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6.公用事業的收費原則

公用事業是指公共交通、水電煤氣、公路服務，以及公園、圖書館、博 物館、消防、治安等服務。在美國，這些事業哪些要收費？哪些不收費？收 費的原則如何確定？這是本文要討論的問題。

人們容易產生一種誤解，以為公共事業既然是政府辦的事業，就不同于 私營企業，不應以贏利為目的，所以公用事業至少應該降低收賞標準甚至兔 費。但如果政府辦這些事業賠了錢，賠的錢從哪里來？政府的錢來自稅收， 因此賠錢辦公共事業，等于是用全體百姓納的稅，去補貼使用這些設施的一 部分人。這部分人對公用事業用得越多，占的便宜就越大，這會造成對公共 設施的過度使用，形成不必要的擁擠。況且這部分人未必都是窮人，對他們 的照顧也無助于社會公平。這樣看來公用事業兔費或低價收費是毫無必要 的。

美國有一句諺語：天下沒有免費的午餐。這句話可以從兩方面去理解： 一方面是說沒有人愿意讓別人白占便宜，所以想揩油是辦不到的。另一層意 思是說人與人經濟交往的原則不允許有人鉆空子揀便宜。經濟學家常說的“免 費搭車”，就是指上述原則被破壞后，造成資源使用的浪費和分配不公的情 形。我們常說的吃大鍋飯，就是指讓一些無所作為的人“免費搭車”，而使 另一些努力創造財富的人的利益受到損害。所以，在設計公共事業的收費標 準時，應盡量避免“免費搭車”的漏洞。

正因為如此，美國公用事業的收費標準是不低的，而且隨著物價水平和 成本結構的變化還經常調整。例如能源危機以后，燃料費用上升，美國各地 的地鐵和公共汽車收費大幅度增加。雖然1986 年物價水平和能源價格都穩 定，但紐約地鐵為了更新車輛，又一次上調了價格，票價從90 美分提高到1 美元。公用事業非但不應賠本，而且只要經營得好還應略有盈利。所以公用 事業并不一定要由政府經營，美國許多城市的地鐵和公共汽車就是私營公司 投資經營的。紐約市有眾多由小公司經營的公共汽車運營路線，它們參與市 場競爭，收費雖然略高，但設備舒適，運行安全，到站準時。這一情況有點 像在北京出現的人人有座位的小公共汽車。

電話雖然是公用事業，卻由私營公司經營。全美獨立的電話公司共有約 1500 家，經營長途電話最大的美國電話電報公司前幾年被法院裁定解體，分 成幾家小公司，以利于競爭。美國的長途電話全部由計算機管理，用戶在何 年何月何時，幾點幾分，撥通外地某一話機，通話幾分種，該收多少費等等 信息，全部貯存在計算機里。月末，計算機將一個月內的全部通話記錄打印 出來，并算出包括本地通話費用在內的本月總賬，由郵局寄給用戶，作為應 付款的憑據。

美國市內公用電后通一次話的費用比家用話機的相應費用略高。1986 年 在紐約每次市內通話要25 美分，在波士頓只要10 美分，近幾年已作了調整。 家用電話機的收費標準有幾種，由用戶自行選定。一種不限通話次數，每月 收一定的費用；二是固定話機費加每次通話費的累計；三是每月收費一定， 但通話總次數不得超過若干。根據用戶不同情況，電話局可以采取成本最低 的管理辦法，例如不限通話次數的用戶就可以不必加裝記錄通話次數的設 備。

長途電話的收費標準相當復雜。每分鐘的通話費用首先與通話距離或經

過中繼站的數目有關，越遠越貴；其次與通話發生在一天中哪一時刻有關， 工作日上班時間最貴，下班后到夜間11 點其次，11 點以后及休息日最低， 最高價與最低價相差可達1.5 倍。此種計費標準的設計原則是收費取決于成 本，鼓勵用戶夜間通話以充分利用設備容量，同時也避免大家都擠在線路繁 忙時通話，使需要設備容量不得不擴充，導致成本增加，美國還有一種免費 長途電話（其實是由受話方付款，因為“沒有免費午餐”），用于企業對客 戶的服務。這類電話在撥叫時都先撥800，所以800 成了免費撥叫的代號。

原則上，使用公路也要收費。收費公路每一個出入口處都設有管理處， 汽車進入時領取一張憑證，以資識別汽車在哪個地點開始駛入。當汽車駛出 收費公路時，管理處根據汽車行駛的距離計費。收費標準還隨汽車的重量而 變。由于美國汽車擁有量極大，一次次交費耗時過多，而收的費又不高（大 約每100 公里 1 到 2 美元），為了避免麻煩，也為了減少收費管理的成本， 大多數公路都將該收的費并入汽油的售價中。車主買汽油的同時也支付了必 要的養路費等費用。只有那些通過特殊渠道集資修建的公路，特別是大橋、 大隧道，仍實行收費制度。如果這些大橋大隧道是往返必經之路，為了節省 收費時間，往往只在一個方向收費，一次收費就將往返兩次的費都收了。

電價是經常引起社會爭論的話題。因為電力工業是壟斷工業，一個發電 廠通過電網向一定范圍內的用戶供電，不可能再有第二個電網進入競爭。電 廠和電網由股票持有者所有，他們投資的目的就是為了賺錢。如果政府對電 廠的經營不加管制，電廠可能將電價定得極高，用戶由于別無選擇只能減少 用電量。經濟學的理論分析證明，對于缺乏競爭者的壟斷行業，價格不能由 唯利是圖的企業單方面確定，而必須有政府營制。相反，對于有充分競爭的 行業，企業追求利潤原是天經地義的事，政府對價格不應加任何干預，而且 不必担心價格過高，因為不合理的過高的價格自然會因競爭者的參與而被壓 抑。這一套理論支持了政府對電價的管制。鐵路原也被認為是壟斷行業，價 格也是政府管的。但從1980 年起，政府解除了對鐵路的價格管制，因為公路、 管道、航空等多種運輸方式進入了市場競爭。

接下來的問題是政府如何確定電價。看起來唯一合理的辦法是運用成本 加合理利潤的公式，可是如果肯定了這個公式，電廠就失去了改善經營以降 低成本的積極性，甚至把各種不合理的開銷也打入成本，這種情形在我國是 不少見的。1987 年美國電力行業和政府的主要爭論是：前十年內新建的大批 電站由于用電量大大低于十年前的估計而沒有投入運轉，這批電站的建設費 用能否計人成本？如果允許進入成本，此例一開，以后電力行業將毫無顧慮 地擴大投資，造成不必要的浪費；如果不允許進入成本，今后電力行業將拒 絕投資，造成電力供不應求。不僅是電廠，凡是政府管價格的行業部會出現 這種兩難境況。而且對于壟斷性行業，這種困境也是無法改變的。

在美國，電價和其它一切商品的價格一樣，供不應求時價高，供過于求 時價低。一天24 小時內，白天和傍晚電力供不應求，夜間則供過于求。所以 電費要分時計價，這要求設置分時電表，能分別記錄不同時段內的耗量。這 兩種電價相差可這一倍以上，但普通家庭由于用電量不大，多半不安裝此種 復雜的電表。全國家庭的平均用電量1987 年為每月700 度，平均電價接近每 度10 美分。順便說一句，美國的火車票、地鐵票，莫不隨時間和季節而調整。 一般是周末兩天的票價較低；65 歲以上的老年公民避開上下班擁擠時間，可 以享受折扣地鐵票價；飛機票在淡季也有折扣。

全美國有各類圖書館3.3 萬多個，沒有聽說過有一家圖書館要收費。但 服務對象有些限制，例如學校圖書館僅對本校師生開放，然而在實際執行中 幾乎任何人都能隨便進出。占總數45％的公共圖書館則對一切人開放，不要 任何證件或介紹信，而且一直開放到書庫，讀者可以進入到任一書架前，隨 便翻閱。圖書館的開支是驚人的，僅大學圖書館（占全美國圖書館的15％） 一年支出就達20 億美元，在這里，”沒有免費午餐”的原則不再適用。因為 提高教育水平是消除社會不公平的最主要的途徑，受教育，包括進入圖書館， 已成為人的基本權利之一。有些博物館（如美術館），其性質介乎教育普及 和文化享受之間，其收費辦法變為在某些特定條件下免費，例如每周有兩天， 或對學生免費。

公園的收費辦法類似于博物館。娛樂性的都要收費，休息性的多不收費。 消防、治安等服務，則無例外地都是免費服務。如果救人要收費，則戶主可 能不愿雇救火隊而造成火勢蔓延，殃及鄰里。

小結：公用事業的收費標準應盡量做到政府不補貼，也不多賺錢。但由于缺乏競爭市場這一點 很難做到。有一些公用事業帶有服務性質，或者為了照顧低收入階層，收費較低甚至免費，成本由全 體納稅人負担。

茅于軾 2013-08-23 15:04:44