>>>  深度觀察清末民初精神脈絡  >>>

簡體     傳統

雖然1946年制定的《中華民國憲法》長期被冠以“維護封建買辦勢力和帝國主義侵華勢力在中國進行專制統治”的惡名，但無可否認的是：在臺灣的整個憲政民主轉型過程中，這部憲法所起到的正面作用無可估量。本期專題，我們嘗試恢復該部憲法的本來面目。

新憲法不是一黨獨斷的產物

國民黨主張采取孫中山的“五權憲法”，要求以“五五憲草”為憲法的藍本。民盟、青年黨和無黨派人士則大多傾向于英美式憲法，而共產黨則希望有一個“英美式憲法以期打破國民黨壟斷政權之局”。

中共欲行英美式憲法打破國民黨的政權壟斷

抗戰勝利后，1946年1月，政治協商會議（即“舊政協”）在重慶召開。舊政協的一個議題，是討論憲法草案，對1935年公布的“中華民國憲法草案”（即“五五憲草”）進行修改。參與憲法草案討論的，有國民黨的孫科、邵力子，共產黨的周恩來、吳玉章，青年黨的陳啟天、常乃惠，民主同盟的張君勱、羅隆基、章伯鈞和無黨派的傅斯年、郭沫若。

制憲時，究竟是行“五權憲法”還是英美式憲法，爭論不休。孫中山“五權憲法”的設計，國家的最高權力機關是國民大會。國民大會有兩項權力，一是創制和復決法律，二是選舉和罷免中央政府官員。中央政府對國民大會負責，是行駛行政、立法、司法、察、考試五權的強大的“萬能政府”。

國民黨主張采取孫中山的“五權憲法”，要求以“五五憲草”為憲法的藍本。民盟、青年黨和無黨派人士則大多傾向于英美式憲法，而共產黨則希望有一個“英美式憲法以期打破國民黨壟斷政權之局”。（鄭大華，《重評1946年中華民國憲法》）

張君勱主張新憲法以“五權憲法”之名行英美式憲法之實

當時，張君勱提出一個折中方案，即以“五權憲法”之名行英美式憲法之實。他主張把國民大會從有形改為無形，認為“公民投票運用四權(即選舉、罷免、創制和復決)就是國民大會，不必另設國民大會；同時，以立法院做為國家最高立法機關，行政院為國家最高行政機關，行政院只對立法院負責，而不對總統負責，立法院有權對行政院投不信任票，行政院有解散立法院、重新進行大選之權；限制總統權力，使他僅僅成為一個名義上的國家元首，而不負實際政治責任。張君勱這套方案的實質，是要“把立法院變成英國的眾議院，行政院形成英國式內閣，總統相當英國女王，行政院長相當英國首相”。（鄭大華，《重評1946年中華民國憲法》）

對于張氏這一套案，“在野各方而莫不欣然色喜，一致贊成”；同時，憲法草案起草小組在張氏方案的基本上，達成憲法修改的十二條原則。

政協會議閉幕后，所余憲草問題交由憲草審議委員會處理。在首次憲法審議委員會上，國民黨代表王寵惠根據蔣介石的指令，提出了修改十二條原則的二點要求：1，國大為有形國大；2，采總統制，反對責任內閣制；3，省不能自制省憲，只能制定地方自治法規。

國民黨這三點要求立即遭到中共的反對。周恩來認為“憲草與政協全部決案有關，不能單獨解決，國民黨方面是否負有遵守國大及憲草決議的責任，應當明白表示”。張君勱、章伯鈞也指出，民盟“堅持一貫主張，認為憲草問題應與其他問題一并解決”。此后，國共圍繞這三點發生多次爭執，會議陷入僵局。為打破這一局面，周恩來和張君勱同意讓步，與國民黨達成三點協議，“國民大會從無形恢復為有形，取消了立法院對行政院的不信任權和行政院提請解散立法院權，改省憲為省自治法”。這三點協議，并沒有改變國會制、責任內閣制和省自治的原則。（鄭大華，《重評1946年中華民國憲法》）

協議達成后，張君勱草擬了一部憲草作為討論的基礎。他在起草憲草時堅持個要點，即：“(一)歐美民主政治與三民五權原則之折衷；(二)國民黨與共產黨利害之協調；(二)其他各黨主張之顧到”。（鄭大華，《重評1946年中華民國憲法》）

蔣介石：憲法應在不違背三民主義的原則下盡量容納各方面意見

1946年11月，蔣介石致函立法院長孫科，促請立法院盡快完成憲草審議，憲法應“根據本年一月政治協商會議所協議憲草修改原則，及同年三月政協綜合小組對上項修改原則之三項修正意見擬定，在不違背三民主義之原則下應盡量容納各方面提供之意見。”（聶鑫 ，1946年“中華民國憲法”淺議）

最后，蔣介石決定采用張氏的憲草，并讓王寵惠、吳經熊等人對它加以修改(將張氏憲草由原來的14章149條修改成14章175條)。1946年12月25日，這部由張君勱起草，經王寵惠、吳經熊等人修改的《中華民國憲法》開始實施。

可謂辛亥以來最好的一部憲法

回顧《中華民國憲法》的制定歷程，可以看出，這部憲法是各黨派之間博弈、調和與折衷之產物。相比“五五憲草”，這部憲法，是辛亥以來最好的一部憲法。

新憲法否定國民黨一黨獨裁

在國體規定上，新憲法以“民有、民治、民享取代“三民主義”。

在憲法制定時，中共、民盟等都反對國體冠以“三民主義”。張君勱就曾說：“拿三民主義當為共和國的形容詞，而目拿三民主義作為思想的標準，將來法院可以利用‘三民主義’四字為舞文弄法的工具。對于誠心研究三民主義內容的人，要一律加以違反三民主義的罪名，種種情形在以往二十年中大家是有目共睹的。”故此，他在起草憲法時，遵循“如何使歐美的民主政治與三民主義和五權憲法的原則相折衷”的思想。但是，國民黨則堅持“五五憲草”總綱中規定“三民主義”為國體。最后，各方面妥協，將“五五憲草”總綱“中華民國為三民主義共和國”，改為“中華民國基于三民主義，為民有、民治、民享之民主共和國”。這種改變十分微妙，張君勱解釋說，“說中華民國基于三民主義，是承認民國之造成由中山先生三民主義為主動，至于今后之民國，則主權在于人民，故名‘民有、民治、民享之共和國”。（鄭大華，《重評1946年中華民國憲法》）

經此改動后，新憲法條文中仍保留了“三民主義”，但是其意義已與“五五憲草”有著根本的改變了，即以“民有、民治、民享”的憲政理念取代孫中山的“三民主義”，也就否定了國民黨的“一黨獨栽”。

新憲法削減國民大會權力，使國民黨難借其來壟斷政權

在新憲法中，國民大會權力減小

從國民大會的職權來看，“五五憲草”規定，國民大會有選舉和罷免正副總統、正副立法院長和監察院長、立法委員和監察委員權力，創制和復決法律權，修改憲法權；單從字面上，國民大會權力很大，但實際上作用有限。“國民大會每三年召開一次，會期一個月，沒有常設機關在閉會期間代行職權，其人數又多達三千人以上以這樣多的人數，它如何能行使四權，監督政府?其結果只能是形同虛設，便于國民黨的一黨專制。”（鄭大華，《重評1946年中華民國憲法》）

在新憲法中，國民大會根據國民黨二中全會的決定恢復到“有形”，但經過各方面的博弈，其權力比起五五憲草大大削減了。新憲法只規定國民大會有權選舉和罷免總，統副總統，修改和憲法；復決立法院所提憲法之修正案；減少開會的次數（六年只開一次）；創制、行使創制權和復決權方面，則增加了限制條件，即必須在全國半數的縣和市可以行使兩權之后才得以行使，在這之前無權行使。國民大會權力減小后，國民黨更難通過國民大會來壟斷政權。

新憲法規定行政院對立法院負責，而不是總統

在新憲法中，總統權力遭到削弱和限制

按照政協十二條原則，中央政權采用責任內閣制，張君勱也是根據這一原則來起草憲法。國民黨方面則要求行“五五憲草”的總統制，要取消行政院對立法院負責，并主張行政院應向總統負責，意圖加強“總統”權力。“五五憲草”中，總統有不需立法院或監察院同意、獨立任命行政院、司法院、考試院三院正、副院長之權；行政院正副院長及政務委員、各部部長、各委員會委員長均對總統個人負責。

國民黨的意見遭到中共和民盟的反對。但最終，王寵惠、吳經熊還是遵照蔣介石的意旨修改了憲法。盡管如此，新憲法仍然保留責任內閣制精髓，避免了總統獨裁。新憲法中，總統雖有高級官員(如行政院、司法院)的提名權，但上述提名須分別經立法院或監察院同意；總統雖有“核可權”，但行政院并不對他負責，而是對立法院負責。

由此可見，相比“五五憲草”，新憲法中總統權力遭到削弱和限制，而且規定行政院對立法院負責，可見當時制憲者的權力制衡的思想。

新憲法首要目的是保障公民個人利益，而非政府利益

新憲法在保障公民權利方面，亦比“五五憲草”進步。

各國憲法保障公民的自由和權利，主要有兩種：一是，“憲法保障主義，即在憲法中對人民權利詳加規定，憲法一旦公布，人民即享有憲法中規定的種種權利”。二是，“法律限制主義，即在憲法中只規定人民享有權利的范圍或原則，只有待政府根據憲法制定出有關法律后，人民才能享有有關法律所規定的一些權利。比較而言，憲法保障主義顯然更有利于對人民各種自由權利的保障。因此，歐美資產階級民主國家的憲法，基本上采用的是憲法保障主義。”“五五憲草”，采用是法律限制主義，有關條文后都寫有“非依法律，不得限制”或“停止”的附加條件。（鄭大華，《重評1946年中華民國憲法》）

政協會議期間，共產黨和民盟代表堅持憲法采取憲法保障主義原則，并特別強調：“五憲草，關于人民權利大都規定“非依法律不得限制”是不妥當的。中共代表吳玉章發言：

“保障人民權利問題，憲法應保障人民權利，不應限制人民權利，但是‘五五憲草’關于人民權利大都規定‘非依法不得限制’字樣，換言之，即是普通法可以限制人民權利，這是不妥當的。我們認為應該根據三民主義建國的原則，順應世界民主潮流，適合中國當前的情況，以及舉國人民的要求。'”（任軍連，1946年《中華民國憲法》人民權利的研究）

民盟代表張申府認為：

“人民自由權利不僅要有消極自由，取消‘非依法律不得限制’之文字，而且還要有積極自由，保障人民有機會享受言論出版集會等自由。”（任軍連，1946年《中華民國憲法》人民權利的研究）

最后各方面妥協，政協憲草小組達成協議：“凡民主國家人民享受之自由及權利，均應受憲法之保障，不受非法之侵犯”；“關于人民自由，如用法律規定，須出之于保障之精神，非以限制為目的。”張君勱在起草憲法時，就依據這兩項原則，對人民的自由權利采取憲法保障主義，不附條件。所以，新憲法直接列舉了人民的自由權利的規定，如人身、居住、遷徙、言論、講學、著作等等自由，“五五憲草”的“非依法律，不得限制”等字樣統統消失。不過新憲法同時規定：“以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”這條有為政府考慮之嫌，也不完全符合憲法保障主義精神，因此在憲法討論會上，中共代表不贊成將它寫進憲法。即便如此，新憲法限制人民權利以“不得妨害他人自由”為目的，說明了憲法的首要目的是要保障公民個人的權利自由，不是國家政府的利益。新憲法體現了自由主義精神。

較之以前，新憲法賦予地方更大的自治權

在新憲法中，省成為地方一級自治單位，得制定省自治法，由地方選舉產生的監察院擁有類似聯邦國家參議院的職權。

較之以前，1946年制定的這部新憲法，在政府權力限制和保障公民權利方面進步明顯，也賦予了地方一定的自治權，可以說是民國以來最好、最民主的一部憲法。它所反映的，不是國民黨單方面的意志，而是多方面的妥協。雖然有了民主憲法，不等于就會有民主政治，但這部憲法在臺灣得以延續，實際上等于為后來臺灣的民主轉型，奠定了法理基礎。

共和國辭典 2012-03-28 00:53:28