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告別改革開放

——論當今中國的危局和前路

張雪忠

［作者按：雖然本文的部分內容確系源于朋友間的談話，但對話體的采用主要還是為了寫作的便利。］

一、改革開放在長期國家轉型進程中的位置

友人：2018年8月初，清華大學的許章潤教授發表了一篇題為“我們當下的恐懼和期待”，表達他對當前中國政治形勢的看法與主張。在差不多的時間，你向現行體制中的最高國家權力機構提交了一份公民建議書，建議全國人大盡早“開啟國民制憲程序，創建現代政治體制”。當時，境外有評論認為，你們兩人的言論代表了中國社會對進一步改革開放的敦促與期待。你是否同意此一評論？

張雪忠：我不完全同意這一評論。第一，許章潤教授是一位成就卓著的知名學者，而我哪怕是在沒有被剝奪教職時，也只是一位學養淺陋的教書匠。將我與許教授相提并論，肯定是我不敢當的。第二，許教授過去幾年為改革開放鼓與呼的文章，我都認真研讀過。可以說，在公開為改開路線發聲的學者中，他的論述是最為系統和深入的。比如，他將改革開放的幾十年，置于近代以來的國家轉型進程中加以考察，就體現了他宏闊的視野。他文章中的很多觀點我都認同，但對過去幾十年改革開放的性質、目的與后果，我的看法與他的看法仍有較大的差別。

友人：你能否具體談談，他的哪些觀點，是你不同意的？

張雪忠：依照許教授的觀點，改革開放作為中國一百多年轉型進程的一部分，其目的是為優良政體的建立作好準備，是邁向優良政體的一個過渡階段。而他所說的優良政體，當然就是現代的自由民主體制。在他看來，2012年以前三十多年的改革開放，是在“著意營造全民公民政治上的和平共處意向”；“改革開放及其所確立的基本路向、理念與愿景，是中國現代政治的主流歷史意識，也是中國近代歷史的主流政治意志”。他認為，改革開放的這一趨勢在2012年之后被中斷或逆轉了。在這一問題上，我的看法與他的看法有很大的不同，這也決定了我們對中國未來的愿景，以及與之相應的政治主張也很不相同。

友人：你怎么看待改革開放在中國轉型進程中的地位？

張雪忠：從洋務運動到戊戌變法，再到辛亥革命，與君主制相對立的共和理念已成為中國精英階層的共識。這可以部分解釋，為什么原本實力強大的終身大總統袁世凱一旦稱帝，立即眾叛親離，最終一命嗚呼。不過，當時人們心目中的的共和觀念，雖已蘊含了個人自由的價值和政治民主的理想，但它們尚未成為精英階層的普遍共識，以這些價值和理想對廣大民眾進行的動員，則更是遠遠不夠。在袁世凱死后，都是由軍事力量最強大的勢力，陸續組建名義上的中央政府，而反對中央政府的勢力，則以手中的兵力為后盾，在自己的地盤上自行其是。這樣一來，中央政府就缺乏足夠的穩定性，客觀上也不可能在全國范圍內實行基于個人自由的民主政治。而那些地方割據勢力與中央勢力一樣，也要以軍事實力為幸存的條件。因此，無論是在中央層面，還是在地方層面，連實行文官政治都做不到，更不用說實行民主政治了。

需要強調的是，自辛亥革命以降，一直到中共建政，自由和民主的價值雖然并未得到很好的落實，但它們作為現代的政治原則和理想，卻是任何政治勢力都不敢公然否定和毀棄的。1949年9月新政協制定共同綱領，亦是要接續辛亥革命的法統，建立新民主主義體制。但中共所秉承的共產主義專政理念與自由民主的憲政理念，在原則上就是根本對立的。這意味著中共統治的延續，必須以清除自由、民主和法治的觀念為前提。自1953起，諸如社會主義改造、給知識分子洗澡（即思想改造）等一系列運動，實乃對新民主主義體制的逐步毀棄。以共同綱領為基礎的1954年憲法施行三年后被廢棄，即意味著新民主主義體制被蘇式體制所取代，辛亥革命的政治遺產基本被鏟除。在1957年的反右運動中，隨著章伯鈞、羅隆基和儲安平等人被打倒，有明確政治訴求且有組織的自由民主力量在大陸就完全消失了。此后，自由和民主理想雖仍不絕如縷，但卻只是以個人思想的形式存在和傳承著。

文革結束后的改革開放，無疑是對毛主義的否定，并給飽受摧殘的中國社會帶來了修生養息的機會和空間。與毛主義相比，改革開放是一種不小的進步，客觀上也帶來了相對于政府權力的社會力量的發育與成長。但改革開放作為中共政權的一種政治方針及政策措施，從來就不是像許章潤教授所說的那樣，是為了向更優良政體的過渡。恰恰相反，改革開放作為一種因應現實形勢的政策措施，其目的正是為了鞏固和延續中共的一黨專政體制。最初的改革開放客觀上是對社會的松綁，而政治壓迫的放松又會讓人們企盼更文明、更民主和更自由的政治體制。這就是八九學運發生的社會背景。但以鄧為首的中共政權對學運的鎮壓，卻無可置疑地向全世界表明：改革開放從來就不包含逐步建立自由民主政體的議程。有意思的是，今天仍在高聲頌鄧的意見人士，都要刻意忽略他一生中所作出的最重大政治決策，即決定對學生運動進行軍事鎮壓。這一鎮壓不但結束了一次以自由民主為訴求的愛國學生運動，而且也斷送了一次中國政治和平轉型的機會。

其實，無論是從官方的公開宣示，還是從決策者的內部商討來看，在過去幾十年中，從沒有哪個中共實權人物，曾經想過要在中國建立優良的、現代的政體。他們念茲在茲的，恰恰是不惜代價固守一種落后的、前現代的政體；在所謂改革開放名義下推行的各種政策，都要以固守甚至強化既有的權力與利益格局為前提。

但一種由少數人壟斷且不受約束的權力，是必然會日益腐敗的，其負面效益也會日益顯現。今天還在鼓吹改革開放的人，喜歡將2012年視為一個分界線，并將此前的三十幾年描繪得特別寬松和美好。但諸如“穩定壓倒一切”、“黨的事業高于一切”等完全不講倫理底線的口號，都是在2012年之前就盛行已久的。目下中國龐大而無孔不入的內部維穩體系，以及依靠警察治國的施政機制，也都是在2012年之前就已建立和完備了。任何誠實的人都無法否認，當今中國面臨的種種危機和問題，或者說政府機構的普遍腐敗和社會治理的全面潰爛，并不是2012年之后才有的事。言論不自由、私權無保障、食品不安全、藥品敢造假、環境被破壞、飲水被污染、空氣不干凈，以及很多人讀不起書、看不起病……凡此種種，無一不是幾十年改革開放累積的惡果。

二、評價改革開放對錯得失的恰當標準

友人：但你難道能否認，在過去幾十年里，中國經濟有很大的增長，很多人的生活得到了改善，社會面貌也發生了很大的改觀？

張雪忠：我從來都不否認，與毛時期相比，改開時期的政策及其后果當然要好很多。但我不能認同身為學者或意見人士，總是像官方政策的闡釋者一樣，一味用一種庸俗的效用主義視角來看待幾十年的改開路線。即使將個人權利保障和公眾政治參與等較為抽象的問題先放到一邊，只是從實際的政策后果來看，今天的中國也已到了反思和告別改革開放的時候，而不是像有些人主張的堅持和保衛改革開放。經過幾十年所謂的改革開放，到頭來中國人連安全的食品都吃不上，連可靠的疫苗都用不上，連干凈的空氣都吸不上，如果還要再將這樣的改革開放繼續下去，那是不是要弄到中國人都滅絕了才罷休？

說到這里，我是希望大家注意，為改革開放張目的庸俗的效用主義話語，本身就是沒有說服力的。因為，任何國家的任何一項政策措施，都會有一些人從中得益，另一些人卻從中受損，甚至同一群人在某一方面或某一時段得益，在另一方面或另一時段受損。如果那些得益的人可以主張繼續這項政策，那些受損的人為什么就不可以主張放棄這些政策呢？

在過去幾十年中，很多婦女因為計劃生育政策的實施，像家畜一樣被強制結扎或引產，不少人甚至因此而丟了性命；很多人的耕地被強占，也有很多人的房屋被強拆，并且沒有得到正當的補償；很多礦工在缺乏安保措施的礦井中遭遇礦難而喪生，他們遇難的消息甚至不被允許為公眾知曉；很多人在惡劣的工作環境中患上了職業病，他們的維權之路卻舉步維艱；億萬背井離鄉的民工為這個國家的經濟增長流盡了血汗，但卻一直在自己的國土上被歧視、被驅趕，他們的子女也因城鄉隔離制度而無法跟在父母身邊學習和生活，從而淪為孤獨、悲慘和身心難以健康成長的留守兒童；很多孩子因食用有毒奶粉或其他有害食品而患病或喪生，起而維權的家長卻被打壓、被判刑；時常有中小學的女學生遭受老師、校長以及地方公務人員的奸污，但作惡的衣冠禽獸并不一定會受到及時和公正的法律懲罰，倒是那些披露真相的媒體從業人員被迅速整肅，那些受害者的父母被嚴密維穩；整整一代的大學生因為參加學運一直被當局視為異己，長期過著政治賤民般的生活；很多熱心社會公義和追求自由民主的人受到政治迫害，被長期關押和秘密審判……所有這些在過去幾十年里被凌辱、被損害的人，為什么還要擁護所謂的改革開放？

友人：你說那些為改開路線鼓吹的人，采用的是一種庸俗的效用主義話語，那么，你覺得應該用什么樣的話語或標準，來評價中國過去幾十年的改革開放呢？

張雪忠：權利和規則的話語。必須采用權利和規則的話語，我們才可能對公正地評判改革開放的得失。一旦采用權利和規則的話語，我們不但可以對過去的改革開放進行公正的、令人信服的評價，而且還可以更好地看清當前中國的境況，甚至還可為這個國家構想一個更合理、更可靠和更清晰的愿景。

比如，我們經常看到有人出于庸俗的效用主義心態，為高考的恢復而對鄧感恩戴德，但如果我們采用權利的話語，我們就既可以看到恢復高考的舉措，相對于文革時的狀況是一種進步；又能夠明白，在達到適當的條件時就可接受高等教育，這本是現代社會的一項基本人權。而在整個改革開放時期，不但公辦高等教育資源的配置是不平等、不公正的，而且政府對私人辦學的限制，還人為地剝奪了一代又又一代人接受高等教育的機會，更不用說在國民教育中長期實施的政治洗腦了。

又比如，改革開放時期有限容許和保護私有財產及私營經濟，這與改開前相比當然是一種進步。但如果我們意識到個人的財產權和營業權本來就是一項基本人權，我們也能看到，在改革開放時期，人們的財產權和營業權仍未得到政府足夠的尊重和保護，公權力侵犯這些權利的做法仍極其常見和普遍。

再比如，與文革時期對肆無忌憚全面侵犯人權的狀況相比，改革開放時期的情況當然要好很多。但我們同時也看到，在后一時期，人們在言論、出版、集會、請愿、結社、遷徙等各方面的自由，仍一直被嚴格地壓制，政治參與權利更是一直被剝奪，政治迫害現象也是屢見不鮮。

我想這幾個例子已足夠說明問題了。事實上，一旦我們開始采用權利和規則的話語，我們不但可以超越不同人群的不同主觀感受，對改開政策進行客觀而公正的評價，而且還可清楚地看出，幾十年的改革開放是如何造成當今中國的種種危機和問題的。若一言以蔽之，造成這些危機和問題的根源，就是權力被少數人壟斷且得不到約束的專政體制。在過去幾十年的改革開放過程中，公共權力不受約束和個人權利沒有保障的問題，不僅從來就沒有得到解決，而且時有惡化。這段時期不同主政者的政策側重點或許各有不同，但在固守專政權力和壓制個人自由方面，則完全是一以貫之的。

專斷權力既可以翻手為云，亦可以覆手為雨。當權力被少數人壟斷且不受約束時，掌權者既可以在某一時刻出于某種現實需要放松對社會的管制，也完全可以在另一時刻出于另一現實需要而加強對社會的壓迫。

最近，民營企業的地位和保護，成了人們關心的熱點問題之一。但絕大部分評論者都在強調民營經濟的作用，比如發展經濟、繳納稅款、解決就業等等。這種庸俗的效用主義論調，一方面不必要地拔高了民營企業的道義地位，因為沒有誰是為了發展經濟、繳納稅款或解決就業而開辦企業的，大家都是為了賺錢而做生意，至于提供就業也不過是做生意需要使用他人的勞務而已；另一方面又從根本上矮化了民營企業的法律地位，好像不能為社會作出重大貢獻的民營企業就不值得尊重和保護似的。

若是采用權利和規則的話語來分析，就很容易看清問題的實質：民營企業的開辦與經營，不過是個人行使財產權、營業權等基本權利的表現與結果而已。一個人拿出自己的一部分財產開辦企業，就是在行使處分自有財產的權利，經營企業以牟利就是在行使營業權。在現代社會，財產權和營業權本是每個人都應可靠享有的基本權利。因此，無論在政治上還是在法律上，都不能將民營企業經營者視為一個特殊的群體或階層，因為任何人只要愿意，都隨時可以成為或停止成為民營企業經營者。

假如一個國家的體制是建立在個人權利的基礎上，是以承認、尊重和保障個人基本權利為旨歸的（這意味著政府權力得到了憲政規則的嚴格限制和約束），那就根本不存在要不要保護民營企業的問題。人們甚至可以說，民營企業都不會成為一個專門而重要的名詞，因為在通常情況下，企業就應該是民營的；國營企業才應該是一種例外，并應被限制在極其有限的范圍內。但假如情況不是這樣，假如憲政規則付諸闕如，政府權力得不到約束，個人權利得不到保障，那么，就算將民營企業的作用強調到天上去，也不可能真正消除民營企業經營者的不安全感。

另外，依照國內的官方統計數字，中國政府財政收入占GDP的比例，先是從1978年的31.06%逐年下降至1994年的10.27%，但自1995年起便持續上升，并于2012年到達23%（不包括政府性基金收入在內）。一般認為，在改革初期的統制經濟下，政府財政收入占GDP的比例很高，但管制的放松釋放了社會的經濟活力，經濟發展的潛能得以噴發。雖然財政收入的絕對數額每年都在增長，但占GDP的比例卻逐年下降。但到了改革的后期，隨著政府規模的急速膨脹，權力對社會財富瓜分力度的加大，財政收入占GDP的比重自然就一路攀升。政府財政收入的過快增長，意味著國民稅費負擔的不斷加重，這在微觀上必然導致企業經營越來越困難。同時，政府對企業的過度盤剝，加上缺乏約束的權力所造成的不確定性，還會嚴重削弱企業的投資意愿與創新動力，這在宏觀上必然導致經濟增長速度放緩。從改開前期政府放水養魚，與民休息，到后期竭澤而漁，苛政如虎，必須通過其背后一貫的政治權力運行邏輯才能得到解釋。

過去幾十年的改革開放路線，一直就是以一種公共權力缺乏約束、個人權利缺乏保障的政治體制為基礎的。一旦看清楚了這一點，我們就很容易明白，這幾十年的不同階段雖有不同的政策側重，但它們背后的政治權力邏輯卻完全是一致的。在改革開放的前一階段，民營經濟得到更多的容許與鼓勵，既是為了補救文革導致的國民經濟崩潰的危局，也是因為當時的政府規模仍然比較小，政府對社會經濟資源的汲取，在客觀上也處于一個相對較低的比例水準。但不受約束的權力必然是要尋租的，也必然是要腐敗的。可以說權力尋租現象，從改開初期的價格雙軌制起，就一直伴隨著改革開放的全過程。一旦政府權力可以用來尋租和獲利，那么，不但掌權者的胃口會越來越大，而且還會吸引越來越多的人利用各種門路進入政府，隨之而來的就是政府規模的不斷膨脹和無限擴大的。這樣的趨勢一旦達到某個臨界點，社會生產和國民經濟增長的速度，就跟不上政府盤剝及消耗社會資源的增長速度了。到這個時候，包括民營企業家在內的社會各階層，除了那些可用權力來攫取財富的人，都會覺得日子越來越難過了。

三、告別改革開放，創建現代政體

友人：你的意思是不是說，改革前期權力的相對收縮，以及對社會的松綁，與后期權力的擴張，以及包括國進民退、稅負加重等現象在內的對社會的擠壓，其背后的政治邏輯與權力運作機制是完全一樣的？

張雪忠：是這樣的。我們甚至可以說，改革后期的各種擠壓和收緊政策，完全是改開路線自然而合乎邏輯的結果。在改開路線下，政府給予社會一定的經濟活動空間，但嚴禁任何人挑戰被少數人壟斷的政治權力，也從未考慮建立保障公民基本權利的憲政規則。由此導致的后果是，經濟增長是與壓制個人自由、踐踏公民權利相伴隨的。這種經濟增長模式，必然會帶來貧富差距懸殊、環境破壞嚴重、社會治理潰敗等問題。同時，政府規模超常膨脹，公共權力全面腐敗，稅費負擔不斷加重，政府權力對市場的干預與扭曲不斷加強，最終使得社會經濟資源再也無力承受政府的盤剝，從而引發全面的財政危機。可以說，當前的政府財政危機以及各方面的社會危機，都是幾十年改開路線不可避免的后果。那些以2012年為分界線，并將此前的三十多年描繪得特別美好的人，很有必要捫心自問一下：人們在2012年之后面臨的種種社會危機，有哪一個不是在2012年以前就已經存在的，有哪一個不是幾十年改革開放留下的后果？

如果將視野放得更開闊一些，就很容易理解中國近年來加強社會壓制和拒斥西方影響的政治運作，本身也是改開路線合乎邏輯的結果。西方是世界上最早完成現代化的地區，而現代化最核心的一環是政治現代化，即在尊重和保障個人自由的前提下，實行國民自我治理的民主政治。所謂現代政體，就是這種自由民主主義的政體。

清王朝時期的中西碰撞，讓天朝意識到了自身的脆弱，向西方學習以圖自強的“洋務運動”，便成為一項重要的政策舉措。但對掌權的決策者來說，這種以現代化為目的的學習過程，是必須將政治現代化的環節加以閹割的。也就是說，向西方進行有限學習的目的，不是為了改變少數人統治多數人的專制政體，而是為了保存和鞏固這種前現代的政體。但在技術、管理、教育、文化等方面的西方化，會逐漸造就一個部分現代化的社會，由此又會導致向現代邁進的社會與頑固不化的前現代政體之間的沖突。此時，掌權者可以選擇順勢而為，啟動面向政治現代化的政體革新。但他們更可能的選擇，卻是強力中斷社會現代化的進程，以圖消除社會的現代化訴求對專制政體的威脅。這就不奇怪，在多年的洋務運動之后，緊接著的卻是極端排外的義和團運動。

文革后的改革開放，在一定程度上可視為新條件下的洋務運動，其要害是一面向西方學習，引進西方的投資、技術、管理和產品，另一方面卻要堅決排斥政治的現代化。這就是為什么當年的“四個現代化”口號，恰恰不能有政治現代化的原因。堅持改革開放的同時，又要堅持四項基本原則，這與“中學為體，西學為用”的提法，可謂異曲同工。但閹割了政治現代化的發展議程，遲早又會面臨一個有限現代化的社會，與一個拒絕現代化的專制政體之間的沖突。此時的掌權者又要作出根本性的決策：要么啟動政治現代化的進程，要么中斷社會現代化的進程。

經常看到有人感嘆，當今中國是一個缺乏共識和高度撕裂的國家。其實，出現于這個國家各個方面的撕裂，都源于一種根本的撕裂：即一個企盼全面現代化的社會，和一個固守既有權力利益格局的前現代政體之間的撕裂。可以說，當今中國就是一個自我分裂的國家。但這種自我分裂的狀態是不可能長期持續的，最終的結果必然是：要么整個社會屈從于落后的政體，退回到以前的封閉、壓抑和貧窮的狀態；要么落后的政體順應社會全面現代化的要求，轉變為一個與現代社會相契合的現代政體。在某種意義上，我們的國家又到了一個到底是向前走，還是向后退的關鍵時刻。是通過政治革新實現國家的全面現代化，還是驟然中斷原本就步履艱難的現代化進程，這是一個值得在朝在野的有識之士共同關心和思考的重大問題。

友人：根據你的以上看法，我可不可以說，你肯定不贊成許章潤教授“保衛改革開放”的主張？

張雪忠：你可以這么說。我一直就反對“堅持或保衛改革開放”這樣的主張，無論它是由體制內的人還是體制外的人提出的。對過去幾十年的改開路線，恰當的做法是反思和告別，而不是堅持和保衛。用“堅持改革開放”的主張，來解決改開路線本身造成的危機及惡果，這在邏輯上說不通，在事實上也行不通。

比如，針對中國當前的經濟下行態勢，很多人建議縮小政府規模、削減政府權力和官員特權、減輕稅負，以便釋放出更多的經濟增長空間。誰都知道，這些都是對癥下藥的好建議，但在現有政治體制下卻不可能被采用。因為，正如這些建議的提出者所論述的那樣，要減輕企業和個人稅負，就必須裁減政府人員，削減官僚特權，但高層決策者的權力卻是以現有政府和官僚體系為基礎的，在沒有構筑新的權力基礎之前，他們不可能會去挖掉自身權力的墻角。主政者若要將政府和官僚體系作為改革的對象，就必須先通過社會動員來構筑新的權力基礎，但這種謀求社會和公眾授權的政治操作，其實就是對現有政體的革新了。

這里順便提一下，從許教授最近在金融時報上發表的文章來看，他似乎已經開始放棄“保衛改革開放”的主張了，而是提出了“立憲民主，人民共和”的新說法。后者與我“開啟國民制憲程序，創建現代政治體制”的主張，已經沒有什么實質差別了。改開路線最得力的理論護衛者，開始放棄改革開放的立場，這是一個很有象征意義的現象。

友人：許教授的新說法與你的主張，都已不再局限于政策甚或路線問題，而是要求對政治體制本身進行革新，我這樣理解是否準確？

張雪忠：你的理解是準確的。改開路線之所以會造成今天的危局，就是因為作為這一路線之基礎的政治體制存在根本的缺陷。這種權力由少數人壟斷且不受約束的前現代政體，就是當前中國種種危機和問題的根源所在。回避這一根本癥結的任何政治主張或政策建議，都不可能讓中國有一個更好的未來。可以說，當前中國最主要的矛盾，就是一個已經部分現代化并希望全面現代化的社會，與一個落后的、完全是前現代的政體之間的矛盾。中國人最需要的不是向后看，不是留戀所謂的改革開放，而是要向前走，要果斷地告別改革開放，并努力革新目下的前現代政體。

在給全國人大的“關于開啟國民制憲程序，創建現代政治體制的公民建議書”中，我曾以今年暑期發生的疫苗危機為例，來說明政體革新的必要性和迫切性。我不妨在此引用一下當時的論述：

“雖然這樣的危機曾一再發生，高層官員也曾就此一再批示，但疫苗安全并沒有因此得到更好的保障，倒是揭露疫苗問題的記者和總編被去職，維權的受害家長以尋釁滋事的罪名被指控。在民憤特別強烈的情況下，或許會有個別的廠商受到處罰，但過不了多久，同樣的危機又將因同樣的原由而發生。究其根本，還是因為政治權力得不到有效的約束，政府官員得不到嚴格的問責。”

“一般的現代政治觀念認為，保障國民的安全，是人們組建政府的主要目的之一，也是政府的根本職責之一。這種安全保障，不只是使人們免受他人的暴力侵害，還包括保障藥品、食品、交通、環境等各方面的生活安全。公正而合理的法律，則為政府履行職責提供了規范，政府既不能濫用職權去打擊無辜者，也不能徇私枉法去縱容作惡者。但政府的職責都是通過公務人員（主要是政府官員）來完成的，如果國民缺乏及時和有效問責公務人員的途徑，后者就不會有依法履職的持續動力，甚至還會為一己私利而成為作奸犯科者的后臺，政府官員及公共機構的失職，就會成為必然而普遍的現象。為了掩蓋自身的貪腐與瀆職，各級官員們又一定會極力迫害那些揭露真相和伸張民權的公義人士。”

“若要對政府官員進行有效問責，就必須要有現代的政治運作機制，包括自由的媒體、競爭的政黨、定期的選舉和獨立的司法，等等。在現代西方民主國家，之所以很少出現廣泛而嚴重的食品、藥品安全危機，不是因為它們的官員和商人都是不求私利的天使，而是因為現代政治體制下的問責機制，使得依法履職和合法經營，成為最合乎官員和商人自身利益的行事方式。當然，長時間良性的制度運作，也會在全社會形成較為牢固的誠信意識，以及較為穩定的遵紀守法的行為模式，從而使得疫苗造假之類的行徑成為不可思議之事。但如果國民缺乏對公務人員進行問責的有效途徑，人們的生活安全在各方面都無法得到保障。并且，這樣的狀況持續的時間越長久，政府的腐敗和治理的潰爛就越徹底。”

四、國民制憲是政治轉型的必由之路

友人：許章潤教授曾在一篇文章中提到，中國現行憲法只是一部“臨時憲法”，未來有必要制定一部“永久憲法”，這和你“國民制憲”的主張應該是相吻合的。但我的問題是，中國的政治轉型或政體革新，是否可通過對現行憲法的修改來完成？

張雪忠：你提的這個問題非常重要。我首先想說的是，我不認同許教授將現行憲法視為一部臨時憲法的觀點。一方面，現行憲法并不是出于臨時施行的意圖而制定的；另一方面，現行憲法根本就不是真正意義上的現代憲法，或者說徒有憲法之名，卻無憲法之實。不過，我完全贊同許教授關于中國需要制定永久憲法的主張。盡管我大致相信，他主張制定永久憲法的理由，與我主張國民制憲的理由不會有太大的差別，但我下面的闡述僅僅代表我自己的想法。

從現行憲法的制定程序來看，它就缺乏支撐一個現代政體所需的正當性和權威性。制定現行憲法的主體是全國人大。但誰都知道，全國人大從來就不是一個合乎民主原則的代議機構，全國人大制定的憲法，并不能代表全體國民作為主權者的政治意志，因而也就談不上什么正當性。另外，全國人大既是制定憲法的機構，又是由憲法賦予其存在根據并應受憲法約束的機構，這在法理上也是完全說不通的。在理論上，全國人大受憲法的約束，但它卻可以自行修改憲法：如果一個機構可以自行改變約束自身的法律，這和毫無約束又有多大的差別呢？現行憲法缺乏權威，其實是再自然不過的事情。假如一個國家的憲法，是少數人隨意炮制的，且可以任意修改，這些人就不可能會尊重它，更不會受到它的約束，因為沒有人會尊重自己可以隨意揉捏的東西。別的人也不可能會信任這樣的憲法，因為任何有理智的人都不會相信，他人可以隨意揉捏的東西，竟還能成為自身權利的保障。

從內容來看，現行憲法既不允許有政治競爭的空間，也未包含政府權力分立與制衡的機制。基于自由選舉的政治競爭和不同政府機構分權制衡的機制，本是現代意義上的憲法不可或缺的內容。如果說在已確立現代政體的國家或地區，憲法都是用堅實牢固的圍欄（政治競爭與分權制衡），將狼（政府權力）的活動范圍加以嚴格的限定，以避免狼把羊（個人權利）給吃了，那么，中國的現行憲法則完全缺乏這樣的圍欄，而是將狼和羊任意混雜在一起，狼吃羊的現象也就難免成為常態。經常看到一些意見人士（其中不乏法律學者乃至憲法學者），呼吁當局加強憲法的實施，以切實保障公民的基本權利。他們甚至聲稱，只要能好好實施，現行憲法仍不失為一部好憲法。但這樣的呼吁完全無視現代政治學和憲法學的基本常識，因而顯得十分幼稚可笑：這等于是在對狼沒有任何束縛的情況下，去規勸狼不要總是去吃羊。在他們看來，個人權利屢遭公權力的侵害與剝奪，是因為這部憲法沒有好好實施。他們不明白的是，這部憲法一直都實施的很好，只不過這不是一部防止狼吃羊的憲法，而是一部方便狼吃羊的憲法。

近代以降，國民主權已成為舉世公認的政治原則，一個國家的憲法必須是國民意志的體現，即制憲過程必須包含全體國民的參與和表決。而國民主權又是以一個個國民的個人意志和權利為基礎的，因此憲法又應以保障個人的尊嚴、自由為旨歸，必須包含嚴格的分權與制衡機制。另外，在憲法實施后，全體國民又能在憲制框架下，以選民的身份參與國家政治生活。只有這樣的憲法，才可能具有政治和法理上的正當性，才可能得到人們的普遍尊重和誠實遵循。正是基于以上考慮，我才不揣淺陋提出國民制憲的主張，以此作為解決當前中國種種危機的政治途徑。我向現行最高權力機構提出“開啟國民制憲程序”的建議，就是希望我們的國家，能在一種全民和解的氛圍下平穩地完成政治轉型，進而實現國家的長治久安。

友人：但據我所知，1989年2月6日至4月5日，當時的波蘭執政黨波蘭統一工人黨與包括團結工會在內的反對派舉行圓桌會議，以便“將黨的國家變為人民和社會的國家”。在各方達成協議后，便是由議會進行多次修憲，來逐步實現政治轉型的。

張雪忠：你說得很對。在圓桌會議之后，當時的波蘭議會確實通過修憲建立了總統制，并制定了一系列容許自由選舉和政黨競爭的憲法性法律。到1995年，波蘭已經實現了兩次總統輪替，政治轉型可以說是接近完成了。但我們不能忘記，波蘭仍于1997年通過全民公決的方式制定了一部新的憲法。而波蘭人之所以這樣做，是因為由依憲法組建且受憲法規制的議會，制定和修改的舊憲法，并不具備現代憲法應有的法理正當性和權威性，故而有必要通過國民制憲程序制定新憲法，以確保新生自由民主體制的穩固與長久。

假如中國的執政者也能順應民心和大勢，決定推動中國政治的和平轉型，并為政體革新設立一個路線圖和過渡期，那當然也是非常值得歡迎的。在這種情況下，確實可以借鑒波蘭模式，先通過對現行憲法的修改來引入自由選舉和政治競爭，培育成熟和有組織的反對力量，讓整個社會逐步適應自由民主體制的運作。等到時機更為成熟時，再通過國民制憲程序制定一部永久憲法。

友人：在今天的中國，有些人希望執政黨主動實行政改，以改良的方式推動國家政治轉型，另一些人則認為改良無望，政治轉型惟有革命一途。你對此有什么預測或看法？

張雪忠：我沒有能力預測未來，因而無意對中國的政治前景作出具體的預言。在我看來，自上而下的改良和自下而上的革命，都是對一個國家既有政體的變革，它們的區別只在于原初推動力的來源不同。我想強調的是，無論是對政治轉型的完成，還是對轉型成果的鞏固，國民制憲都是不可或缺的關鍵環節。

至于制憲進程是由當前的掌權者來啟動，還是在未來由新的政治力量來主持，我本人持一種不預設立場的開放態度。但有兩點是非常重要的：（1）起草新憲的機構，必須經由某種民主程序產生，并具有廣泛的代表性。只有當不同群體、階層的利益、訴求和意志，都能在草案中得到均衡而合理的體現，新憲法、新體制的成功，才會成為全社會的共同期盼，因而才更有可能。（2）憲法的通過必須以全民投票或類似的方式，體現全體國民的意志，才能獲得必要的正當性和權威性。

由前現代政體向現代政體轉型的關鍵問題，就是確保新政體在保障個人權利的同時，又能保持政府的穩定和效能。成功的轉型必須同時實現這兩個方面的目標。現實的政治力量分布，對此當然有重大的影響，但通過憲法建立的制度結構和政治規則，對政治力量的形成和演變，也有很大的規范與形塑作用。我隨同公民建議書向全國人大一并提交的憲法草案建議稿，也特別注重個人自由和政府效能的合理均衡。

友人：你能否說說，你編撰的《中華統一共和國憲法草案》（學者建議稿）有哪些主要特點以及創新之處？

張雪忠：我首先要強調的是，任何想在這部草案中尋找特別新穎的內容的人，都一定會感到失望。因為，在編撰這部草案的過程中，創新從來都不是我追求的目標。為了編撰這部憲法草案，我既考察了自清末以降的本國制憲實踐，也研習了近三十個國家的憲法文本、理論與實踐，但我這樣做完全不是為了發明新穎的東西，而是為了吸取前人及他國的經驗教訓。無論是整部草案的總體架構，還是每一條文的具體規定，我都盡力追求內容本身的合理、恰當及穩妥。若是別國憲法中有規定得特別好的條文，且又恰好契合中國的實際情況，我甚至情愿原封不動地照搬過來。就這部草案的編撰而言，我的主要目標，甚至可以說唯一的目標，是讓它盡量合乎中國確立現代政體的現實需要。

關于這部憲法草案的內容，值得著重說明的是：

（1）草案除序言外，分為“基本權利”、“國會”、“總統”、“法院”、“憲法審判委員會”、“選舉管理”、“地方自治”、“憲法的施行與修改”、“其他規定”和“過渡條款”等10章，共計133條。草案在充分考慮本國各方面實際情況的基礎上，博采各國、各地區憲法理論與實踐之長，以期既盡量尊重和適應本國的現實，又努力確保草案本身的合理與完善。

（2）草案在貫徹民主、法治、分權等各項現代政治原則的前提下，盡可能尊重和遷就既有的規則、慣例和行政區劃，以避免人們必須同時接受和適應太多陌生的東西。如果既有的一些技術性的做法尚不夠妥善和合理，可以等到新憲法的運作趨于穩定后，再在一個相對成熟的憲政框架下從容地加以改進。

（3）草案采用“中華統一共和國”之國號，是因為“統一”一詞，既能顧及國家主體部分一直實行單一制的事實，又能容納不同地區的不同情形，特別是它們與中央政府之間在關系及權限上的差別。在由多個原本獨立的政治實體組成一個新國家的情況下，采用聯邦制是較為恰當的選擇；而在一個原本實行單一制的國家，貿然采用聯邦制，則很可能導致中央與地方關系的失調，甚至有可能引發難以預料的政治動蕩。在后一種情況下，更穩妥的選擇是在延續單一制的同時，著力強化和擴展地方自治制度。從各國憲法實踐來看，聯邦制和單一制之間的區別已有相對化之趨勢：在聯邦制國家出現了中央權威加強的態勢，在單一制國家則出現了地方自治擴展的態勢，兩者之間的差別已越來越小。這一趨勢的內在動力和政治原理是：在一個民主與法治的憲政框架下，各種政府權限的分配會通過不斷的調整而漸趨合理，因而使得不同的權限逐漸分屬于最適合行使它們的層級和機構。法國憲法第72條第2款的表述，很好地體現了這一原理：“對那些在其層次能以最佳方式行使權力的所有事項，地方組織得自行作出決策。”

（4）關于總統制和議會內閣制孰優孰劣的問題，目前尚無能為人們普遍接受的研究結論。從各國的政治實踐來看，不同的國家大都是根據自身的歷史傳統和現實情況，在兩者之間進行取舍。草案采用了總統制，既有對傳統習慣和國民心理的尊重，也期望政府的行政分支在未來能保持必要的穩定和效率。在我國臺灣地區實行的“總統制”，以及香港、澳門地區實行的行政長官制，為在全國范圍內實行總統制提供了相對親切和稔熟的參照資源。相比之下，我們中國人對議會內閣制的實踐則更為陌生與不適應。不過，在采用總統制的同時，草案中規定的一系列制度設置，亦可構成對總統權力的有效約束，以避免出現個人獨裁的局面。

（5）一部好的憲法，當然應該合乎民主、法治、分權等現代政治原則，但又不能僅是對這些原則的一般宣示，而是應該將這些原則貫徹和內化到具體的制度設計和機構設置中去。草案特別注重憲法作為國家根本法的可操作性及規范作用，以保障人們在憲法一經施行后，便可遵循相關條款順利組建必要的國家機關，并可較為明確地界定它們各自的權限。

（6）在前現代體制向現代體制轉型的過程中，會有很多歷史遺留問題需要解決。對這些問題進行公正而合理的處理，可以爭取盡可能多的人對體制轉型的認同與支持。因此，草案專設“過渡條款”一章，以保障轉型過程的平穩和順暢。

（7）最重要的一點是，草案特別強調對個人權利的尊重與保障。在今天的中國，政府機構的普遍腐敗和社會治理的全面潰敗，從一個角度來看，是因為對公共權力缺乏限制與約束，從另一個角度來看，則是因為對個人權利缺乏尊重和保障。為了改變不尊重個人權利的政治傳統，草案先是在序言中將“保障個人自由”列為新體制和新政府存在的首要價值，繼而在第一章詳盡地規定了國民的各項基本權利。草案第一條還借鑒德國基本法第一條的內容，將“尊重和保護人的尊嚴”規定為一切國家權力的義務，并將基本權利視為有效約束立法、行政和司法的法則。德國基本法特別強調人的尊嚴與基本權利之重要性，這既是對納粹政權大規模侵犯和踐踏人權的反思，也是對未來發生類似情形的警惕與防范。就國家權力對人權的侵犯和踐踏而言，我們中國人已有太多慘痛的教訓，因而亦有必要對此加以特別的防范。

友人：最后再問一個比較私人化的問題。過去十年來，你時常會對中國的政治問題發表評論，今年8月份，更是向全國人大提出“開啟國民制憲程序，創建現代政治體制”的公民建議，請問你自己是否有實際參與政治轉型事務的打算？

張雪忠：我一直沒有參與現實政治活動的想法，因為我太了解自己了。我只是一個見識淺、能力差、膽子小的平庸之人，完全不適合參與具有高度挑戰性的現實政治活動。但這個國家是我生于斯，長于斯，未來還將埋骨于斯的地方，因此我像千千萬萬普通中國人一樣，不可能對自己國家的前途完全漠不關心。我偶爾就公共事務發表一些自己的看法，只是想為這個國家的政治進步略加一份微弱的心力，而絕不是為了挑戰誰或冒犯誰。假如我的看法對他人有些啟發，我會覺得很欣慰。但如果我的看法是錯誤的和毫無價值的（這應該是更可能的情況），那我好發議論的做法，也只是浪費自己的時間。畢竟，像我這樣一個平庸無比的人，若是將這些時間用在別的方面，多半也會是一種浪費。

【此文完稿于2018年12月28日】

綜合 2022-01-09 11:21:41

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