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　　中圖分類號：G40-011.8　文獻標識碼：A　文章編號：1004-633X(2008)04-0021-04
　　一、教育政策研究者的內涵及其與決策者的關系：問題的提出
　　教育政策學有兩類根本性的問題，一是“何謂教育政策”，二是“何謂教育政策研究”。這需要我們樹立兩個相應的觀念——教育政策觀和教育政策研究觀，并在這一框架下思考如何推進教育政策學的進展。前者從本體論、價值論、哲學基礎和社會學視角等方面來探究“什么是教育政策”：政策是什么、政策為了什么、政策如何在社會中運行、政策何以可能成立或被認同——政策合法性等問題；后者從認識論和方法論的層面探究“什么是以及怎樣做教育政策研究”；何種研究稱得上是教育政策研究、教育政策研究有何價值和意義、怎樣做教育政策研究、教育政策研究和教育政策決策有何關系等問題。對上述諸多問題的思考是我們推進教育政策學學科進展的研究綱領。在本文中，筆者將主要討論教育政策研究者的立場問題，這關涉到教育政策研究者的身份自覺，即作為教育政策研究者的“我們”對自己扮演著何種角色以及應該如何作為的明確意識。教育政策研究者的身份自覺關系到教育政策研究成果的品質以及研究者們在學術和政治場域中的處境，顯然非常重要。
　　探討教育政策研究者的立場，首先要明晰誰是教育政策研究者。現有文獻討論教育政策研究者時大多是把它當作毋庸說明的概念直接使用，沒有做出清晰的界定。這樣我們就無法劃分研究者的界限，似乎撰寫或發表與教育政策的相關論著和文章的人都可以稱之為教育政策研究者。事實上，當前在中國，發表與教育政策相關言論的人主要有以下幾類：高校和社會科學研究機構中的研究人員（包括專業的教育政策研究者和非專業的研究者）；教育行政部門以及政府其他部門的專門研究人員；教育行政部門以及政府其他部門的非專門研究人員；一些對教育政策問題感興趣的記者、評論家。本文所說的教育政策研究者是指“在高校和社會科學研究機構中那些以教育政策為主要研究領域，在教育政策學的學科體系內運用政策學的基本概念、理論和方法研究教育政策相關問題、發表研究成果的人員”。這個定義中關于學科框架的限制可以分離出那些從工作需要或個人興趣出發而發表關于教育政策言論的人。
　　關于政策研究與政策制定之間的關系，學術界已經有了諸多討論。學者們多從決策者的角度分析其利用政策研究成果的不同路徑及其問題，如里奇和古德史密斯(Robert F Rich and Neal M Goldsmith)就探討了“理性行動模型”、“有限理性模型”和“組織行為的環境關系”這三種不同觀念下的組織對政策研究知識利用的區別[1]。卡羅爾·韋斯(Carol Weiss)則提出六種政策研究成果的應用模式：“尋求解決問題的模式”、“由知識驅動的模式”、“相互作用模式”、“政治的模式”、“策略模式”和“給人啟示的模式”（或稱啟蒙模式）[2]。其中“由知識驅動的模式”和“啟蒙模式”是從政策研究者的立場考察其與政策制定者關系的，前者意味著研究者從知識生產的角度出發卻“無意識地”地產生了政策問題，而后者則是政策研究者有意識地用自己的研究來界定政策議程。
　　盡管有許多關于研究成果的利用方式，“但是在實際中，許多研究成果，卻被認為是‘基本上沒有對計劃決策產生明顯影響’”[1]。學者們也探討了研究成果無法得到較好利用的原因。埃里克·德吉爾等人對荷蘭關于殘疾人的社會政策研究發現，直接用于政策的研究很有限，研究對政策的框架有觀念上的影響，只是這種影響受到政治語境的局限[3]。羅伯特·克羅巴基等也認為政治環境是首要的阻礙政策研究利用的因素，其次是研究自身的品質，而科研成果的積極展示和傳播、研究者與決策者及直接利益相關者之間的良好關系則是有利于研究成果利用的積極因素[4]。弗吉尼亞·A·米拉勞以菲律賓的社會研究對教育政策與改革的影響為個案的研究發現，由于高層決策者需要信息，因此他們愿意接受研究結果，但是研究成果運用于教育決策還是遇到了那些反對來自外力變化的基層官僚、各種利益相關者及其代言人、民間公眾文化的阻礙[5]。這里僅有克羅巴基的研究注意到研究自身的品質及其傳播、研究者與決策者的關系對研究成果被利用的影響，而關于研究者在與決策者的關系中應當扮演什么樣的角色以及這種角色對研究成果是否被利用的影響沒有進行深入探討。筆者認為，教育政策研究者本身采取何種立場、以何種方式與教育決策者發生關系并參與到教育政策活動中去，是決定其研究品質并進而影響其成果在多大程度和哪個層面上被利用的重要因素。
　　莫里斯·科根(Maurice Kogan)用研究者和決策者的文化差異來解釋此問題：兩個群體在地位上的不平等，決策者對研究成果的處理擁有某種壟斷權；兩個群體看待問題的角度不同，決策者要求按照政治的標準來衡量研究的價值，而研究者則用專業化的甚至是片面的角度來研究問題；對待學術的態度不同，研究者在以大學為基地的“傲慢、權威和獨立”的學術傳統中成長，決策者則視之為研究者的自負，他們只是把研究當作解決現實問題的工具[6]。針對這兩種文化的差異造成的分裂，我國有學者提出兩種文化融合的觀點并得到廣泛的支持。但是融合是否能夠促進政策研究成果的被利用，能否促進教育政策學研究水平的提高，教育政策研究者是否還有除了與決策者融合之外的其他選擇，這需要我們繼續思考。
　　本文將對兩種文化融合的觀點進行批判性分析，并立足于教育政策研究者的立場分析其在與決策者的關系中應如何定位自身的角色。我們需要重新理解研究成果應用的內涵，對教育政策研究如何作用于教育政策制訂有新的認識。基于此，筆者提出，教育政策研究者應作為具有獨立意識和批判精神的公共知識分子，以此身份承担學術建構的責任并以學術進步來推動現實教育政策改進的社會責任，實現教育政策研究與決策之間一種有張力的互動。
　　二、教育政策研究者和決策者的融合：現實與困境
　　隨著決策民主化和科學化的提出，社會科學研究要為決策提供理論基礎的呼聲持續不斷。在教育研究領域，有些學者呼吁教育政策研究和決策的融合，深化決策文化和研究文化的交流，做“政策型研究者和研究型決策者”[7]。
　　在現實的教育政策研究領域，較多的教育政策研究確實是和決策文化融合在一起的，或者說努力地追求融合。這樣的教育政策研究者主要表現為三種角色：(1)“智囊型”教育政策研究者（或西方學者所稱的“政策企業家”）。他們的基本特征是從事建議型的教育政策研究，其研究成果直接為教育決策服務，為其提供理論或材料的依據。這種融合的優點在于研究者可以用自己的智慧參與政策的制定，促進政策制定的專業化，提高政策的科學水平。“智囊型”的教育政策研究者容易站在利益集團的立場為其出謀劃策，這會損害其研究的客觀性；甚至為了自己的建議能夠被政策制定者所接受，“投其所好”而修改研究的結果。對于這類研究者來說，“研究成果或建議與現行政策主體的利益是否相符，比建議的有效性、研究方法的正確性，甚至研究成本，都更重要”[3]。(2)“宣傳員型”教育政策研究者。他們的基本特征是從事“解釋型”的教育政策研究，側重于對已經出臺的教育政策進行解讀，論證已有教育政策的合理性和益處。其優點在于能夠促進政策在社會上的傳播，有利于政策被社會認同，從而推動政策的執行。但是這類教育政策研究常常存在“我注六經”和“跟風”的現象，研究者容易成為意識形態或利益集團的代言人。(3)“官員型”教育政策“研究者”。這是學術研究和決策融合的頂點。少數教育政策研究者因為其研究成果對決策的貢獻或者其成果能夠符合政策制定的需要而直接進入教育決策者的隊伍，成為一名政策制定者。這時，他們的身份就改變了，將必然代表其所處的體制言說，而不能保持研究者身份的獨立性。在這個意義上，“官員型學者”已經不能算得上是教育政策研究者了。　　、
　　總之，決策文化和研究文化的融合，有利于發揮教育政策作為教育理論和教育實踐中介的作用，促進將教育理論成果轉化為變革教育實踐的力量；有利于推動教育政策研究關注現實，告別所謂的“不切實際”的教育研究；有利于推動決策的科學化和民主化；有利于國家的教育政策得到社會的認同和政策執行。
　　但是由于教育政策研究和教育決策在根本上是兩種不同性質的文化，因此二者不可能真正實現融合。研究者與決策者的區別在于：其一，關于時間的要求不同。因為政策面臨短期的、強烈的公眾壓力，決策者總是需要迅速得出結果。而研究者希望長期的、細致的、特殊領域的研究，決策卻不能給很長的時間，他們希望對所有領域進行概括的、短期的實地考察[2]。其二，二者的目標不同。學術研究追求的目標在于深刻地理解問題，并由此推進知識和理論的生產，在此基礎上為決策者制定善的教育政策提供一種終極目的性的指導，而不一定是具體的建議；決策者的目標在于解決問題，追求的是政治利益。其三，二者的行為方式不同。政策研究者工作的主要方式是學術研究，通過收集信息、理性思考，在把握理論歷史和關注社會現實的基礎上對政策的相關問題做出自己的結論。這種結論也許不一定合乎當前的政治需要，但是從理論上卻可能是值得倡導的。政策制定者則主要通過政治博弈的手段實現政策制定的目標，需要綜合考慮政治（政績）的需求、經濟的合理性、意識形態的限制以及行政機關的官僚體制等現實因素的作用，并在此基礎上做出決策；其四，二者的行為倫理不同。馬克斯·韋伯提出了責任倫理與信念倫理的概念[8]。教育政策制定者遵循的是責任倫理，即“必須顧及行為的可能后果”，他們必須承担后果和調整利益，需要考慮其決策行為的政治和社會影響以及對于本人政治生涯的影響。因此，他們的決策無論恰當與否，都必然有其政治上的合理性。而教育政策研究者所遵循的信念倫理則是不計后果的，其依據是一套終極、絕對、不可調和的價值觀。他們總是根據一種終極目標的倫理觀去行動，盡力做到知識上的誠實，而無需為這些知識的后果承担政治上的責任。也只有這樣，才能為教育政策研究者堅守知識追求提供可靠的保障。
　　三、作為知識分子的研究者及其與決策者之間的張力
　　教育政策研究者與決策者作為兩種與教育政策相關聯的主要群體，他們的聯系緊密與否將關系到教育決策的科學化水平和教育政策研究的實踐指向。但是由于二者之間文化的不同，他們在事實上不可能實現真正的融合。我們必須尋求二者建立聯系的其他途徑，教育政策研究者需要扮演不同于常見的“智囊型”和“宣傳員型”的角色。筆者認為，教育政策研究者應該做獨立于政治而又以批判現行教育政策存在的問題為主要任務的公共知識分子。
　　在一般的意義上，知識分子“是用來描述那些從事某種智力工作的人，尤其是從事一般種類的智力工作的人”[9]。凡是致力于生產和傳授知識的人，我們都稱之為知識分子。他們能占有知識，并能發展文化知識財富。隨著社會的變遷，知識分子的內涵也在不斷發生分化。現在，僅僅占有知識和發展知識的人不能稱為知識分子，而是那些能夠用所學的知識來担當社會道義的人才能稱得上知識分子。由于知識分子逐漸担當了專業以外的社會責任，我們一般把這些人稱為公共知識分子。他們從最初的利用專業知識謀生的人演變為社會大眾利益的代言人，成為抗衡權力精英的一類人。由于教育政策具有與社會現實聯系密切的性質，因此以之為主要研究對象的學者不應該做超然的哲學王，而是應該關注社會的知識分子。作為知識分子的教育政策研究者應該生產、創造新的學術知識，并以此為工具担當一份推動教育政策進步、改造教育的社會責任。作為關注現實的知識分子如何處理與權力的關系，是做權力的批評者還是權力的奴仆，是當前中國教育政策研究者應該面臨的問題。如前文所分析，教育政策的研究者和權力不能實現真正意義上的融合，那么，做獨立于政治的政策批判者似乎是一個不錯的選擇。
　　獨立于政治是知識分子的本性。獨立是批判地研究教育政策的前提條件。只有獨立于政策制定者，才能夠“遠距離地”、客觀地研究教育政策問題。附屬于某種科層組織的知識分子，因為要依賴于科層組織分配研究任務、提供經濟資助，則有可能不自覺地將研究的結果向著委托者所希望的方向扭轉，從而可能會導致政策研究的質量降低，因為客觀的立場是學術研究質量得以保證的重要前提。
　　知識分子的獨立是需要條件的。“玩知識的游戲意味著一個人必須超越基本的經濟必需品的需求。這要具備兩個條件：一是需要有一種能夠擺脫日常生活的顧慮以便與觀念打交道的知識分子習性；二是需要有必不可少的、作為參與知識場域競爭的能力的形式的文化資本。”[10]經濟生活上不依賴于掌權者，學識上足以具備生產新知識的能力并對創新知識有一種堅定的信念，才能夠通過學術研究促進教育政策的發展，否則，將只有在科層組織的庇護之下靠他們提供的研究任務和經費謀生。
　　當然，獨立于政治并不是遠離政治。獨立是指保持知識分子的自主性，并不是意味著知識分子遠離現實社會生活中的政策，獨立的知識分子還是要關注政治，這是由其知識分子的功能和使命決定的。作為獨立知識分子的教育政策研究者，一方面要通過學術研究創造關于政策的新知識，促進學科的進步，同時要利用自己的知識來促進政策的改進。他們站在學術的立場上關涉教育政策，價值上關涉政治但是并不一定親自參與政策制定活動，保持獨立人格和公共知識分子的獨立品性。
　　批判是知識分子的存在方式。作為知識分子的教育政策研究者，其對政府的教育政策保持一種警醒的態度，從專業的角度審視政策的正當性與合理性，指出其問題所在并給出多種可能的改進建議以供政策制定者選擇，而不是代替他們選擇。“知識分子作為政府與社會的積極批判者，作為一套觀念的鼓動家，他們并不向往權力，他們的目的首先是將大眾的注意力引向一個中心議題，然后利用公眾輿論的力量向決策者施加影響。”[11]作為批判知識分子的教育政策研究者，利用自己的學術成果和公共輿論從學術和政治實踐兩個層面關注現實、謀求現實政策的改進。
　　教育政策研究者作為以批判為主要任務的知識分子，其首要責任是進行教育政策學的學術建構，以學術的完善為首要目標，并以好的學術來關照、審視現實的教育政策。學術研究的方式是選擇恰當的方法分析問題、理解問題，它關懷的是終極價值，諸如正義、平等、自由等基本價值，這也是教育政策的底線價值。研究者通過構建教育政策學的學術體系為現實的教育政策制定提供標準，基于終極價值、理性來提供可選擇的多樣化政策，而具體的政策則由政治家們根據社會、政治、經濟和意識形態等多種因素綜合考慮制定。有學者認為“不關心政策應用的研究不能成為有價值的研究”、“研究者的政策意識，是指研究者以政策取向指導自己的研究，以參與政策制定、影響政策過程作為自己的追求，作為衡量研究成果社會效益的主要標準”[12]。似乎應用成為判斷研究價值的唯一標準，這種實用主義的判斷標準是對應用較為狹隘的理解。學術研究確實要關心應用，但是問題是怎樣關心才是更為恰當的方式？關心應用并不意味著一定是要為政策的制定服務，也不一定是為政策的宣傳搖旗吶喊。對于研究成果的應用較為積極的觀點是，“一個政策制訂者，即便采用某種同評價結果不一致的行動方案，只要研究成果能給他或她的決策過程提供某些輸入，那么，他或她仍然可稱作利用了研究成果”[1]。這些對政策制訂的“輸入”不一定是支持決策者的立場，也可以是對其的批判。好的學術研究是超越現實的利益紛爭，而能夠在更高層次的價值上引導現實教育政策的改進。做出有質量的學術研究成果，從理論上推動社會和政府對教育政策的認知和理解水平，在對教育政策的制定和執行進行科學分析的基礎上為改善教育政策質量提供知識論的依據，也是教育政策研究關心應用的方式，并且從長遠來看是一種更為有效的方式。
　　在實踐層面，作為知識分子的教育政策研究者以批判教育政策的方式來關注現實，是不同于建議型和解釋型研究者的另一種形式的關注，他們主要通過對現實政策進行理性的分析和批判，通過指出需要改進的問題來促進社會政策的不斷進步。獨立的知識分子不是要為現實的教育政策的合法化與合理化辯護，而是要做公眾利益的代言人，對政策進行“遠距離”的理性審視，找出政策與現實需要的差距，批評現行政策的不當之處。通過分析問題、指出原有政策需要改進之處，來促進現有政策的完善。這樣做的優勢在于研究者能夠保持獨立的批判精神，在中立的立場上而不是某個階層的代言人的立場上發表言論。但是，由于我國固有的政治文化，帶有批判性質的研究成果不利于進入決策者的視野，不利于實現通過批判促進政策進步的目標，這是一個需要經過長期努力才能改變的現實。
　　我們提倡批判只是有感于上述的三種融合方式不利于教育政策學的學術進步和教育政策的改進，這并不意味著批判是教育政策研究者對教育政策發揮作用的唯一方式。何況，在任何文化中，批判別人尤其是批判體制內的現象還要讓被批判者接受總是存在諸多的困難。鑒于此，教育政策研究者在保持獨立意識和批判精神的同時，還要與教育政策的制定之間應該保持一種必要的張力。①畢竟，教育政策研究的最終目的不是批判而是為了改進教育政策、提高教育質量。對于教育政策的穩定的、有序的進步這一目標來說，研究者和決策者之間保持張力的妥協似乎能夠使研究成果能夠更順暢地發揮應有的價值。
　　注釋：
　　①這一觀點獲益于和學友邵澤斌的交流。
教育理論與實踐太原21～24G1教育學魏峰20082008
教育政策研究者/公共知識分子/批判精神/獨立意識
　　researchers of educational policies/public intellectual/critical spirit/independent awareness
Public Intellectuals: Choice of Roles of Educational Policy Researchers　　WEI Feng　　(College of Education Science, Nanjing Normal University)The integration of educational policy researchers and educational decision makers currently prevailing in the academic circle has resulted in three types of researchers, i. e. brain trusters, propagandists and officials. But because the researchers and decision-makers are different in the time requirement, objectives, behavior patterns and ethics, their integration has met with some difficulties. Public intellectuals with independent awareness and critical spirit are an inevitable choice of role for the educational policy researchers. These researchers are intent on promoting the academic development and improving the current policies besides keeping in harmony with the decision makers.
當前學界呼吁的教育政策研究者與教育決策者的融合產生了“智囊型”、“宣傳員型”和“官員型”研究者，但由于研究者和決策者在時間要求、目標、行為方式和行為倫理上的差異，二者的融合存在著困境。具有獨立意識和批判精神的公共知識分子是教育政策研究者一種應然的角色選擇。這類研究者利用自己的學術成果和公共輿論從學術和政治實踐兩個層面推動學術進步、謀求現實政策的改進，同時與決策者之間保持必要的張力。
作者：教育理論與實踐太原21～24G1教育學魏峰20082008
教育政策研究者/公共知識分子/批判精神/獨立意識
　　researchers of educational policies/public intellectual/critical spirit/independent awareness

網載 2013-09-10 20:50:05

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