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　　市場經濟國家的實踐表明，公共財政是在市場經濟的形成過程中產生和發展起來的，與市場經濟有著天然的、本質的聯系，是一種與市場經濟相適應的財政模式。因此，在中國建立社會主義市場經濟，必須按照公共財政的基本原則對現有的財政模式進行改革，逐步建立起適合我國國情的公共財政框架體系。
　　　　　　一、關于理財思想觀念問題
　　在市場經濟中，市場在資源配置中發揮著基礎性調節作用。中外經濟發展的實踐證明，市場在利用價格機制、競爭機制引導微觀經濟活動、促進國民經濟發展方面，具有計劃機制難以比擬的優越性。這也是我們最終選擇了市場經濟而摒棄了計劃經濟的根本原因。但是，實踐同時也證明了，市場機制也有其自身固有的缺陷，它在提供公共服務和滿足共同需要方面是無能為力的，即存在“市場失靈”的領域。這就需要政府的介入，以提供市場無法提供的產品，彌補市場失效，保證社會經濟的順暢發展。財政是政府履行職能的物質基礎和物質手段。在市場經濟中，財政的職能作用必然是支持政府提供公共服務。因此，公共財政的要義，就是通過對政府行為提供物質支持，實現為社會發展服務、為市場運行服務的目的。財政職能作用的這種新定位，要求我們在理財思想上有一個大的轉變。具體地說，就是要樹立幾種意識：（1）服務意識。財政要把自身的工作重點從過去的直接投資辦企業，轉移到為企業發展、為社會進步服務上來。財政要努力為市場運行創造良好的外部環境，要在促進市場提高運行效率上下工夫，而不是越俎代庖，直接插手微觀經濟事務。（2）公平意識。公平競爭、 自由競爭是市場機制賴以有效發揮作用的基礎。沒有公平競爭，也就沒有了優勝劣汰，也就沒有了產業結構、產品結構的不斷優化升級，市場也就不會有高效率。所以，財政在制定各種政策時，一定要堅持公平性，尤其是要注意給予不同所有制的企業以同等的機會和待遇。（3）全局意識。 市場機制的一個重要缺陷，是宏觀經濟運行具有周期性。所以，熨平經濟周期、維護經濟平穩運行也是財政提供公共產品的一項重要內容。為勝任這一使命，財政就必須能夠跳出部門觀念的限制，站在國民經濟發展全局的高度上來認識問題，從促進經濟社會發展的角度來看待矛盾、制定政策。比如近兩年來，為了擴大內需、拉動經濟增長，盡管財政自身也困難重重，中央和地方財政還是著眼于經濟發展大局，出臺了一系列減收、增支政策，有效地促進了經濟形勢的好轉。財政部門樹立全局意識，是建立完善的公共財政的必然要求。
　　　　　　二、關于財政職能范圍問題
　　我國目前在財政供給方面仍然大量地存在著“缺位”、“越位”現象，即一方面是過度干預或者部分地取代市場對資源的配置，另一方面卻是某些必要的公共服務得不到提供，市場失靈得不到彌補。如一方面是政府投資辦企業、政府包攬應用科學研究、高等教育，另一方面某些基礎教育、社會保障甚至就業卻要求企業來承担。這兩種現象的并存，說明目前政府和企業職能分工仍然不清晰，既影響了財政資金的使用效益，還在一定程度上阻礙了整個經濟運行效率的提高。建立公共財政基本框架對支出范圍調整的要求，首先就是要糾正這些“越位”和“缺位”，提高財政對市場經濟發展的支持力度。當前主要應解決好下面幾個方面的問題：（1）堅決退出競爭性領域。 當前我國各級財政都很困難，收支矛盾十分尖銳，財政必須堅決退出競爭性領域，以確保公共產品的正常供應。目前阻礙財政退出的因素有二：一是“政績思維”，有的地方領導認為對投資環境進行改造不如上項目政績突出，不如搞企業政績來得快，所以上項目的積極性很高。二是一些欠發達地區經濟落后、財力薄弱，認為投資上項目是走出困境的唯一出路，所以即便借貸也要辦企業。其實，多年來的實踐已經無可爭辯地證明，政府辦企業大多是失敗的，是得不償失的，有些地方政府還因此而負債累累，非但沒有帶來“政績效應”，還使財政背上了包袱。所以，政府和財政部門要轉變思想認識，切實把工作重點轉移到提供公共服務上來，使財政資金用的有效、用得其所。（2 ）防止用預算外資金投資一般競爭性行業。近年來由于預算內財力十分緊張，各級政府用預算內資金搞投資的已經比較少了，但是用預算外資金進行投資的卻不在少數。同預算內資金一樣，預算外資金也具有財政性質，所以用這些資金投資企業也是違背公共財政理論原則的。政府和財政應結合加強對預算外資金的管理，取消這方面的“越位”。（3 ）保障公共產品的供給。目前“企業辦社會”現象、某些公共產品的供給有償化現象等問題都在相當程度上影響著居民生活和企業的發展。問題的成因是多方面的，但其中財政資金供給不足是一個十分關鍵的因素。財政應在統一財政預算、調整支出結構的基礎上，努力改善公共產品的供給。（4）加強對自然壟斷性企業的財務監管。自然壟斷性行業如電力、電信、供水等部門憑借其壟斷地位，可以通過不合理的定價而獲得高額壟斷利潤，從而降低了全社會福利水平和資源配置的效率。為了克服這些弊端，財政部門一般要對這些行業的定價、財務進行嚴格的監管。比如對電力行業的監管，一要將其利潤率控制在全社會平均贏利水平上，二是要控制其投資方向，不允許將利潤投資到電力以外的領域；三是要適當限制其職工工資、福利水平。將來在電力生產、電力經銷、電網經營真正實現分業經營后，財政則應將監控重點轉移到具有壟斷地位的電網經營上去，對其他電力生產經營企業則要實施一般財務指導。
　　　　　　三、關于財政收入規模問題
　　財政為了履行彌補市場失效的職責，就必須擁有它足以履行這項職責的資源。否則，就會出現政府和財政職能不到位的情況，造成基礎設施不完備、社會治安混亂、經濟運行大起大落等等諸多弊端，最終必然要危及市場運行的效率。但是政府及其財政動用資源的規模，不應該超越其彌補市場失靈的需要。這里需要特別注意的一個問題是，并不是所有的市場失靈領域都要求彌補，至少不需要全部、立即彌補，只有那些最必不可少的部分才是需要彌補的。財政收入的規模應該定位在滿足市場對公共服務的需要上，少了不行，過了也不行。
　　近年來，我國預算內財政收入占GDP的比重一直在11％左右徘徊，大大低于發達國家平均48.7％和發展中國家平均35.3％的水平。這種情況反映在現實生活中，則是各級財政收支矛盾不斷增加。一是中央財政債務依存度不斷提高，靠發債度日的情況越來越嚴重。二是地方財政尤其是基層財政已經變成了完全的“吃飯財政”，更有一些欠發達地區財政甚至行政事業單位的人員工資也保證不了。三是本該無償供給的“純公共產品”變為有償供應。如有些地方出現了打官司要收高額訴訟費，公安部門破案要收立案費，市內道路上修建收費點等等，不一而足。四是一些公益性較強的“準公共產品”如公園、高速公路等定價過高，有向私人產品轉化的趨勢，大大限制了人們對這些產品的享受和使用。這些現象充分地說明，當前我們預算內財政收入的規模太低了，不足以保障市場運轉對公共產品的需要。但是，另一方面，企業又在喊負担過重。據有關資料，目前企業創造增加值的40％以上要用來繳納各種稅費，企業積累不足、發展后勁不大的問題十分突出。這種矛盾現象的出現，一是財政性資金管理過度分散，存在大量游離于預算管理之外的預算外資金和制度外資金。這些資金基本上由各部門自行支配，而不是由財政預算綜合安排。有人統計，如果加上這兩部分，則政府財政收入占GDP的比重可以達到27％。如果再加上社會保障收入，則基本上與發展中國家財政收入水平相當。二是財政資金使用效率低下，各種浪費現象嚴重。所以，今后解決財政實力不足的著力點，不應該放在提高企業稅負上，而應該放在提高政府對財力的集中度以及提高財政資金的使用效益上。應該通過統一財政管理和建立嚴格規范的支出管理制度，來實現財政振興的目標。
　　　　　　四、關于財政與國有經濟的關系
　　我國政府及其財政不僅要按照市場對政權組織的要求來彌補市場失靈，而且要按照資本贏利性的要求確保經營性國有資產的保值增值。這就要求我們根據政府雙重身份的現實，建立以公共財政和國有資本財政為內容的雙元財政。政府憑借政治權力對市場失靈進行彌補，就形成了公共財政的主要內容；政府憑借國有資產所有者身份對經營性國有資產進行管理，就形成了國有資本經營財政的主要內容。新的財政模式能否很好地履行自己的職能，關鍵是要處理好兩個組成部分的關系。（1 ）為市場運行提供公共服務、保證市場的順暢運行是我國政府和財政的主要職責。當前財政的首要任務，就是要建立公共財政體系，為社會提供良好的公共服務。（2）應根據國有資產存在依據的不同， 將全部國有資產分別劃入“公共財政”和“國有資本經營財政”，以執行政府政策為主要目標的國有資產屬于前者；以贏利為主要目標的屬于后者。 （3）要保持公共財政與國有資本經營財政的相對獨立性。公共財政向全社會的資本提供一視同仁的服務，不得制定針對經營性國有資產的政策。同時，國有資本經營性財政以贏利為目標，靈活運用各種經營方式和經營手段進行經營，政府不能強加給它政策性任務。（4 ）在計劃經濟時期，政府沒有建立職工社會保障制度，而是將應該用于這方面的資金投資在了國有資產上，從而造成社會保障基金缺口。政府應該用國有經營性資產變現收入或國有資本經營收益來彌補這部分欠賬。
　　
　　
　　
中國財政京F61財政與稅務杜國文20002000 作者：中國財政京F61財政與稅務杜國文20002000

網載 2013-09-10 21:41:58

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