>>>  新興科技、社會發展等人文科學探討  >>>

簡體     傳統

作者：huhumalu

一、宏觀經濟形勢和政策應對

從2013年年中開始，貨幣市場和債券市場劇烈的價格波動反映出監管層調整我國經濟結構的決心，并體現出對于經濟增速下降的較大容忍度。

轉眼的2014年第一季度，調結構的陣痛開始顯現，我國的宏觀經濟數據以略超市場預期的程度下滑。一季度GDP增速僅為7.4%，沒有達到7.5%的全年增長目標；固定資產投資增速也低于預期，只有就業數據依然穩定但是前景堪憂；CPI持續低位，M2增速更在3月創下多年新低。習近平將我國目前的經濟狀態概括為“三期”疊加——增長速度進入換擋期、結構調整面臨陣痛期、前期刺激政策消化期。

在低迷的經濟數據下，市場也成為了矛盾體。一方面，市場對于政府能否在經濟下行動量較大的背景下掌控產能過剩、高地方政府債務杠桿、房地產泡沫和金融系統性風險這幾大難題心存憂慮，因此政策托底的預期較為強烈。另一方面，市場也不愿意看到政府“新瓶裝舊酒”，重拾過去財政、貨幣擴張的老路，那意味著調結構的努力半途而廢。現階段財政、貨幣政策的確處于一個較為狹小的空間當中。

經過一個月的試探、猜測和政策出臺，調控思路也漸漸浮出水面，可以概括為“堅持調結構，定向保增長”，調控的精確度而不是總規模成為了成敗的分水嶺。

首先是穩增長措施，4月2日的國務院常務會議明確了通過棚戶區改造工程等新型城鎮化項目進行定向提振，并確定由國開行成立專門機構發行住宅金融專項債券，依托國家信用、市場化方式為棚戶區改造籌措資金；繼續推進鐵路建設，通過創新鐵路債券、基金等方式籌措資金，今年向社會發行1500億元鐵道債；同時繼續加大對于農業現代化等重點戰略項目的支持。

為了降低擠出效應，貨幣政策的跟進也是勢在必行，畢竟“寬財政、緊貨幣”組合下市場利率的上升是目前我國經濟難以承受的。但作為硬幣的另一面，貨幣政策的全面寬松必然使得產能過剩的重工業和負債過度的政府融資平臺處境峰回路轉，在無法控制增量貨幣流向的情況下導致調結構的成果受到侵蝕。因此，全面寬松的貨幣政策至今沒有啟用，僅是對農商行、農合行進行定向降準，增加涉農資金的投放。

在穩增長政策出臺同時，經濟轉型依然按照原定節奏向前推進。對于農村土地制度的改革、對于財政資金預算管理辦法的改進、市場利率曲線的不斷豐富、資本項目的穩步開放、多層次資本市場構建，都在2014年一季度取得進展，都堪稱經濟轉型當中的關鍵要素。對于兩高一剩行業的整合思路也并沒有因為經濟下行出現方向性的反轉。在政府依然主導經濟發展的大背景下，以價格傳導機制作為核心要件的市場化經濟轉型正在潛行。

二、需求視角下的經濟轉型

我國的政策思路正在由需求端管理轉向需求和供給端共同管理，但需求管理仍然占據主導地位。作為政策的制定者，度量和建立社會需求是首要問題。

從2008年開始，我國由出口拉動型經濟轉向政府投資拉動型經濟，并的確對私人投資和消費產生了一定的擠出效應。鑒于基礎設施建設作為“投資中的投資”，對于私人投資具有引導作用，西方國家也經歷過高速的基礎設施擴張期，因此簡單的認定該種經濟發展路徑是錯誤的并不合理。但是由于我國固定資產投資的決策權過多的集中在政府部門而不是市場部門，造成了投資效率低下的嚴重問題。政府投資效率低下、對私人投資擠出效應提高，這兩點共同導致了我國的產出增量與固定資產投資增量之比日益下降。經濟拉動作用日漸微弱，地方政府卻快速積累了大量債務，決定了我國舊式的經濟增長驅動力難以為繼了。

正是在這一背景下，“農業現代化”和“新型城鎮化”被定義為“十二五”甚至“十三五”期間我國需求增長的核心動力。其中，“新型城鎮化”的位置更加突出，被視為完成消費替代投資、市場決策替代行政決策過渡的極佳跳板。

城鎮化是一個世界通行的詞語，包含了多個衡量的維度，主要是農業人口轉為非農業人口、農村地域轉為非農村地域、農業活動轉為非農業活動的過程。但“新型城鎮化”卻是我國特色，與它相對應的“舊型城鎮化”，幾乎涵蓋了我國過去十五年經濟發展的一切主要內容。我國實行的是二元的土地制度。城市建設用地是國家所有，通過土地管理部門進行管理，城市居民通過受讓土地使用權而獲得了城市用地的使用權和處置權。農村土地是農民集體所有，農戶個體通過承包獲得了使用權，但是卻幾乎不具有處置權（包括質權、出讓權）。農業用地和城市建設用地之間具有明顯的效益差，而農業用地轉換為城市建設用地的唯一合法途徑就是地方政府的征地流程。地方政府通過征地，以極低的成本（原土地農業用途的年產額的數倍補償）將農業用地轉為城市建設用地，再通過土地出讓程序獲得土地出讓金和后續土地開發流轉的稅費，獲得了城市建設用地和農業用地之間的全部效益差額。1994年的分稅制改革（及其后續改革）將預算內收入的自主權從地方政府手中上收到中央政府，使得地方政府更加看重作為非預算收入、具有極大自主權的土地出讓金收入。2008年為了應對世界金融危機，我國啟動了較大規模的財政刺激，地方政府的財政支出壓力較大，加劇了對于土地財政和土地金融的依賴，也加速了對于農村土地的征用進程，近幾年我國的新增建設用地幾乎全部來自于征用的農業用地。

在利益的趨勢下，強制征用或變相強制征用農業用地的行為日益增多，極大的侵犯了農民對于土地的使用權，造成了很多被動失地的農民。無論是主動還是被動的失地農民，在放棄了農村土地同時也同樣放棄了農業活動，進入城市從事非農業活動。但是從征地中獲得的補償并不足以保證其可以在城市中定居，二元人口制度又將其排除在城鎮社會保障和社會服務體系之外，形成了我國特有的農民工階層。所以，所謂的“舊型城鎮化”，是農業用地的城鎮化，是農業活動的城鎮化，但不是農業人口的城鎮化，不是農村消費的城鎮化。“舊型城鎮化”保證了工業發展和城市建設過程中土地、資金和廉價勞動力的供給，為我國經濟平穩快速發展作出了決定性的貢獻，但是不公平的利益分配方式，不僅產生了經濟問題，同樣產生了較為嚴重的社會問題。

“新型城鎮化”事實上是對于原有城鎮化建設當中未完成部分的延續，強調的是對于農村人口的城鎮化。通過將農民工的社會保障服務體系轉移到城市，將這個龐大的群體轉換為城市人口；通過保障房的建設和“城中村”改造，為其提供能夠負担的居所；通過配套醫療、教育、日用品消費服務的提供，將他們的生活徹底的城鎮化。

這個過程中，以地方政府在社保體系和城市建設中的支出為基礎，同時帶動新轉換的城市人口的消費以及為他們提供服務的私人投資。因此在頂層設計中，“新型城鎮化”不僅提供了總需求增長的動力，同時也起到了將需求結構向私人部門投資和消費調節的作用。

伴隨著城鎮化的過程，我國農村出現了“空心化”，人均耕地面積不斷提高，甚至出現了農忙時分農村城鎮爭搶勞動力的情況，并且這個趨勢還將延續下去。人均耕地面積提高事實上為農業現代化、集約化提供了潛在的動力，近幾年城鎮企業下農村大肆承包耕地進行企業化農業活動是一個佐證。農業現代化短期內通過對農用設備、技術的投資提振總需求，長期又為農產品的供給提供保障，不能不說是眾望所歸的事情。我們也認識到了這種動力的可貴，因此一方面加強農村土地制度、農業投資生產補貼政策等配套環境，一方面通過銀行增加對農貸款直接降低農業投資成本，希望刺激對農業現代化的投資需求由潛在轉為現實。

三、供給視角下的經濟轉型

從供給管理的角度看，經濟管理的目標是如何平衡生產要素的投入，使得社會潛在產能能夠最顯著的提高。我國從改革開放至今，社會產能的快速提升一方面歸功于生產要素大量的、非市場化的、廉價的供給，另一方面歸功于市場化改革紅利的釋放。

從土地角度看，低成本的征地完成后，很多轉化的城市建設用地是以近乎于零價格出讓給招商引資來的工業企業，用于提升當地的GDP和財政收入。從勞動力角度看，沒有土地、無法享受城市居民社會保障服務體系的農民工為制造業提供了大量廉價的勞動力。從資金角度看，通過對于利率的行政管制和國有銀行的類政策性貸款，大量的資金以較低的成本被轉移到工業生產部門。

三大要素的非市場化供給保證了我國制造業數十年的高速增長，但也造成了對于生產要素的低效率使用和浪費行為，產業升級的內生動力不強，全要素生產率始終無法縮小與發達國家間的差距。

生產要素的非市場化供給并不能改變我國生產要素匱乏的事實，持續的大量配給造成生產要素的成本大幅度提升，很快將生產企業置于二元結構當中。一方面，行政配給體制外的民營企業在要素的昂貴和稀缺環境中苦苦掙扎，另一方面，行政配給體制內的國有企業依然養尊處優的繼續自己的浪費行為。生產要素的行政配給模型事實上成為了一個要素的供給方（也就是農民、儲戶、勞動者）和配給體制外的經濟主體共同哺育配給體制內要素需求方的模型，生產效率低下的同時也造成了社會財富分配的不公平。

破解難題的鑰匙在于過去產能提升的另一功臣。要改變生產要素粗放型管理為精細型管理，唯有繼續深化市場化改革，進一步建全生產要素的價格傳導機制，并發揮其在要素供需市場當中的核心作用，繼續釋放改革紅利。

在土地方面，2014年國務院一號文件原則上賦予了農民對于農業用地的處置權，再次強調農民通過承包獲得的土地使用權的不可侵犯性，在抑制地方政府強行征地的同時為農業用地的市場化流通提供了框架。從2006年開始，招拍掛程序作為目前我國城市建設用地配給手段中市場化程度最高的方式，在中央的要求下占比逐年提高，無償劃撥用地在嚴格限制下規模逐年縮減。除了在住房用地這一具有半公共屬性的領域以外，土地供需的市場化程度一直在穩步提高。

在勞動力方面，新型城鎮化建設強調將農民工逐步納入城市社會保障服務體系中來，也納入城市的住房、生活體系中來，使其在勞動力市場當中可以平等的進行價格談判，獲取和城市居民同工同酬的權利。此外，對國有企事業單位職工薪酬福利也一直在市場化調整當中，提高顯性薪酬在總薪酬當中的比例，壓縮甚至取締福利房、公車等隱性薪酬，改終身制為聘用制，將國有企事業單位職工養老保險和其他系統職工并軌，也同樣是提升勞動力市場市場化機制的舉措。

在資金方面，利率市場化已經進入了最后的關頭，市場化利率的形成機制、傳導機制都在逐漸完善。金融行業間的分業壁壘正在逐步消減，“泛資管”對于銀行活期存款的替代效應非常明顯。債券市場和股票市場的參與主體多元化穩步推進，帶來的是價值發現功能的穩步推進。無論在銀行貸款亦或是債券、股票領域，行政化審批、指導功能都在不斷弱化，代之以市場化的監督。

從2013年開始，我國市場化改革進程明顯提速。但必須要強調的是，我國仍然處于計劃經濟向市場經濟的轉軌階段，國有體制現在是，在相當一段時期內的將來也很有可能仍然居于主導地位，企業領導官員化使得公司治理和公司管理流程跟市場經濟“形似而神不似”，這是我們建立改革預期的基礎。我們的優勢是作為一個后發國家，可以直接學習西方國家市場化體制建設當中成型的體系，但要在引入過程中和我國的體制磨合、妥協，改革的過程必然是反復向前的，改革紅利只能緩慢釋放。

在生產要素市場化過程中，技術將逐漸趕超其他三個生產要素，成為產能提高的第四極。

四、資金視角下的經濟轉型

無論我國的真實消費是不是被低估，我國儲蓄率處于高水平是不爭的事實，加上海外需求提振的速度緩慢，因此當下通過投資拉動總需求依然最為經濟、可行。在我國生產要素配給體系內，私人部門投資面臨著生產要素成本高企的窘境，因此除去個別利潤率畸高的行業，投資動力實在不強。市場化改革會改善這種局面，但短期內，支出的重任還是落在政府部門的頭上，并且在新型城鎮化推進過程中，呈現剛性支出壓力更加突出的特點。

首先，將農民工團體納入城市的保障服務體系當中，意味著社保、醫療、教育等轉移支付的壓力明顯提高，而這部分支出是剛性的。其次，基礎設施建設依然以政府投資為先導和主導，雖然通過行政考核指標體系的修正打壓了部分地方政府盲目追求GDP的熱情，但是考慮到已經上馬和規劃完畢項目后續建設資金的剛性投入和新型城鎮化配套的保障房、交通項目的投入，用于基礎建設的財政支出壓力依然持續。

在財政收入方面，根據2014年1月公布的2013年全國財政收支情況報告，2013年全年的公共財政收入受宏觀經濟增速放緩的影響，增速繼續下行，僅增長10.14%，公共財政收入中占比85%以上的稅收收入增速更是達到低位，這和一般的經濟規律是相符合的。政府性基金收入同比增長39.17%，成為財政收入增長的主動力，但主要構成部分是地方政府土地出讓收入，在目前存在資產泡沫的情況下這部分收入的可持續性是存疑的。換言之，財政收入中剛性收入的增加較為緩慢，主要是依靠彈性收入拉動總收入增長。

兩者之間的差額即為我國城鎮化的資金缺口，對這個缺口的估計有各種版本，基本在20萬億到45萬億人民幣之間。

存在缺口本身不構成問題，為缺口融資的方式選擇才構成問題。過去我們通過赤字財政解決問題，赤字財政是對于財政收支的時間調配，只要赤字率和債務負担率保持在合理范圍內，對于經濟是具有促進作用的。我國的赤字率和債務負担率水平從數值上來說絕對算不上不堪重負，但是我國的赤字財政存在兩個較為明顯的問題。

一是對于赤字缺乏規劃、統計和管理。體現在地方政府赤字率和負債率均較高，或有負債、隱性負債占整體負債比例較高，并且中央對于地方的負債行為、規模、狀態沒有科學的統計和調節能力。區域性的財政爆炸將會拖累經濟建設和市場化建設的進程。

二是財政負債的期限錯配、信用錯配嚴重。我國地方政府的負債基本被用于非預算財政支出，主要的投資方向是以交通軌道、市政建設、保障房為主的基礎設施建設，投資周期比較長。負債端卻越來越具有短期化的傾向，存在大量通過1-2年期的流動資金貸款和信托計劃循環籌資的情況，是為期限錯配。政府債務的償債來源第一為投資形成資產或新征用土地的出讓收入，第二是地方政府預算內的公共財政收入，第三是上一級政府的轉移支付和特殊情況下的兜底安排。在資產泡沫和投資效率低下的背景下，第一償債來源最易出現問題，公共財政支出的壓力下第二償債來源很難指望，上一級政府的兜底事實上已經成為市場信心的最后保證，但卻具有道德風險、調解周期長的問題。在負債端，資金的最終來源基本是具有剛性兌付特點的銀行存款、理財產品和信托計劃，信用錯配是客觀存在的，只是在政府部門亦或金融系統中進行轉移。

解決赤字財政中的種種問題，最理想的方式就是不搞赤字財政。引入私人投資來替代政府投資，政府為其提供投資運營的合理盈利環境，也可以提供部分財政資金或者信用能力作為引導。引入私人投資的路線我們早就在嘗試，包括各地基礎建設中占比較高的BT（建設—移交）模式和BOT（建設—運營—移交）模式，取得了一定成果。但是在實操當中，政府公司自己來承包建設的情況多，真正引入私人投資的少，債務和風險還是沒有成功轉移。現在國務院和發改委都提出了PPP（Public-Private-Partnership，公私合作運營）模式，國有資本和私人資本共同投資、建設、運營，各地學習模仿的熱情也都很高。但是除了遴選適合私人資本介入的項目以外，政府部門和私人部門之間的磨合始終是一個大障礙，在政府領導一言堂和官商勾結牟利兩端之間的平衡難度極大。所以盡管目前在由上至下的貫徹，但能否做到“形似且神似”，是否能夠真正激發私人部門投資在公共領域或者準公共領域的替代作用，是要存疑的。

如果還是要通過財政赤字來彌補缺口，那至少要改變之前缺少規劃、缺少控制的亂融資現象。考慮到我國的儲蓄率和政府總負債水平，科學的政府赤字管理可以為市場化改革爭取更多時間，是目前國家經濟頂層設計的重點區域。在以誰為融資主體、以什么工具融資、從誰手中融資三個核心問題上，有意識的轉變已經形成。

首先，融資主體層級上升，口子收窄，改隱性的財政兜底為顯性的轉移支付，財政部、政策性銀行和省級政府部門承担更多的融資任務。為了控制區域性政府債務風險，債務增量部分主要依靠財政部和省級政府發行債券后進行轉移支付，以及政策性銀行融資后通過政策性貸款進行資金輸送。2014年新提出的住房金融債券就是由國開行統一履行融資主體的職責，發力的鐵道建設也是通過鐵道債統一融資，積極由試點轉向常規的市政債目前也是財政部統發統償。地方政府的重點不在增量提供，而在存量債務的安全置換和清退。但是長期來看，在市政債等較為成熟透明的地方政府融資機制成熟之后，中央和地方之間就事權、財權和債務承担方面勢必進行重新規劃。

其次，融資工具向標準化、透明化方向轉變，債務結構向顯性負債、直接負債方向轉變，目前依靠發改委和交易商協會的標準債務工具，未來倚重市政債。從剛剛公布的2013年各商業銀行的年報上看，去年紅極一時的多類非標準債務融資工具得到控制，乃至斷崖式的清退，甚至政信合作類信托計劃都出現明顯的規模下滑，僅有委托貸款一項表外業務出現明顯增長。地方政府“安慰函”、“列入人大預算內償債計劃”和政府背景担保公司的担保行為也受到嚴格的控制。相對應的，短融、中票和企業債的發行強勁復蘇，呈現供需兩旺，政府背景發行人在私募債、集合票據市場也開始出現。市政債作為地方政府融資行為進一步陽光化、公共化的重要武器，扶正眾望所歸，目前也處在試點的重要階段。在這個過程中，政府融資平臺的地位比較尷尬，其政企不分、透明度差的問題暴露無遺。地方政府在負債、担保方面的法律障礙清除已經破題，逐步控制、分拆和清退融資平臺是必然選擇。但是融資平臺已成尾大不掉之勢，又是很多官員權力兌現的重要平臺，具體操作中如何使其順利的退出歷史舞臺，是下一階段一個重要議題，處理的不好將會成為市場經濟遺留的“盲腸”，也可能會形成較大規模的不良資產，影響金融穩定性。

最后，謹慎進行赤字貨幣化，控制赤字債務化的不良后果。雖然從2014年的CPI和M2數據來看，通貨膨脹已經不是主要問題，貨幣供應量問題也并不突出。但是從構成來看，貨幣供應量較低主要是因為貨幣乘數逐年下降并已經降至一個較低的水平，而不是基礎貨幣投放量不足。基礎貨幣存量規模大、增長快，貨幣乘數卻相應快速下滑，這是明顯的貨幣超發的表征。從目前貨幣政策上的謹小慎微來看，央行不會進行主動的赤字貨幣化。但是我國目前本就處于利率市場化帶來的利率抬升階段，如果再放任債務化造成市場利率飆升，將會對私人投資產生更大的擠出效應，甚至造成部分中小企業資金鏈的斷裂，這是目前階段不能承受的。在由貨幣數量調控向價格調控轉型的過程中，央行對于市場利率短端和長端的跟蹤、控制越來越嚴謹，在利率維穩的過程中，勢必會在公開市場操作中被動吃進國債或者釋放流動性。央行在兩個弊端中的謹慎平衡是未來的常態，并且會優先考慮避免市場利率的擠出效應過于強烈。除了被動防守，央行也在主動出擊，提升貨幣乘數，調動存量貨幣的流轉，既不增加基礎貨幣供給又能在市場利率不明顯上升的情況下消化赤字。

網載 2015-08-23 08:38:14