>>>  史地研究雜志方面文獻收集  >>>

簡體     傳統

---

　　本文要點
　　●以往城市文明建設的質量不高、速度不快、反復較多的一個重要原因，就是沒有制定與完善城市管理法規體系。
　　●上海的精神文明建設應吸收、借鑒世界先進國家依法管理城市的經驗，從中國國情、時代特征和上海國際化特大城市的特點出發，加強和完善地方性法規建設。
　　●城市管理法制化是改進城市管理手段的必然歸宿。提高城市文明程度的有效辦法，就是實現以行政管理手段為主向以法制管理手段為主的轉化，切實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。
　　●1978—1994年，上海已制定94部地方性法規、603件規章。上海完全有條件在全國率先建立城市管理法制化的運行模式。上海正在法制保障下加快提高城市文明程度。
　　＊　　　　　　　　　　　　　＊　　　　　　　　　　　　　 ＊
　　現代城市的管理，必須依靠行政手段、經濟手段和法律手段。然而，在三者之中，法律手段是層次最高、最為重要的手段，它是經濟、行政及其他手段的保障。經濟手段、行政手段的運用只有借助于法律，才能真正發揮其作用。只有建立依法管理城市的有效運行機制，才能有效地提高上海的城市文明程度，達到世界一流的管理水平。
　　　　　　依法治市是提高城市文明程度的必由之路
　　城市文明建設是一個系統工程，而增強人們的法律意識，依法治市則是其中的一個重要環節。嚴格執法，樹立法律的權威，使全體市民通過履行遵守法律法規的社會義務，逐漸養成尊重城市文明規范的習慣。世界一流城市建設的經驗與教訓告訴我們，盡管各國的物質基礎、文化傳統、地理環境等因素不同，其提高文明程度的做法各有特點，但是，依法治市，發揮法制在城市建設與管理過程中的導向作用、保障作用和促進作用，乃是各國提高城市文明程度的共同經驗。
　　依法治市就是政府在法律前提下對城市文明建設進行管理。這種管理具有如下特征：其一，依法治理的城市文明管理是一種穩定的管理。這種管理不是來自管理者的主觀意志，也不為管理者的好惡所左右。這種穩定性能保證各項城市文明建設的措施不會朝令夕改，能從根本上克服過去那種抓抓放放，忽冷忽熱的現象。其二，依法治理的城市文明管理是系統、有效的管理。這種管理不僅體現在立法上，還須通過守法和執法統一到司法上。這種統一絕不會讓管理去增加一個環節或者減少一個環節而進行隨意性管理。1995年1月，由上海市人民政府辦公室轉發的上海市衛生工作職責分工的規定，十分明確地規定了全市二十幾項衛生工作分別由哪些主管部門負責管理，使上海市的城市衛生工作不容易出現推諉、敷衍和拖延不辦的現象。其三，依法治理的城市文明管理是最具有權威性的管理。城市文明管理的有效要素之一，在于被管理者的服從。從某種意義上講，對某種社會管理的服從程度與該種社會管理手段的權威性成正比，而實施法律手段的管理，與其他的管理手段相比，具有最高的效力和權威。就拿上海對隨地吐痰現象的制止措施來看，十年前還沒寫進法規，或者市民還不了解這一法規之前，街頭的執法人員要采取罚款的手段教育隨地吐痰者就十分困難，執行時往往受到抵制，有時圍觀群眾還站在同情隨地吐痰者的立場上幫倒忙。在隨地吐痰要受行政處罚的法規已家喻戶曉的今天，執法時的阻力已經大大減少了。
　　法制化管理是提高城市文明程度的最有力手段，它依靠國家強制力量，對加強城市文明建設具有極大的作用，能使我們在加強城市文明建設的管理工作中，不僅在速度上而且在質量上達到最佳效果。因此，切實做到依法治市，是加強城市文明建設的必由之路。
　　　　　　適度超前立法是提高城市文明程度的內在要求
　　地方立法是國家法律的延伸、細化和必要補充，是社會主義法律體系的組成部分。按照憲法和法律的規定，上海市人大及其常委會可以根據本市精神文明建設的具體情況和實際需要，制定一整套地方性法規，以保證實現在新三年中明顯提高市民素質和城市文明程度的目標。1995年3月頒布的1995—1997年上海市社會主義精神文明建設規劃，要求上海率先建成社會主義現代化的國際大都市，不僅物質文明要搞好，精神文明也要搞好，要在“兩個文明”的發展方面都走在全國的前列。這些都要有完備的法制來規范和保障。
　　上海這幾年的發展進度表明，上海完全有條件、有能力更好地行使地方權力機關的立法職能，根據上海城市文明建設的實際需要，進一步解放思想、開闊視野、更新觀念、深入研究，抓緊制定地方性法規，為全國精神文明建設方面的立法工作作出應有貢獻。
　　為了加快改革開放步伐的需要，鄧小平同志針對立法滯后的現象，強調要加快立法，并堅持從實際出發，不盲目追求形式上的完善。他說：“現在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善。有的法規地方可以先試搞，然后經過總結提高，制定全國通行的法律。修改補充法律，成熟一條就修改補充一條，不要等待‘成套設備’。總之，有比沒有好，快搞比慢搞好”（《鄧小平文選》第二卷，第147頁）。鄧小平同志關于立法要提前到位，逐步完善的思想，也完全適合加快提高上海城市文明程度的實際。
　　我們應該樹立立法適度超前的觀念，做到立法先行，使法律指導、規范和保障城市文明建設，使城市文明建設有法可依，并通過法律的實施來肯定城市文明建設成果。我們要在把握城市文明建設規律和預測上海城市文明建設未來發展趨勢的基礎上，對有些領域、有些看得準的事情盡可能做到早立法，包括一些暫時在市民生活中尚未廣泛發展的領域，也應提前填補空白，并在以后的實踐中不斷地加以完善。
　　當然，有些問題可以在各委辦局以規范性文件的形式先行制定，待成熟后再進一步由市里立法。如上海市文化局近幾年就制定出臺了《上海市營業性游戲機、臺球管理規定》等9個與市政府有關文化法規配套的實施細則。上海市旅游局于1995年9月，先行推出《上海旅游業發展規劃提綱》，待條件成熟后再制定具體的規劃。
　　據有關部門統計，自黨的十一屆三中全會以來，截止1994年底，上海市已制定各類法規94部，規章603件，在建立依法治市的法規體系方面的成果是顯著的。當然，立法的完備不僅僅是增加立法數量，更重要的是提高立法質量。因此，必須重視立法科學的研究，完善立法技術，明確每一項立法的宗旨，強化每一項立法的可行性，便于各項法規在城市文明建設中得以正確有效地實施。
　　　　　　努力完善精神文明方面的法規體系
　　圍繞上海城市精神文明建設加強立法，強化管理，主題是規范市民行為和直接從事精神文明建設部門的行為。遵紀守法是市民素質的重要方面。上海精神文明建設要吸收、借鑒世界先進國家城市管理的經驗，從中國國情、時代特征和上海特大城市的特點出發，加強和完善有關法規建設，主要在七個方面下功夫：
　　第一，加快直接從事精神文明建設部門的法規建設，健全包括教育、文化、新聞、影視、出版等部門的管理法規，使管理做到有法可依，有章可循，以保證做到“以科學的理論武裝人，以正確的輿論引導人，以高尚的精神塑造人，以優秀的作品鼓舞人”。
　　第二，加快文化市場管理法規規章建設，規范文化市場，使之有序、健康運行。
　　第三，加快制定一批社會開放場地如人民廣場、外灘、大橋、中山環路、地鐵等的管理條例或規章，以維護公共場所及文化娛樂場所的秩序。
　　第四，圍繞關系市容市貌、“七不”規范（即不亂穿馬路，不損壞公物，不亂扔垃圾，不隨地吐痰，不在公共場所吸煙，不說粗話、臟話，不破壞綠化），加強市內交通法規、環境保護法規、環境衛生法規、城市綠化法規、公共場所管理法規等的建設，用法律法規引導、促進和保障社會主義道德的形成。
　　第五，加強科技管理法規的建設，健全科技市場規范，特別是完善促進科學技術進步、高新科技成果商品化和保護知識產權等法規，以促進科技發展。
　　第六，加強教育法規的建設，健全包括教育投入、教育費附加的征收與管理、開征用于教育的地方附加費、教育經費執行監督、教育執法與監督、教育行政處罚制度、教師和學生的行政申訴制度，以及教育仲裁、教育司法等方面的法規規章制度，建成與國家法律法規相銜接、與上海經濟、社會、教育發展相適應，配套健全、結構合理的教育法規體系，使各類教育的運行和發展都能做到有法可依。
　　第七，加強普法教育的制度建設，使鄧小平“法制教育從娃娃開始”的決策制度化，以培養少年兒童從小養成遵紀守法的良好習慣。法制教育要切實在提高全市干部群眾的法律意識和執法水平上下功夫，更好地為提高市民素質和城市文明程度服務。
　　上海的法制建設，要充分體現上海建設國際中心城市的特點。上海是我國開放性、國際性最顯著的城市，要求法制體系更具開放性、國際性，法規的制定要與國外有關法律、國際慣例銜接起來。
　　　　　　建立城市管理法制化的運行模式
　　城市管理法制化，就是要制定完備的管理城市的法規，并保證在實際運行中得到嚴格的執行和遵守，以保證城市建設的健康發展和有效運行。在上海“新三年”發展時期抓緊制定城市管理的各類法規，配套完善上海城市管理的法規體系，使整個城市運行過程都能做到有法可依，是加快提高上海城市文明程度的根本前提。沒有完備的城市管理法律法規，城市管理無所遵循，就必然出現混亂。同時，在城市管理的各項法規制定后，必須在城市生活的運行過程中確保其執行和遵守，這是健全城市管理法規體系的中心環節。如果有法不依，執法不嚴，違法不究，也不可能發揮法規在保障和促進城市文明建設中應有的作用。
　　在上海建設現代化國際大都市的過程中，將城市管理法制化作為加強法制建設的目標，應該借鑒世界一流城市的法制化管理模式，使市政府能采用當代最有效的管理方法，對城市文明建設的各方面實行有序管理。文明治理，對象是人。要提高城市文明程度，管理的辦法當從抓人的最基礎、最本能的地方開始。趨利避害是人的本能，針對這個本能，可以造成這樣一種態勢：當一個人損壞了環境衛生與城市設施時，也就必然使自己受到處罚，或是損害自己的聲譽，或是損失物質利益、甚至是寶貴的生命與時間。這樣，人就會權衡利害得失，不會輕易從事破壞性活動和作出不文明的行為。最近，南京路、淮海路等主要馬路也訂出管理規定，對有違反“七不”行為的人，要讓他佩上寫有“學做文明人，學走文明路”的胸帶，并罚以勞務站崗半小時。因此，我們要研究如何在損害城市文明與公共利益的行為與使行為者同時受到處罚這兩者之間，建立起某種嚴密的和合理的聯系，而這種聯系的最高表現形式只能是法制體系。
　　從上海目前的實際情況來看，城市管理法制化的運行模式內容包括：首先，根據國家憲法和法律組成上海市區兩級政府：首先，根據國家憲法和法律組成上海市區兩級政府，明確“兩級政府，三級管理”（市、區、街道）的具體職責、權限。其次，兩級權力機構和政府根據憲法和法規賦予的職權，規定職責和職能之間的界限、職能的工作程序、與被管理的法人與公民發生矛盾后的解決方法等。然后，有步驟、有計劃地制定本轄區的各類發展規劃。這些規劃一經確定，非經原定程序不能變更或撤銷，只能克服困難，千方百計地創造條件貫徹執行，不得違背。這就需要確立各類城市發展規劃的法律地位，保障規劃執行的權威性，以免影響城市建設與管理的質量。通過法規來管理城市的各項事務，這就是區別過去那種非法制化管理模式的運行機制。
　　上海市委、市政府在《社會主義精神文明建設規劃（1995—1997）》中明確指出：“新三年要著重在社會治安、外來流動人口管理、市內交通管理、環境保護、環境衛生、城市綠化、文明施工、合法經營、保護消費者權益、維護公共場所及文化娛樂場所秩序等關系市容市貌以及直接影響人民群眾利益的方面加強法制建設，完善有關法規，加強法制宣傳”。以往的實踐和今后的規劃告訴我們，上海完全有條件在全國率先建成城市管理法制化的運行模式，上海應該在法制的保障下加快提高城市文明程度。＊
　　
　　
　　
解放日報滬⑽G10精神文明建設田保傳19961996 作者：解放日報滬⑽G10精神文明建設田保傳19961996

網載 2013-09-10 21:57:18

驗證：