第十二章 推進政治改革

　　只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙。事情要人來做，你提倡放權，他那里收權，你有什么辦法？從這個角度 講，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制改革。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　—— 鄧小平

　　我國20多年來之所以發生了巨大的積極變化，其根本原因就是進行了經濟改革和對外開放，打破了計劃經濟的體制障礙和僵化的意識形態禁錮，在很大程度上激發了人們長期以來被壓抑的生命活力與創造性，從而推動了社會生產力的發展。但是，由于未能在進行經濟改革的過程中，適時啟動政治改革，致使權力腐敗現象愈演愈烈，社會不公正日益加劇，各種矛盾愈積愈深，經濟改革也無法深入下去。要解決這些矛盾和問題，增進人民的福祉，爭取今后20年和整個二十一世紀的更大進步與國家的長治久安，跟上政治民主化、經濟全球化的世界潮流，就必須進行政治改革，沖破舊的政治體制與過時的政治思維的障礙，激發出新的社會潛力和能量，建立起現代的憲政民主政體。

　　中共黨內的改革派元老之一、前中共中央農村政策研究室主任杜潤生不久以前在關于中國改革的一次談話中說：“我感覺困難的是制度層面的改革問題。我們中國這么大的一個國家，這么多人口，農民又占大多數，要過兩個關，一個是市場關，一個是民主關，用市場制度激勵群眾，用民主制度團結群眾，這兩個制度搞好，天下大定。”他在談話中還強調指出，體制轉換和過渡的時間太長了，應該加快改革速度。他的觀點很明確：無外乎是說經濟改革要建立市場制度，政治改革要建立民主制度。有了這兩個基本制度，其它問題就好解決了。我贊成杜潤生老先生的意見。我國的問題非常之多，如果不抓住要領，而總是頭痛醫頭、腳痛醫腳的話，那就永遠也搞不好。長期搞不好，是十分危險的。杜潤生的意見就是要抓住要領，以免總是陷于被動局面。每個中國公民都應該關心政治改革，因為這關系到我們每一個人的切身利益和我們國家的前途。作為對本國公民和人類社會負有一定責任的政治家，更應該高瞻遠矚，提綱挈領，抓百年大事，立千秋功業。建立市場制度和民主制度（確切地說，是“憲政民主制度”），就是這樣的百年大事和千秋功業。中共領導層已經認識到過市場關的必要性；但是對于過民主關的必要性顯然還缺乏認識。在他們的意識中可能認為：不搞市場制度，經濟就沒有出路；而不搞民主制度，政治上還是能夠支撐的，因此可以無限期的往后拖或者留給后人解決。其實這種想法是非常錯誤的，這正是權力腐敗現象禁而不止、愈演愈烈和市場經濟制度難以確立、殘缺不全的根本原因。

　　著名經濟學家張五常于1999年5月28日在武漢大學人文科學館發表了題為“人類所知道的社會體制其實一共只有三種”的演講。張五常從經濟學的原理出發，經過長期的思考和研究，提出了人類所知道的社會體制只有三種的理論。他所說的第一種體制就是所謂的私有產權的體制；第二種體制是按照社會等級排序進行分配的體制，即人們通常說的“論資排輩”的體制；第三種體制既不是完全根據社會等級來排序，也不是完全根據產權來排序，而是根據其貪污腐化的權力排列的社會體制。張五常指出：第三種體制是最成問題、也是最令他担心的體制。因為在這種體制下，政府的權力非常之大，政府的管制無所不在。而一旦有了管制，貪污腐敗就有了方便大門。張五常講了一個真實的故事：1993年他陪同諾貝爾經濟學獎獲得者弗里德曼去成都市訪問，與當時的四川省省長一起探討問題。弗里德曼非常善辯，鮮有對手，可是這次卻敗在四川省長的手下。弗里德曼建議盡快取消政府對經濟的管制，他舉例說：如果你想把老鼠的尾巴砍斷的話，不要慢慢地一截截地砍，一下砍掉就行了。長痛不如短痛嘛。省長先生反駁說：親愛的教授，你知道我們中國的老鼠是不同的，它們有很多不同的尾巴互相纏在一起，您先砍哪一根？弗里德曼無法回答他的問題。張五常給出的答案是：把所有的尾巴都一同砍掉。張五常提出的貪污腐敗的體制在政治學上就叫做“無限政府”，意思是政府的權力沒有邊界、且不受任何制約，是一種典型的人治政府。這種體制的確有點象那位省長比喻的有很多不同的尾巴纏繞在一起的老鼠，盤根錯節，無所不在。如果任其發展下去，只能是走向自我毀滅；如果僅是自我毀滅，那還不要緊，隨它去就是了；問題是毀滅的過程一旦失去控制，將會給整個人類造成極大損害。要改變這種社會體制，僅僅靠經濟上建立市場體制，是遠遠不夠的；還必須在政治上建立憲政民主體制，也就是杜潤生老先生說的過“民主關”。

　　著名學者汪丁丁在《未來20年發展與改革的兩大障礙》一文中指出，在世界經濟一體化進程的視角下，未來20年中國發展與改革的主要障礙有兩個：（1）在經濟發展方面，中國“知識狀況”的極度落后；（2）在制度變遷方面，中國社會結構內部的權力的普遍腐敗。在這兩個障礙中，制度方面的障礙更具決定性，因為當社會普遍地發生著“權力腐敗”的時候，“知識狀況”的任何改善都是空想。知識本身就意味著權力（“知識就是力量”），腐敗的知識權力也就意味著知識在社會里的道德合法性的喪失（法律知識淪為貪贓枉法，經濟知識淪為營私舞弊，政治知識淪為朋黨之爭與帝王術 ．．．．．．）。消除權力的腐敗應當成為我國未來20年發展與改革的努力之關鍵。市場規則在我國社會的“本土化”，我國經濟持續健康的發展，社會創新能力的開發與保持，所有這些都有取決于我們是否能建立一種制度來監督和醫治我們權力的腐敗。成熟市場社會的經驗告訴我們：（1）以公眾輿論監督權力；（2）以新聞自由醫治腐敗；（3）以法治精神維護公共領域與權力機器之間的平衡；（4）以道德共識基礎上的憲法精神指導政府日常職能的動作。（2000年1月號《財經》）汪丁丁文章的意旨很明確，就是主張推進政治改革，建立憲政體制，消除權力腐敗，促進經濟發展。

　　繼1987年中共十三大之后，1997年召開的中共十五大再次提出要搞政治體制改革。但在大會的報告中關于政治體制改革的部分卻顯得相當保守與空泛。這一部分的內容共有五項：（一）健全民主制度。（二）加強法制建設。（三）推進機構改革。（四）完善民主監督制度。（五）維護安定團結。看似冠冕堂皇，卻缺乏實際內容和措施，全部篇幅可以概括成一句話：就是堅持和加強黨的領導。換句話說，就是堅持和強化一黨專政。比起十年前的十三大政治報告來，十五大報告的政改部分不僅沒有進步，反而有較大退步。正因為如此，近幾年來權力腐敗不僅沒有得到有效遏制，反而愈演愈烈、愈來愈公開化、愈來愈肆無忌憚，“太腐敗了”已成為人們的口頭禪。不久以前，由中國社會科學院“社會形勢分析與預測”課題組與新華社《半月談》共同組織的對50位不同學科的專家進行的問卷調查；中央黨校、社會發展研究所對中央黨校部分地（廳）級黨政領導干部學員進行的問卷調查；零點調查公司對社會公眾所作的調查；均顯示“腐敗是頭號社會問題”（2000年1月11日《中國經濟時報》第3版）。這些都說明：全社會對權力腐敗的嚴重性具有高度共識；同時證明了推進政治改革的必要性和迫切性。

　　中共領導人可能担心搞政治改革會導致自身失去政治權力和社會出現不穩定局面。但是，不搞政治改革的結果要比這可怕得多，因為不搞政治改革，繼續堅持一黨專政，堅持不受任何制約的絕對權力，就必然會無可救藥地腐敗下去，走到人民的對立面，遲早要被人民所徹底拋棄。國民黨在大陸統治的失敗就是先例。前蘇聯東歐實行一黨專政的各國概莫能外。搞政治改革，實行憲政民主，將權力還給人民，才能夠奠定國家長治久安的基礎和重塑黨的合法性基礎。在憲政民主政制下，如果你做得好，人民自然會選擇你，誰反對也沒用。如果你做得不好，一時被人民棄選，你仍有機會改過自新，爭取重新贏得人民的信任。所以，真正對黨負責、對國家民族負責，就應當深謀遠慮，依歸民意，計利當計天下利，謀事當謀萬世功。蔣經國先生晚年在臺灣做出的開放黨禁報禁，實行憲政民主的偉大決策，既順應了歷史潮流，又實現了人民的意愿，體現了“天下為公”的崇高境界，足以彪炳中華民族的千秋史冊。大陸有十三億人，是臺灣的60多倍，占全世界五分之一，中共領導人倘能放棄陳舊的政治思維，下決心進行政治改革，實行憲政民主，其功德之大恐無人能及，于民于國于己都是善莫大焉！這個道理其實是很容易想明白的。 

　　從實際的角度來觀察我國的現實政治，客觀地講，近年來在某些領域，是搞了一些改革的（盡管改得還很不使人滿意）。譬如象法院、檢察院、公安系統的改革，應該說還是取得了一些進展的。特別是肖揚到最高法院担任院長以來，法院系統的體制和工作得到一定改進。譬如推行審判公開制度、庭審直播等；法官的來源渠道也開始改革，現行的制度將被廢止，高級法院和最高法院的法官只能從下級法院和社會法律人才中選任；將為高級法院的法官配備法官助理，現行的助理審判員將被取消。據1999年9 月3 日《人民日報》（海外版）報道，中國法院將加大改革力度，即將進行的法院司法改革仍然把審判方式改革列在首要位置。其中，“三個分立”制度最為引人注目。其內容是：在審判工作中實行立案和審判分立，審判與執行分立，審判與監督分立。其他審判方式改革的內容還包括：一、強化庭審法官和合議庭職責，推行審判長和獨任法官選任制度，確保辦案質量和提高效率，調動法官的工作積極性。二、在刑事案件中依法保證被告人有權獲得辯護，指定律師為經濟困難者提供法律援助。三、圍繞公開認證、當庭評理，完善舉證、質證制度。任何證據未經法庭質證，都不能作為定案的依據。完善這一制度將有利于保證司法公正。四、完善人民陪審員制度。1999年10月22日最高法院公布了《人民法院五年改革綱要》，又提出了一系列改革措施。檢察院系統在韓杼檳入主以來也搞了一些改革。公安部長賈春旺也多次在公開場合表示，從2000年起，中國公安機關將力爭在3年時間內，使各級公安隊伍違法違紀和腐敗現象得到有效遏制，整體素質和執法水平有明顯提高，使人民群眾感到比較滿意。公安部為此發布了一系列文件，制訂了不少規章和措施。筆者并不懷疑肖揚、韓杼檳、賈春旺的改革誠意，也非常希望他們的改革部署不要流于形式，能夠得以落實（哪怕是部分落實也好）。但是，據我多年來對我國政治的觀察與研究，如果不進行根本的政治改革，不用說3年時間，就是再加上十倍時間，也不可能有效地遏制司法系統的違法違紀和腐敗現象。因為這些消極腐敗現象的根源主要在體制上，而不是在工作作風上，這是盡人皆知的事實。肖揚也好，韓杼檳也好，賈春旺也好，他們只能在現行體制許可的范圍內進行有限度的改革，這主要是由現行政治體制造成的。因此，他們所進行的改革，注定是只能治標不能治本的。治本的辦法惟有深入推進政治改革，建立憲政民主制度。

　　從歷史上看，社會變遷的基本途徑有兩條:一曰暴力沖突（造反、暴動、起義、革命）；二曰和平漸進。筆者基于憲政民主思想、人道主義和建設性的立場，鮮明地反對暴力沖突，堅定地支持和平漸進。因為暴力沖突只具有破壞性，而不具有建設性；因為暴力沖突主張以暴易暴，結果往往是以新的暴政代替舊的暴政，強化獨裁專制，而不會產生憲政民主體制；因為暴力沖突必然導致人民的生命財產遭受巨大犧牲，使整個社會付出極為高昂的代價，而且這一慘重的代價將主要由平民百姓承受。剛剛過去的二十世紀世界史，充斥著暴力沖突和戰爭，暴力沖突頻繁發生，加上兩次熱戰、一次冷戰、無數次內戰和地區性戰爭，給整個人類造成了巨大的災難。同樣，二十世紀的中國當代史，也充斥著暴力沖突和革命，北洋軍閥、國民黨、共產黨都是靠暴力起家的；國民黨和共產黨都是靠暴力革命奪取政權的；1989年6月，依靠暴力革命奪取政權的中共元老集團，仍然是使用暴力手段鎮壓和平請愿、要求民主改革的學生、知識分子和普通百姓，殘酷地剝奪了許多善良無辜的人的生存權。暴力革命和暴力統治帶給中國人民的是深重的苦難、巨大的創傷和悲慘的結局。訴諸暴力、以暴易暴、冤冤相報，將使中國永無寧日。因此，所有主張和贊同在中國實行憲政民主的人，都應堅持和平、理性、推進改革、反對暴力的原則立場，不管主張暴力的人是以專制的名義、還是以革命的名義。

　　要想通過和平漸進的方式，建立現代市場經濟和憲政民主體制，實現社會公正；就必須在持續進行經濟改革的同時，不斷地推進政治改革。政治改革就是用和平的、理性的、負責任的和建設性的方式，逐步改變政治體制、政治觀念、政治文化、政治哲學，消除舊體制的弊病，建立與時代要求相適應、符合國民需要、有利于社會進步和經濟發展的政治體制。

　　具體到我國，筆者認為：政治改革的總體目標應確定為建立憲政民主體制。這種新型的體制應該包括真正實行憲法和法律的統治，切實保障人權和自由（尤其是言論自由與結社自由），有限政府與權力制衡，普遍的民主選舉以及司法獨立。

　　政治改革的基本任務是:結束一黨專政，實行憲政民主，保障人權自由，促進經濟發展。中國政治改革的基本思路有兩條：一條是在維護與強化一黨專政的前提下進行修修補補；一條是盡可能尋求以和平的方式結束一黨專政，建立憲政民主政體。顯然中共現行的政改方針屬于前者，即千方百計地維護與強化一黨專政、以黨治國，為了達到這一目的，進行一些局部的政治改革（多數舉措局限在機構、人事、廉政、監督、司法等領域）。這種政改思路如果得以施行的話，也許能收到一定短時的效果，但是從長期來看是注定行不通的。因為這種政治改革只能治標不能治本；因為問題的根本癥結就在于一黨專政，如不從根本上著手改革、棄舊圖新的話，是不可能從根本上解決問題的。就象醫治一個身患絕癥的病人，不是對癥下藥或動大手術去除病根，而是給他吃消炎藥、打青霉素一樣，怎么能指望把他的病治好呢？除非發生奇跡。可是這種奇跡（指過時的、不適應社會發展的政體得以長期沿續）在社會生活中還從未發生過，在二十一世紀也不太可能發生。所以，可供選擇的政改思路應該是后者，即和平地、平穩地改變并最終結束一黨專政，建立憲政民主體制。只有這樣做才真正符合全中國人民的根本利益，才能解放生產力、真正調動起廣大民眾建設新生活的積極性，從而有力地促進經濟發展、大幅度地提高人民的生活水平和生活質量，才能使我國真正走上長治久安的軌道。

　　推進政治改革最重要的環節是體制內外的改革力量結成某種形式的聯盟。否則的話，絕難成功。體制內改革力量如果不能得到民間改革力量的支持，必然會形成孤軍作戰之勢，勢單力薄，很容易在守舊的政治勢力和既得利益集團的夾擊下遭受失敗。民間改革力量如果不能與體制內改革力量建立合作關系，也難以有效地發揮出自身的積極作為，且很容易遭受挫傷。體制內與體制外的改革力量，合則兩利，分則兩輸。從蘇聯、東歐諸國政治變革的過程來看，體制內外改革力量的結合均起到了至關重要的作用。從我國的情況來看，執掌政權的中共黨內一直存在著改革派與保守派的斗爭，只不過有時公開，有時隱蔽。近年來，由于國內與國際形勢的急劇變化，中共黨內要求進行政治改革的呼聲正在上升，體制內改革力量也在重新集聚；同時，民間改革力量也伴隨著公民社會的發育而成長壯大，并趨向理性化。因此，體制內外的改革力量應盡可能地建立起一些基本共識，如尊重自由、人權、民主、法治、正義等基本價值；反對政治腐敗與實行社會公正；主張和推動和平、漸進的政治改革；以建立憲政民主政制為政治改革的根本目標。既使在某些問題上暫時不能達成一致或存在某些分歧，也應以大局為重，盡可能求同存異，合成方向一致的作用力，克服各種阻礙，尋求有效地推進政治改革的途徑。

　　考慮到在我國建立憲政民主體制將要經歷一個長期的過程(對此應有充分的思想準備)，我們可以把這一過程分為三個階段: 1．政治體制改革階段；2．初步憲政民主階段； 3．高度憲政民主階段。每個階段政治改革的具體目標和任務是有所不同的。

　　一、 政治體制改革階段

　　我國現行政治體制存在諸多嚴重弊病，如本書第六章指出的:權力的軟約束機制；體制性腐敗；人治、權治大于法治；人權與人的自由這一基本價值不被尊重；民主化程度偏低等，比比皆是。此外，像黨政機構重迭、臃腫；人浮于事，辦事效率低下；肆意揮霍浪費百姓的納稅；決策不民主、不科學；任人唯親、結黨營私等等弊病都普遍存在。因此，對于進行政治改革以克服體制弊病，促進中國的現代化，體制內外、執政黨內外的絕大多數人較容易達成共識。

　　政治體制改革的具體目標是:消除現行政治體制存在的嚴重弊病，使政治體制改革與經濟體制改革相配套，并逐步將政治體制導向憲政民主的軌道，使之融入世界文明的主流。

　　政治體制改革的主要內容是：

　　執政黨帶頭進行改革，從列寧主義的集權制的黨轉型為現代民主政黨。在黨內推行民主選舉制度，黨的各級領導人均由黨員或黨員代表依照一定的民主程序選舉產生。建立健全黨內的民主監督機制，清除腐敗，實行廉潔政治。從制度上保護黨內的不同意見，在適當時候開放黨內派別民主。精簡黨務機構和專職黨務干部，實現黨費自給。擴大黨的社會基礎，廣泛吸納社會精英，將黨改造成為全民黨。清理黨的意識形態，吸納社會民主主義的綱領，將人道、民主、法治、人權、憲政、共和、保護公民財產權利等現代社會基本價值植入黨章。

　　發展社會中間組織，實行社區自治。制定《社區自治法》，修訂《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》。在城鎮增強居民委員會的功能，實行居民自治。在鄉村增強村民委員會的功能，全面普及推廣村民自治。居委會和村委會的負責人一律由居民、村民自己提名，自由選舉產生；實行政務、財務公開，重要決策民主化，選民參與制度化。由于我國大多數人口生活在鄉村，因此推行村民自治和村委會民主選舉制度，對于廣大農民學習民主、實踐民主、培養公民意識有著特別重要的意義。應不斷總結經驗，努力完善村民自治制度。同時，應恢復與廣泛建立獨立的工會、農會、商會、行業協會、青年組織、婦女組織、環保組織和其它構成公民社會的各種中間組織，以代表不同的社會階層、群體的利益，形成具有現代特色的利益整合機制。逐步推進民主選舉制度，使公民在實踐中學習民主，增強公民意識和權利意識。

　　在縣、鄉人大代表直接選舉和農村村民選舉村委會主任、城鎮居民選舉居委會主任的廣泛實踐基礎上，逐步實施鄉(鎮)長、縣長、市長直接選舉，推進民主進程，使人民授權得到制度保障。

　　建立獨立行使職權的憲法法院。由憲法法院對人大立法的合憲性、政府部門頒布的行政性法令與政策的合憲性、法院和司法機關辦案的合憲性進行糾察；并受理公民和社會團體對立法、行政、司法機關違憲行為的控告，履行違憲審查的職權，保障和落實現行憲法規定的各項公民權利。

　　建立廉政總署。將現有的行政監察機關和檢察院的反貪機構并入廉政總署。廉政總署只對法律和全國人大負責。其主要職責是，調查一切貪污舞弊案件，并立案檢舉或進行處分；負責檢查政府各部門及公共機構的行政程序及例行手續，以便盡量減少貪污舞弊、以權謀私的機會；負責公開宣傳，爭取公眾對肅貪倡廉工作的支持。

　　進行人大制度改革，實現人大議會化。現行憲法規定“全國人民代表大會是最高國家權力機關”，“地方各級人民代表大會是地方國家權力機關”。而事實上，在一黨體制下，人大只是從屬于執政黨的一個決議政事的機構。各級人大領導人全部是由各級黨委提出的；各級人大代表是從各級黨委選定的范圍中產生的；各級人大會議的議程是由黨的各級組織決定的；連人大的日常事務也是由人大中的黨組決定的。同時，由于各級人大的代表人數過多，非專職化，非專業化，素質參差不齊，參政議政能力不強，工作質量不高，消耗費用過大等等，都使得改革人大制度的必要性日益增強。改革的方向是議會化，也就是按照獨立的立法機關和代議機構的目標逐步改造人大。可以肯定，這是人大今后改革的大趨勢。改革的內容包括:減少人大代表的名額，全國人大代表以500人左右為宜，地方人大代表逐級遞減；人大代表專職化和專業化；改變人大代表的結構，增加法律專家、政治專家、財經專家、教育專家和其它各類專家的比例；撤消人大常委會，增加專門委員會；修改《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，各級人大代表一律由選民按選區劃分直接選舉產生；侯選人一律由各個政黨依照法律規定的程序提出或由選民代表聯名(符合法定人數)提出；候選人實行公開競選，一律實行差額選舉；加強人大對“一府兩院”(政府、法院、檢察院)的監督和制約等。

　　進行司法改革。奉行依法治國的原則，逐步減弱直至取消黨對司法權的直接干預和控制。法官、檢察官、公安和司法機構的官員實行職業化、專業化、政治中立，嚴格依照法律程序辦事。通過立法禁止政黨、政治組織和社會利益集團對司法系統的干預。司法系統內部應建立與完善監督制約機制，健全規章制度，嚴肅紀律，嚴格人事制度，確保司法公正。

　　開放言禁，加強輿論監督。現行憲法第三十五條規定“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”。但是，由于缺乏具體的法律保障和執政黨對媒體的壟斷與嚴密控制，致使公民的言論自由和新聞、出版自由受到諸多限制。而輿論監督的薄弱與無法可依，正是社會上各種腐敗現象得以橫行無忌的重要原因。全國人大應抓緊制訂《言論自由保護法》、《新聞法》、《出版法》等有關法律。取消各種形式的言禁、報禁，允許公民獨立創辦報紙、刊物、出版社、通訊社、電臺、電視臺及其它傳媒形式，以憲法和法律保障公民的言論自由和批評監督的權利，廢除對報刊、圖書和其它傳媒的意識形態審查制度。

　　適時開放黨禁，保障公民的結社自由。我國現行憲法與聯合國人權公約都規定:公民有結社自由。全國人大應抓緊研究制定《結社法》、《政黨法》，以使公民的結社自由和政治權利真正得到實現，并將社團和政黨的活動納入法治的軌道。政黨的組織活動經費應該自籌；法律應當禁止政黨動用財稅收入作為組織活動經費，同時應對企業、社團和個人的政治捐款作出明確限制；政黨競爭應該作到公開、公正、公平、合法與文明。

　　信守聯合國人權公約，切實履行作為聯合國創始國和安理會常任理事國(之一)的職責。中國政府在正式簽署聯合國人權公約之后，應恪守公約的條文，制定切實有效的措施加以貫徹。全國人大應盡早批準中國加入聯合國《經濟、社會、文化權利國際公約》和《公民及政治權利國際公約》，并依據聯合國人權公約的有關規定，修改與公約相違背的現行法律法規。 

　　經過充分準備，在適當時機，依照法定程序，修改憲法。將上述改革的原則或成果寫進憲法，加以確認，形成法律制度，使改革原則與成果制度化、具有不可違逆的權威性。

　　鑒于這一階段的改革內容很多、任務繁重、工作量很大，同時為避免四面出擊、加大改革的阻力，改革的領導者應根據實際情況，精心制訂改革方案，再細劃出若干個實施階段，分步驟地進行改革。

　　政治體制改革階段的特點是:自上而下與自下而上的互動；體制內改革力量與體制外改革力量的互動；上下并進，帶動中間。重點是從行憲(兌現憲法中關于人權和公民權的規定)到修憲(注入憲政民主原則和體制架構)，建立初步的憲政民主體制。核心是主動地和平地漸進地進行體制改造，實現國家政治生活的民主化和現代化。基本方式為先易后難，先簡后繁，由點及面，和平漸進。先從社會上已有一定共識、阻力相對較小、比較容易收到成效的方面改起；而把涉及的利益關系較為復雜、難度較大的內容放在后面進行。切忌操之過急，力避激化矛盾，在推進過程中適時地做一些妥協是非常必要的。

　　政治改革的主要推進力量和依靠力量是執政黨內的改革力量和知識階層、企業家、中產階級、市民和農民中的先進分子以及其他民間民主力量。 

　　執政黨帶頭進行改革，從列寧主義的集權制的黨轉型為現代民主政黨。在黨內推行民主選舉制度，黨的各級領導人均由黨員或黨員代表依照一定的民主程序選舉產生。建立健全黨內的民主監督機制，清除腐敗，實行廉潔政治。從制度上保護黨內的不同意見，在適當時候開放黨內派別民主。精簡黨務機構和專職黨務干部，實現黨費自給。擴大黨的社會基礎，廣泛吸納社會精英，將黨改造成為全民黨。清理黨的意識形態，吸納社會民主主義的綱領，將人道、民主、法治、人權、憲政、共和、保護公民財產權利等現代社會基本價值植入黨章。

　　發展社會中間組織，實行社區自治。制定《社區自治法》，修訂《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》。在城鎮增強居民委員會的功能，實行居民自治。在鄉村增強村民委員會的功能，全面普及推廣村民自治。居委會和村委會的負責人一律由居民、村民自己提名，自由選舉產生；實行政務、財務公開，重要決策民主化，選民參與制度化。由于我國大多數人口生活在鄉村，因此推行村民自治和村委會民主選舉制度，對于廣大農民學習民主、實踐民主、培養公民意識有著特別重要的意義。應不斷總結經驗，努力完善村民自治制度。同時，應恢復與廣泛建立獨立的工會、農會、商會、行業協會、青年組織、婦女組織、環保組織和其它構成公民社會的各種中間組織，以代表不同的社會階層、群體的利益，形成具有現代特色的利益整合機制。逐步推進民主選舉制度，使公民在實踐中學習民主，增強公民意識和權利意識。

　　在縣、鄉人大代表直接選舉和農村村民選舉村委會主任、城鎮居民選舉居委會主任的廣泛實踐基礎上，逐步實施鄉(鎮)長、縣長、市長直接選舉，推進民主進程，使人民授權得到制度保障。

　　建立獨立行使職權的憲法法院。由憲法法院對人大立法的合憲性、政府部門頒布的行政性法令與政策的合憲性、法院和司法機關辦案的合憲性進行糾察；并受理公民和社會團體對立法、行政、司法機關違憲行為的控告，履行違憲審查的職權，保障和落實現行憲法規定的各項公民權利。

　　建立廉政總署。將現有的行政監察機關和檢察院的反貪機構并入廉政總署。廉政總署只對法律和全國人大負責。其主要職責是，調查一切貪污舞弊案件，并立案檢舉或進行處分；負責檢查政府各部門及公共機構的行政程序及例行手續，以便盡量減少貪污舞弊、以權謀私的機會；負責公開宣傳，爭取公眾對肅貪倡廉工作的支持。

　　進行人大制度改革，實現人大議會化。現行憲法規定“全國人民代表大會是最高國家權力機關”，“地方各級人民代表大會是地方國家權力機關”。而事實上，在一黨體制下，人大只是從屬于執政黨的一個決議政事的機構。各級人大領導人全部是由各級黨委提出的；各級人大代表是從各級黨委選定的范圍中產生的；各級人大會議的議程是由黨的各級組織決定的；連人大的日常事務也是由人大中的黨組決定的。同時，由于各級人大的代表人數過多，非專職化，非專業化，素質參差不齊，參政議政能力不強，工作質量不高，消耗費用過大等等，都使得改革人大制度的必要性日益增強。改革的方向是議會化，也就是按照獨立的立法機關和代議機構的目標逐步改造人大。可以肯定，這是人大今后改革的大趨勢。改革的內容包括:減少人大代表的名額，全國人大代表以500人左右為宜，地方人大代表逐級遞減；人大代表專職化和專業化；改變人大代表的結構，增加法律專家、政治專家、財經專家、教育專家和其它各類專家的比例；撤消人大常委會，增加專門委員會；修改《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，各級人大代表一律由選民按選區劃分直接選舉產生；侯選人一律由各個政黨依照法律規定的程序提出或由選民代表聯名(符合法定人數)提出；候選人實行公開競選，一律實行差額選舉；加強人大對“一府兩院”(政府、法院、檢察院)的監督和制約等。

　　進行司法改革。奉行依法治國的原則，逐步減弱直至取消黨對司法權的直接干預和控制。法官、檢察官、公安和司法機構的官員實行職業化、專業化、政治中立，嚴格依照法律程序辦事。通過立法禁止政黨、政治組織和社會利益集團對司法系統的干預。司法系統內部應建立與完善監督制約機制，健全規章制度，嚴肅紀律，嚴格人事制度，確保司法公正。

　　開放言禁，加強輿論監督。現行憲法第三十五條規定“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”。但是，由于缺乏具體的法律保障和執政黨對媒體的壟斷與嚴密控制，致使公民的言論自由和新聞、出版自由受到諸多限制。而輿論監督的薄弱與無法可依，正是社會上各種腐敗現象得以橫行無忌的重要原因。全國人大應抓緊制訂《言論自由保護法》、《新聞法》、《出版法》等有關法律。取消各種形式的言禁、報禁，允許公民獨立創辦報紙、刊物、出版社、通訊社、電臺、電視臺及其它傳媒形式，以憲法和法律保障公民的言論自由和批評監督的權利，廢除對報刊、圖書和其它傳媒的意識形態審查制度。

　　適時開放黨禁，保障公民的結社自由。我國現行憲法與聯合國人權公約都規定:公民有結社自由。全國人大應抓緊研究制定《結社法》、《政黨法》，以使公民的結社自由和政治權利真正得到實現，并將社團和政黨的活動納入法治的軌道。政黨的組織活動經費應該自籌；法律應當禁止政黨動用財稅收入作為組織活動經費，同時應對企業、社團和個人的政治捐款作出明確限制；政黨競爭應該作到公開、公正、公平、合法與文明。

　　信守聯合國人權公約，切實履行作為聯合國創始國和安理會常任理事國(之一)的職責。中國政府在正式簽署聯合國人權公約之后，應恪守公約的條文，制定切實有效的措施加以貫徹。全國人大應盡早批準中國加入聯合國《經濟、社會、文化權利國際公約》和《公民及政治權利國際公約》，并依據聯合國人權公約的有關規定，修改與公約相違背的現行法律法規。 

　　經過充分準備，在適當時機，依照法定程序，修改憲法。將上述改革的原則或成果寫進憲法，加以確認，形成法律制度，使改革原則與成果制度化、具有不可違逆的權威性。

　　鑒于這一階段的改革內容很多、任務繁重、工作量很大，同時為避免四面出擊、加大改革的阻力，改革的領導者應根據實際情況，精心制訂改革方案，再細劃出若干個實施階段，分步驟地進行改革。

　　政治體制改革階段的特點是:自上而下與自下而上的互動；體制內改革力量與體制外改革力量的互動；上下并進，帶動中間。重點是從行憲(兌現憲法中關于人權和公民權的規定)到修憲(注入憲政民主原則和體制架構)，建立初步的憲政民主體制。核心是主動地和平地漸進地進行體制改造，實現國家政治生活的民主化和現代化。基本方式為先易后難，先簡后繁，由點及面，和平漸進。先從社會上已有一定共識、阻力相對較小、比較容易收到成效的方面改起；而把涉及的利益關系較為復雜、難度較大的內容放在后面進行。切忌操之過急，力避激化矛盾，在推進過程中適時地做一些妥協是非常必要的。

　　政治改革的主要推進力量和依靠力量是執政黨內的改革力量和知識階層、企業家、中產階級、市民和農民中的先進分子以及其他民間民主力量。 

　　二、初步憲政民主階段

　　經過政治體制改革階段，建立起初步的憲政民主體制，即進入初步憲政民主階段。這一階段的政治體制雖已具有憲政民主的特征，如代議制、普選制、司法獨立、政府權力受到限制等；但是在初期，政黨、國家、軍隊體制上尚未完成根本的轉換，憲法和法制體系中仍會存留舊體制的一些弊端，人們的思維方式、價值觀念和行為方式上還存在不少與憲政民主相抵觸的東西。為了承前啟后，實現合法性的銜接和體現法律的連貫性原則，培育成熟的公民社會，需要有一個初步憲政民主階段。

　　初步憲政民主階段的首要任務是和平地跨越一黨體制，鞏固和完善憲政民主體制。

　　為了完成這一任務，最重要的工作是由民主選舉產生的議會成立制憲委員會，召開制憲會議，重新制訂憲法。

　　新憲法的制訂應把握以下要點:

　　1．擯棄與文明主流不相吻合、落后于時代的政治理念、政治原則，體現出面對新世紀發展需要、關照世界變化趨勢與中華民族文化特性、綜合平衡社會各階層利益的政治思維、政治哲學。

　　2．徹底理清黨政關系。憲法是政府權力分配的法律文件，它反映的是一國政治體制下政府與公民的關系。而不能用來反映黨與公民的關系，也不能用來規定黨與國家的關系。它必須用來保障基本人權和自由，確立憲政與民主、法治、自由、人權的原則。

　　3．建立具有制約政治權力的政府制度體系。重新建立與安排中央政府的立法機構、行政機構、司法機構，確立有限政府的原則，政府機構應該奉行法治、精干、高效、廉潔、公正的原則。

　　4．充分保障公民權利與自由。在公民權利自由方面，以憲法直接保障基本權利和自由及建立完整的程序上的救濟制度為主。不再允許政府將憲法上的基本權利和自由變成政府許可制下的自由。私有財產權、人身自由、言論自由、結社自由等都屬于公民的基本權利和自由范疇，它們在本質上屬于公民自己的“私域”，政府不得隨意干預。上述不得隨意侵犯的公民權利和自由構成了政府行為的界限。 

　　5．構筑新型的中央與地方關系。可以考慮先行安排帶有一定聯邦制特征（如增加直轄市的數量、全面提升直轄市的地位；擴大中心城市的功能和權限；確認港、澳特別行政區的治理架構）的憲法制度上的地方分權體制，實行全面地方自治；然后逐步向聯邦制的復合共和國過渡。

　　6．確立憲法的最高權威，并以憲法法院和違憲審查制度保障憲法真正實施。憲法修改須經過嚴格的法定程序。

　　新憲法即奉行憲政民主原則的憲法制訂出來并獲得通過、正式頒布以后，關鍵在于施行。歷史事實告訴我們：僅有一部好的憲法還是遠遠不夠的。更為重要的是使憲政民主的精神和原則深入人心，轉化為公民和政府、政黨、社會團體共同信奉與自覺遵從的神圣原則。因此，初步憲政民主階段的根本任務是從社會心理和行為規范方面逐漸培養公民、政府、政黨、社會團體信奉法治和憲政民主原則，并在此基礎上逐步建立新型的良性互動的政治秩序。

　　遵照新憲法的規定，實行軍隊職業化、非政治化、國家化。參照實行憲政民主政體的國家(如美、英、法、俄)的軍隊管理體制，將軍隊建成國防軍。通過逐步改革，直至以立法形式撤消軍隊中的黨務機構；在過渡時期可以保留政治部和政工機構，但只負責軍隊中的政治思想工作，不再主管干部工作，且不得帶有黨派色彩和意識形態色彩；待條件成熟后，代之以純粹的思想工作系統和法紀規范、道德倫理教育體系。軍隊應效忠國家，效忠憲法，接受國家元首的領導，將國防部實體化，實行文官管理體制。加強軍隊的職業化和裝備現代化，精兵減員，大力提高軍隊的文化素質與科技素質。適當提高軍人福利待遇和社會地位，增強軍人的榮譽感和凝聚力。軍隊在政治上嚴守中立，嚴格遵守法律，不得介入黨派之爭。軍隊向議會負責，每年向議會匯報工作，采取重大軍事行動須經議會審議通過。

　　在初步憲政民主階段，還要大力加強法治建設。一方面要清理現有的法律法規，修改其中違反新憲法及不合時宜的內容，增訂為建立新的政治、經濟、社會秩序所需要的內容；另一方面，須順應時代發展的需要，制訂新的教育、科技、文化、衛生、國防、人口、生態與環境保護等方面的法律法規，建立完整的現代法律體系。同時還要下大氣力，完善司法體系，大幅度地提高司法隊伍的整體素質、執法水平和護法力度，有效克制貪贓枉法、司法腐敗和地方保護行為，真正做到司法公正、有法可依、有法必依、執法嚴明、違法必究。

　　總之，初步憲政民主階段是從威權主義的政治體系向成熟的憲政民主體制過渡的階段，也是新的憲政民主體制不斷建設完善的歷史過程。一旦其所承担的歷史任務宣告完成，我國社會真正進入一個自由、民主、共和、法治的時期，即為高度憲政民主階段。

　　三、高度憲政民主階段

　　建立憲政民主體制的第三個階段是高度憲政民主階段。只有達到這一階段，我國人民才能真正享有充分的自由民主，社會才會持續繁榮、安定而有序，政府權力才會被有效地限定在增進公共福利的邊界之內，公民權利才會得到全面而堅實的保障。

　　參考當今世界上實行憲政民主體制的發達國家的情況，中國進入高度憲政民主階段，社會與國家政體將具有如下特征:

　　1．國民普遍具有自覺的憲政民主意識，熟知憲法的基本精神和主要原則，懂得用憲法條文來維護自己的基本權利與自由。

　　2．憲法真正體現自由、人權、民主、共和的原則，真正享有最高權威，受到普遍認可與尊重，憲法的施行得到堅強的制度保障。

　　3．在整個國家體制中形成了相當完整的與憲法原則相吻合的法律體系，整個社會自覺地奉行法治。

　　4．權力制衡。立法、行政、司法三權分立，相互制約，三者的權力保持平衡。 

　　5．有限政府。政府權力被嚴格限定在憲法與法制的框架之內，不允許有任何超越憲法和法律的絕對權力的存在，政府、官員帶頭守法、執法。違反憲法和法律的行為能夠得到及時地審查與糾正。

　　6．完備的司法體系與司法公正。司法不受黨派紛爭與利益集團的干擾，一切行為以法律為準。

　　7．人權和自由得到充分發展。公民的人身權利、人格權利、經濟權利、社會權利、文化權利、政治權利和自由得到充分的尊重和保障，并享有很高的自由度。國際人權也得到肯定和確認。

　　8．民主原則延伸到各個領域。不僅在政治制度、政治生活方面實行民主，而且在社會生活、經濟生活、社團組織、公司決策等方面貫徹民主原則。

　　9．國家結構從單一制轉換為聯邦制。大陸與臺灣在此基礎上經過談判和民主的方式和平統一。西藏、新疆、內蒙以及香港、澳門可以享有成員邦的自主、自治權。各地方單元實行自治，少數民族聚居的地區實行高度自治，保護各民族的文化傳統、習俗和文化的多樣性，各民族和睦相處。

　　如果說經濟改革會改變社會的利益格局的話，那么政治改革更是牽涉方方面面的切身利益。因此，政治改革更為復雜、更加困難。它要求人們在操作的過程中不能理想化，不能存有烏托邦式的幻想，不能用感情代替理智，不能憑想當然處理問題，更不能大而化之、固執已見和隨心所欲。中國人近代以來付出的代價和學費實在是夠多夠慘重的了，應該變得聰明（這里指的是“大聰明”）和理智起來。不然的話，別人誰也幫不了你。所以，我們在推進中國的政治改革的時候，應該認真總結和吸取前人的經驗教訓，特別審慎、特別精細、特別負責任；應該實行孔子提出的“四毋”精神：毋意（不主觀隨意）、毋必（不絕對化）、毋固（不固執已見）、毋我（不唯我獨是）；應該廣泛吸納各種有益的意見，盡可能地團結可能團結的力量，努力開發各種政治資源，制定和采取正確的戰略策略，全力爭取最后的勝利。 

　　      

[新一篇] 中國大陸的憲政民主道路 第十一章 爭取國際支持

[舊一篇] 中國大陸的憲政民主道路 第十三章 開發政治資源