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在溫州，土地是重要的資產和融資工具，因此催生出突破現有制度的勇氣和智慧。圖為一個小區的業主在等待十年后終于拿到土地證。 （CFP/圖）

樂清，隸屬于溫州地區，是中國市場經濟發育最早的地區之一，溫州模式的主要發源地。

當地地少人多，逼出了改革開放后最早一批出去闖世界的大小商人。許多至今還是農民身份的商人，早就將自家農房視為資金來源的一部分，抵押與轉讓在那里都已經存在多年。當地金融機構歡迎，司法機關亦有或明或暗的支持。

但樂清不斷上漲的融資需求和建設擴張，漸漸被扼住咽喉——2000年以來，中央層面對農村土地制度不斷明確化，這也就意味著原本模糊的空間日益收窄。比如，2008年住建部《房屋登記辦法》，明確規定“農房不得跨村買賣”。

2009年，樂清市政府決心介入這些潛行經年的交易，對本市范圍內農業戶口之間的農房買賣，予以產權登記。

5年過去了，這項起初“只做不說”的地方試驗或將陽光化：

2013年10月，十八屆三中全會決定推進農地改革；一個月后，樂清農房試驗經新華社內參報道后，中農辦的調研組到了；兩個月后，中央高層的肯定性批示下來了；2014年8月，樂清申報農業部第二批農村改革試驗區，除了農房的跨村抵押和轉讓，還希望能試行宅基地從分配、管理到退出的一系列市場化機制。

“既然已經在水面下，做得還好，不如浮上來，陽光化。”蔡永固說。

出樂清城區，沿104國道向東南15公里左右，就是占中國低壓電器市場三分之一強的柳市鎮。鎮中心一條不足50米長的小道“安平路”上，開了近十家房產中介。

“國有商品房、集體產權證的農房、沒證的缺證的，什么房子都做。”其中一家“柳市房產”的總經理鄭巨敏1990年代末就入行了，是當地最早的一批。

這么多年下來，鄭巨敏經手的國有商品房并不多，“兩三成吧”。繁華程度不輸樂清市區的柳市，因為建制為鎮，城市建設用地指標遠遠滿足不了建設和居住的需求，大量農房進入市場。“柳市房產”租的就是一處六層“單間式”農房的一樓底層商鋪。

無證農房的交易倒是占了近一半，鄭巨敏為此設計了專門的格式合同，條款注明“待日后可辦理房產證時，甲方無條件有責任協助乙方辦證義務”。

導致無證的原因五花八門，常見的一種是農民在舊房改造時“少批多建”，也就是違章建筑。2014年4月南方周末記者在樂清采訪時，距離鎮中心不遠的西凰嶼村就在小規模翻建，一位村民正在自己的宅基地上蓋房，計劃蓋八層，但能批下來的只有五層，“拿不到證也能賣出去租出去，肯定有人要，便宜點就是了。”

這也是“單間式”農房。顧名思義，就是占地面積很小、每層一到兩間房，一直往上蓋到八九層，遠望像一根柱子。現在，相鄰幾戶村民往往將宅基地“拼”起來，模仿商品房蓋成一梯兩戶，可以蓋得更高，樓梯等公攤面積也更小。

各種產權的房子也交錯生長在柳市鎮上，甚至同一個小區內。比西凰嶼村再遠一點的長道坦村內，有一個“紅星花園”，A、B兩幢都是16層高，外觀房型一模一樣。A幢是商品房，B幢的產權證就是集體性質的；一個賣七八千元，一個賣五六千元。

“對比北京，這里的商品房和小產權房的價差要小得多，這就是產權的硬度啊。”與南方周末記者同行的北京大學教授周其仁認為，這說明因為存在經年，當地民俗相對更認可這種產權殘缺的房產。

如今，這幾種不同產權的房產究竟各占多少，沒有權威數據。蔡永固倒是覺得無證農房的買賣沒有鄭巨敏說得那么多，尤其是2009年樂清明確為全市范圍內農業戶口間的農房買賣辦證之后。不過他也確認私下的跨村農房買賣早就發生了，“政府現在只是介入辦證，為交易提供一種產權保障。”

宣紙、毛筆、小楷，直至今日，在樂清民間仍能見到這種用古老方式記錄的農房買賣，充滿著民間契約精神。 （南方周末記者 王小喬/圖）

其實早從1986年起，樂清就曾開始為農房辦理產權登記。按照樂清市住建局產權科何科長的說法，“縣里沒多少國有土地，早些年如果只管國有的房產，幾乎沒什么工作可做。”

時至今日，已在1993年升級為縣級市的樂清，市區范圍內仍有不少集體性質的土地。比如與蔡永固吃晚飯的飯店，距離市政府不到10分鐘車程，也是一處農房。

早些年經過登記的農房均可轉讓和抵押，對受讓方也沒有限制。這與樂清的現實有關：

樂清現有戶籍人口128萬，其中農業人口就有116萬，占了九成；與此同時，這片1223平方公里不大的土地上，人均土地面積只有0.32畝，近九成農民早已不再務農。

因為人均三分地的窘境而棄農從商的樂清人，在尋求做生意的本錢時，自然而然地將農房視為可變現的財產。抵押比轉讓更方便，給農村信用社打一張借條，壓一本房產證，簽一個抵押清單，就能貸出房子市價的五六成出來。

“市場有這個需求，為什么不做？”樂清農商行一位相關部門的負責人聽行里的老人說起，至少從1998年起，其前身農信社就開始發展農房抵押業務了。“我們主要做集鎮上的房子，資產很安全，壞賬處置時，總有其它村里或者山上的農民來買。”

據不完全統計，2004年時，樂清金融機構的農房抵押貸款余額已近數十億元。但就在此時，這樁生意戛然而止：《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發28號）發布，這份近年來國務院出臺的關于土地管理規格最高的文件，盡管只提及了“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”，依然導致樂清暫停了農民住房抵押和轉讓。

中農辦的樂清農房調研報告記錄了這一次暫停后的轉機——因為農房抵押已成規模，且不斷有新的農戶申請相關貸款，2005年4月樂清市人民法院會同國土資源局發布會議紀要，明確了農民住房抵押拍賣后，如受讓人是該市戶籍農民，國土部門可辦理集體土地使用權變更手續。

在樂清農商行人士看來，這就解決了抵押的前置條件——抵押物可以售賣以保障債權人的權利，還產生了一條很智慧的“地隨房走”——1995年頒布的担保法禁止將宅基地使用權作為抵押物，“那我們就地隨房走，就是只登記房產，不登記土地，不違法，到現在都在這么做。當然，可能要補交一部分稅費，并得到國土部門的認可。”

樂清農房抵押業務隨后在2007年達到史上最高峰，全市貸款余額50億元左右，其中樂清農商行占了大頭，二十余億元。

“如果沒有農房抵押，樂清農村經濟的發展不會這么好。六十多萬人來樂清打工做生意，樂清出去的有四十多萬，担保難、融資難的問題都可以解決。”前述樂清農商行人士說，他們也是受益者，這塊業務成為其在當地抗衡國有四大行的一個重要砝碼。

蔡永固也覺得，“這個房子銀行愿意給他抵押貸款，老百姓做生意有資金需求；政府什么都不用做，老百姓的財產就增加了，為什么要阻止？”

因年代久遠，加之系統更換、口徑不同，樂清住建局只統計到了農房所有權、抵押登記的一部分，但依然可以窺見農房抵押之盛：在2008年當地農房買賣再次被叫停之前，樂清農房所有權登記不過14020件，抵押登記就有5577件，占到四成。

樂清市柳市鎮“紅星花園”，同一個小區，一模一樣兩幢樓，一幢蓋在國有土地上，另一幢蓋在集體土地上。 （南方周末記者 王小喬/圖）

如果沒有溫州市中級人民法院自2000年以來與相關部門的持續溝通，樂清農房抵押轉讓第一次暫停后，轉機不會這么快出現。

“多虧他一直在主導推這個事情。”蔡永固等多位當地人士都分別提到同一位關鍵人物，溫州中院一位副院長，盡管名字他們都已經記不清楚。

“都說法院執行難，涉及到農房這塊又特別特別難。沒辦法，我們只能去研究法律、去跟住建國土部門溝通，看能不能找到解決辦法。”當南方周末記者輾轉確認并找到這位副院長于偉時，他不好意思地笑了笑，道出原委。

2000年，于偉從樂清法院院長調任溫州中院副院長，主管執行局的工作至2009年。執行債務糾紛案件時，城市的好辦，有房子的直接拍賣，農村的房子就卡住了，住建和國土部門都說不能過戶。棄農經商在溫州又很普遍，類似債務糾紛成了執行工作的老大難，“積累了少說上萬件”。

住建和國土部門的理由是，農房特別是房子下面的宅基地，諸多法律法規規定不能賣，再說一個人只有一次分配權，你賣了他住哪兒呢？

不過，周其仁教授指出，即使是在1962年頒發的“人民公社60條”（正是這一文件，規定將農村宅基地收歸集體所有，不得買賣和出租）中，也承認農民的房子是其私人財產，是可以買賣和轉讓的，當時并沒有規定受讓方要受戶口和地域的限制。

但現實中，因為種種原因，漸漸演變成為了農房不允許跨村買賣，2008年住建部更是對此進行了明文規定。

于偉和同事們查來查去，也沒有找到一條明確禁止農房買賣的法律。“倒是有土地管理法第62條規定農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地不予批準，但這句話反推回去，是不是說可以買賣呢？”

秉持著“非禁即入”的法律精神，于偉和同事們開始慢慢地去磨，先是讓住建部門接受法院處置農房的轉讓登記；隨后在2005年中院和溫州國土資源局出了會議紀要，在涉及農房抵押拍賣和農村集體建設用地的處置上，達成了默契。

但此時，房與地是分離的，產權還是殘缺。

磨到2007年4月，“關于協助人民法院辦理集體土地使用權變更登記暫行規定”終于解決了這個問題。溫州國土局接受司法處置的集體土地使用權變更登記，但受讓人必須是同一個縣（市、區）內具有農業戶口的人員。也就是說，司法處置農房的買賣雙方必須都是樂清市內的農民，或者是溫州同一個區內的農民。

自此，溫州全境的跨村農房買賣，至少多了司法處置這樣一個出口，盡管這個出口依然有條件限制。

于偉始終認為農房是農民的合法財產之一，是農民走向市場的要素之一：“很多觀念是担心農民會因此丟掉唯一的住房，流離失所；我的理解是只要他自愿走向市場，那肯定是有所準備的，你不能說城市居民抗風險能力就強，農民的就弱，然后給他一種特殊保護，他的房子就不能抵押不能賣。這是不符合市場經濟規律，也不符合改革方向的。”

積壓的執行老大難問題解決了，附帶著給農房抵押提供了條件，于偉自己也覺得，算是主管執行局期間“參與推動得最有意義的一件事情了”。

2014年4月，樂清市柳市鎮西凰嶼村，農房拆舊建新進行中，圖中前方不遠就是村民將宅基地聯合起來蓋的“聯建房”。 （南方周末記者 王小喬/圖）

農房抵押與買賣就此在當地迎來繁榮，但更大的危機也悄然襲來。

2008年，就在溫州法院逐步解決了農村債務執行難問題，樂清農房抵押達到歷史高點的第二年，住建部頒布了《房屋登記辦法》，其中規定：“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定外，房屋登記機構應當不予辦理”。簡單地說，就是明確了農房不許跨村買賣。辦法出臺之后，小產權房正在各大城市“野蠻生長”起來。

消息傳到溫州，金融機構強烈反彈，尤其是在溫州民營經濟最發達的樂清。

幾十億的資金已經用農房做抵押貸出去了，要是不能跨村賣了，將來壞賬了怎么辦？法院的會議紀要還作不作數？包括樂清農商行在內的金融機構及其主管部門紛紛向樂清、溫州市政府打報告，力陳其間的金融風險和對民營經濟的影響。

跨村買賣之所以有著現實需要，在于樂清早在1990年代就已經自然形成了柳市、虹橋、大荊、城關四個鎮為中心的四大經濟片區，農民身份的商人們一直在向所在片區的經濟中心聚集。

“這條法規真的不適合我們這些民營經濟發展比較快、城鎮化融合比較早、人口流動比較大、土地資源又比較緊缺的地方。”蔡永固直言。

如何在地方遭遇的現實市場和中央法律法規的限制之間找到妥協或者平衡，就這么擺在了樂清乃至溫州市政府的面前。

于偉記得《房屋登記辦法》出來后，當年曾跟著溫州市政府組織的一個考察小組去過紹興新昌。原本是想就農房買賣和抵押去“取經”，結果對方說“就是從你們溫州的金融機構和法院學來的啊”。

回來后沒多久，溫州市組織了一次專題會議，以會議紀要的方式規定，為解決更多的農民個人融資難的問題，選定甌海區、龍灣區試點農房抵押，其它各縣（市）的試點方案，由政府批準后實施。

樂清迅速落實了會議紀要的精神，允許農房抵押，樂清[2009]2號文規定“債務人無力償還時允許法院處置抵押的農房，相關部門要配合辦證工作”。

進一步的，2009年7月，樂清市委（2009）4號文件又悄然放開了農房跨村交易——“對持有集體土地使用權證和房產證的農村房產，允許在市域范圍內農業戶籍人口間轉讓。”

根據樂清市住建局提供的數據，從新政開始后到2014年7月，總共為44864套農房做了產權登記，5111套農房做了買賣登記，7539套農房做了抵押登記。

樂清的現實，是當地政府頂著違法風險去試驗地方土政策的背景。

但對于這項試驗，樂清市政府最初幾年的態度是，只做不說。直至今日，當南方周末記者問及2009年的文件時，仍有政府官員表示，“我們沒有這份文件”。

涉及農村土地政策，稍有風吹草動即會引發外界的高度關注，以及應該往哪里走的爭論。2013年8月，溫州農村產權服務中心掛牌半年后出臺的一項辦法，就曾戲劇性地引爆輿論熱點，而后緊急辟謠。

這項《農村產權交易管理暫行辦法》劃定了12類未來可在該所交易的農村產權，其中包括了農村房屋所有權和農村集體經營性建設用地使用權，“具體細則尚待進一步研究制定”。

溫州農村產權服務中心總經理董文立深知茲事體大，反反復復跟法制辦、國土局等相關部門溝通，最后特意在這兩塊產權前面加上了“依法可以交易”幾個字。不過，這份文件還是引發了大量媒體報道，并被普遍解讀為“農村土地政策有所突破，溫州農房可在市域范圍內交易”。

緊接著，溫州市政府緊急辟謠，表示農房仍然僅限于本村內交易。

不過，這一次，樂清農房試驗沒有“躺槍”，也沒有停步。

兩個多月后，十八屆三中全會召開，“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、担保、轉讓”寫進了全會決定。隨后，樂清迎來了調研組，并獲得高層批示，樂清相關政府官員感覺，是時候“拿個盔甲過來，讓干部也安全點”。

蔡永固開始著手申請試點：先是向省里申請農房抵押轉讓試點，2014年8月又進一步申報了國家農業部的第二批農村改革試驗區。除了農房的跨村抵押和轉讓，還希望新批宅基地也可以跨村做調劑，可以有償配給、有償選位、有償退出等等，也就是在宅基地從分配、管理到退出整個流程上提出了適應市場經濟的創新機制。

最新的消息是，由國土資源部、農業部等參與制定的土地改革總體方案已成型并提交審議，有望在中央農村工作會議上推出。

樂清正渴望著能搭上這一趟改革快車。

【鏈接】 樂清市有關農房買賣的規定：

農民住房抵押或轉讓需同時滿足4個條件：

一是農戶擁有房屋所有權證及集體土地使用權證；
二是農戶出具非唯一住房確認書；
三是農戶出具不再申請宅基地承諾書；
四是村集體同意并出具非唯一住房證明。
同時，規定受讓方必須是該市農業戶籍的農民。

農民住房轉讓需繳納契稅、營業稅等稅費（總稅率約6.3%），還要向農民所在村繳納基礎設施配套費，每宗0.5-1.2萬元不等。

——摘自中農辦《浙江樂清市農房跨村交易情況的調研》

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南方周末
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南方周末 2015-08-23 08:42:39