>>>  新興科技、社會發展等人文科學探討  >>>

簡體     傳統

節大磊，北京大學國際關系學院講師，賓夕法尼亞大學國際政治學博士

“在平衡強政府和法治與問責方面，美國的制衡體系比起議會制稍遜一籌。議會制國家不會如此頻繁地以官司來代替治理，不會如此擴張政府機構，其立法工作連續性較高，受到利益集團的影響也較小…… 美國的政治制度逐漸衰敗，因為其傳統的制衡體系愈發強化并日益僵化。”

“就目前的美國聯邦政府而言，它因為分權而缺少力量，因為多重權威而行動遲緩，因為程序紛繁而舉步維艱，因為責任不清、行動缺乏方向性而效率低下…… 他們（英國領導人——筆者注）有明確的權威和權力用來掌控政府。他們的任務就是制定政府的政策。他們在整個國家面前，在議會內外，都是為自己政黨負責的領導人。”

以上兩段文字，第一段是弗朗西斯·福山于2014年所寫，第二段為伍德羅·威爾遜于大約130年前的1885年所寫。作為美國當代最著名的政治學者之一，福山最近關于政治秩序演變和美國政治衰敗的論點較為眾人所熟知，以上文字出自其刊于《外交》雜志的《衰敗的美利堅：政治失靈的根源》一文。威爾遜的話則出自其《國會政府》一書。此書以威爾遜在約翰霍普金斯大學的博士論文為基礎，那篇論文使當時年僅28歲的威爾遜在學界暴得大名。《國會政府》也成為了研究美國政治發展的必讀書目之一。

兩位相隔一個多世紀的政治學者，不約而同地對美國引以為傲的分權制衡提出了激烈的批評，并對以英國和一些歐陸國家為代表的議會制不吝溢美之詞。當然，這并不是說福山最近的論點只是重復前人而了無新意。事實上，威爾遜的著作局限于狹義的政府——國會兩院和行政部門，而福山著眼于更廣義的政治運行。一百多年的滄海桑田也使得美國面臨的內外環境大為不同。但是，在對分權制衡的弊端痛心及詬病這一點上，兩位幾乎如出一轍。相對來說，福山風格略為含蓄，而當時年輕氣盛的威爾遜的措辭則近乎革命者。更重要的是，這意味著，分權制衡的種種問題伴隨著美國政治的成長，或許根本就沒有“體制內”的解決方法。

這是因為，分權制衡是美國政治制度的DNA，也是美國憲法的精髓。在這個意義上，福山和威爾遜的最終矛頭其實是——美國憲法。當然，沒有什么是注定的。在1787年的費城制憲會議上，有一些代表建議總統由國會選舉，并向后者負責。如果此建議成真，那么美國的制度從一開始就會像是英國議會制的翻版。這個建議遭到了以詹姆斯·麥迪遜以及亞歷山大·漢密爾頓等人的強烈反對。最終，一種美國特色的“選舉人團”制度被寫入憲法，并沿用至今。盡管“選舉人團”制度并不完全等同于總統直選，但卻奠定了一個具有權威性及合法性的行政首長的基礎，也奠定了三權分立的基礎。

事實上，美國政治制度的分權制衡并不僅僅限于三權分立。約翰·亞當斯在1814年的一封信中說道，“歷史上還有比我們的憲法更復雜的制衡體系嗎？首先，十八個州制衡全國政府…… 其次，眾議院和參議院相互制衡；再次，行政部門在一定程度上制衡立法部門；第四，司法權制衡眾議院、參議院、行政權和各州政府；第五，參議院在公職任命和締結條約方面制衡總統…… 第六，人民通過兩年一次的選舉制衡民意代表；第七，州議會通過六年一次的選舉制衡參議院（參議員最初由州議會選出，直到1913年全部參議員才由各州人民直接選舉——筆者注）；第八，選舉人團在選擇總統問題上制衡人民。”

然而，在威爾遜眼中，分權制衡使得權責不清。與美國憲法的制定者們對權力集中的担心截然不同，威爾遜認為權力賦予掌權者一種責任感，而權力在被分散的同時也削弱了這樣一種責任感。在書中，他感嘆道，“在我們的政府，每個官員都可以談論其他官員的責任，卻對自己逃避責任絕口不提。”在1912年當選總統之后，威爾遜決心担負起民選總統的責任，重振他認為被國會僭越的行政權。他是美國歷史上第一個發表廣播講話的總統，也是第一個舉辦正式記者會的總統。他親自撰寫自己的所有講話，親自到國會做立法說明。在威爾遜的努力下，美國“進步時代”在關稅、貨幣和反壟斷方面的幾項重大立法得以完成。很多時候，威爾遜表現得更像一個立法主導權更大的議會制首相。

在歷史上，美國主流精英對憲法的激烈批評并不多見。1913年，與威爾遜同時代的哥倫比亞大學的歷史學家查爾斯·比爾德從另外一個角度批判了美國憲法。在《美國憲法的經濟詮釋》中，他認為，在制憲會議上的眾位開國之父的主要動機并非政治理念和聯邦福祉，而是狹隘的個人經濟利益。憲法也只是他們用來更好地保護自己經濟利益的工具。如此驚世駭俗的觀點迅即引起了軒然大波，并招致了后世學者和政客的猛烈抨擊。

對比爾德觀點的激烈反應，反映了憲法在美國被奉為圭臬的神圣地位。對此，威爾遜說道，人們對憲法的忠誠和崇拜程度超出了很多的所謂神授君權；福山也認為，憲法對于美國人而言是半個宗教。近日《紐約時報》專欄作家托馬斯·弗里德曼還稱憲法是美國最重要的知識資產。毋庸置疑，作為世界上歷史最長的成文憲法，美國憲法自有其偉大之處。在兩百多年里，美國從一個不到四百萬人的農業共和國成長為一個三億人的超級大國，其間伴隨著社會動蕩、經濟危機和對外戰爭，憲法卻始終屹立不搖。唯一一次沒有能夠在憲法框架內解決問題，是美國內戰——戰爭一勞永逸地解決了主權是屬于各州還是聯邦政府的問題。

如前所述，威爾遜和福山認為，分權制衡和美國憲法的最大缺陷在于多重權威，責任混淆，否決至上，治理為下。威爾遜借由兩任的總統任期努力實現自己對于一個理想的政治制度和政治家責任感的期許。福山則對美國政治制度的根本性變革甚為悲觀——也許只有某種外來沖擊才能帶來改革的契機。但是，麥迪遜如果在世，他同樣可以問：真的需要根本性的變革嗎？憲法還是那個憲法，分權制衡甚至在獨立戰爭前就已經扎根于美國政治文化。

事實上，就像福山在文中提到的，不是分權制衡本身，而是分權制衡加上美國政治的兩極化和妥協精神的缺失，才造成了目前的困境。議會制國家并非不存在非此即彼、互不妥協的政治分野，但是它們提供了一種讓不同政治勢力一決高下的機制。對于美國而言，既然根本性的政治革新既難行，又不知當不當取，則應該在緩解政治兩極化和恢復妥協精神上下功夫——在選區劃分、政黨初選、政治獻金等一些技術性的改革應當能夠帶來一些改變。

談及妥協精神，具有諷刺意味的是，許多極端保守派人士在擺出一副毫不妥協的姿態批評奧巴馬政府的時候，念茲在茲的是美國憲法，是開國之父的精神。可是他們忘了，美國憲法本身也是一個巨大妥協的產物。1787年的制憲會議幾度瀕臨破局，正是開國之父們堅持不懈地討論再討論，相互讓步，相互妥協，一場馬拉松式的會議才最終誕生了美國憲法。

最后，福山也許低估了自身的力量。正是像他這樣一代又一代的美國知識分子，先天下之憂而憂，不吝惜對美國的政治制度提出最致命性的批評，才推動著美國的政治變革和社會進步。他們自身也是美國民主自我糾錯能力的一部分。

本文轉載自澎湃新聞2015-04-20

燕南園愛思想 節大磊 2015-08-23 08:49:14