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 中華民國北京政府時期從1912年至1928年，歷時17年。這一時期中國政府的領導人變更如下：袁世凱大總統（1912-1916）；黎元洪大總統（1916－1917）；徐世昌大總統（1918－1922）；黎元洪大總統（1922－1923）；曹錕大總統（賄選，1923－1924）；段祺瑞總執政（1924－1926）；張作霖大元帥（中華民國陸海軍大元帥，代表國家行使統治權。1927－1928）。
 中華民國南京政府建立后，國民黨出于正統性的需要，對北京政府“妖魔化”，并稱其為“北洋軍閥政府”。這樣，在1949年后的大陸和解嚴以前的臺灣，北京政府便成為“軍閥混戰”、“政治反動”等一切黑暗的代名詞，但這不符合歷史實際。其實中華民國北京政府時期是中國民主社會的開端，其民主程度雖比不上今天的臺灣，但卻是20世紀中國最民主的時期。
 
 一、議員和總統選舉產生
 
 立法和行政的選舉，是民主的主要內容和實現方式，是國家民主化的根本標準。
 1、第一屆國會議員的選舉
 國會是立法機構，是三權分立之一權。中國立法機構選舉，始于清末預備立憲時期省咨議局的選舉。到中華民國北京政府時期，從下到上的議員選舉成為政治常態。
 孫中山1912年3月公布的《中華民國臨時約法》，限10個月內舉行國會選舉。
 1912年8月袁世凱頒布《中華民國國會組織法》《參議院議員選舉法》《眾議院議員選舉法》，全國隨即開始國會議員選舉的籌備工作。
 “國會組織法”確定，國會由參議院和眾議院組成。其中：參議院議員由各省議會選出；眾議院議員，先由各省選民直選選出“初選當選人”（是議員名額的50倍），再由“初選當選人”選舉產生“復選當選人”（即議員）。
 1912年底和1913年初，是中華民國歷史上最有價值的時期，中國舉行了有史以來的首次國會議員選舉。當時中國人口4億左右，各省登記選民共4.3千萬，選民在全國人口中的比例是10%，約每10人中便有1名選民。這一比例，和西方國家早期議會選舉比也不算低：英國第一個議會選舉法頒布于1406年，470多年之后，也就是1867年和1883年，選民人數增加至200多萬，達到全體成年居民（而非全國人口的比例）的8％。可見，從選民比例看中國的起點是很高的。
 經過轟轟烈烈的初選和復選，中華民國第一屆國會產生（國民黨成為國會內第一大黨，在參眾議兩院870個議席中，占392個席位；占總數的45%）。
 1913年4月8日，中華民國第一屆國會在北京新落成的眾議院議場舉行開幕典禮。上午9時起，議員們身著特制的禮服陸續齊集會場，其中有參議員179人，眾議員503人，國務總理及各部長皆列席，其它內外觀禮代表千余人。11時典禮開始，供衛軍鳴禮炮108響以志敬。
 中華民國參眾兩院議員的選舉和國會的正式成立，標志著中國民主制真正開始!
 2、第一位正式總統的選舉
 1913年10月6日，中國進行了第一次總統選舉，投票地點設在中華民國眾議院。
 按《大總統選舉法》規定，總統由國會議員用無記名投票選舉產生；得票滿投票人數3/4者當選；兩次投票無人當選時，以第二次得票較多者二人決選之，得票過半數者當選。此次到會議員759名。首輪投票結果：袁世凱得票471，未及3/4；黎元洪得票154，排第二。接著依法進行第二輪投票，依舊無人過3/4（袁世凱得了497票）；第三輪就是第二輪得票最多的袁、黎對決，票多者贏。目擊者稱，袁世凱當時非常緊張，繞室彷徨，搓手頓足，六神無主，生怕票數少于黎元洪，大總統被黎奪去（參閱夏雙刃著：《亂世掌國》，九州出版社2006年版，第54頁）。投票結果袁世凱得507票，超過半數票當選總統。根據共和政體的法統，袁世凱可謂“中華民國”第一任合法正式大總統。次日黎元洪當選副總統。
 順便一議袁世凱稱帝。袁世凱稱的“帝”是君主立憲的“帝”，絕非君主專制的“帝”。當時，國會的議題非常明確，就是更改國體，推行君主立憲。1915年11月各省“國民代表大會”陸續舉行國體投票，每張票上印的也是“君主立憲”4字，投票人只寫“贊成”或“反對”兩字。倡導君主立憲的不少是知識精英、民主人士，如楊度、嚴復、劉師培、孫毓筠、李燮和、胡瑛等。另外，中央大員、地方藩鎮、還有19將軍，也紛紛表態支持實行君主立憲，他們認為君主立憲更適合中國國情。
 唐德剛在《袁氏當國》一書中說：“袁公之不幸，是他原無做皇帝之實，卻背了個做皇帝之名。'皇帝'在近代中國政治轉型史中，被認為是'萬惡之源'。一個政客，一旦背上做'皇帝'之惡名，他就會變成過街老鼠，人人喊打而遺臭萬年了。”盡管后來某些獨裁者的權力實際上已遠遠超過了袁世凱甚至超過了以往的皇帝，但沒有人再敢提“稱帝”二字。其實，君主立憲制、共和立憲制，核心是立憲，有沒有君主無所謂。
 再議曹錕賄選。1923年5月，直系及部分議員為推舉曹錕上臺，借制憲經費之爭逼迫黎元洪退位。參、眾兩院部分議員鑒于北京已成為直系勢力范圍，遂發起國會南遷活動，一些議員相繼離京至滬。8月留京國會議員決定用預備費開支國會常會的出席費，只要議員出席常會，就可獲出席費100元，以此誘使至滬議員回京。10月4日，憲法會議法定人數已足，10月5日“兩院開大總統選舉會，出席議員590人，曹錕得票480票。”“賄選”一詞最早出自離京國會議員的宣傳。（參考曹立群：穿透歷史的悲愴：回眸憲政在中國的發展）
 曹錕賄選事件，是中華民國總統選舉史上的污點，說明中華民國北京政府時期的民主還很不成熟。民主國家剛開始時民主搞的都不好，袁偉時先生查證指出英國當年的賄選比曹錕還嚴重。民主有個逐漸完善的過程。
 從另一面看，賄選恰恰說明選票有效力，候選人必須尊重選民。如果形式上有“選票”，內定好后再披上合法的外衣,這種選舉才是真正虛偽無恥的東西，候選人也根本不必賄選，只需“跑官”“買官”，拉拢賄賂好上面握有裁決權的人即可。無論如何，向選民“賄選”比向權貴“買官”要強得多！
 中華民國北京政府的總統都是選舉產生的，不管質量如何，即便賄選，也說明當時的人們起碼還是尊重法律程序尊重選民的。民國初年議會選舉盡管也有弊端，但絕大多數選出來的議員還是代表了民意的，他們監督政府、彈劾污吏、代民呼吁，在民初的政治生活中扮演了非常重要的角色。
 
 二、實行三權分立制度
 
 三權分立是民主共和國的重要標志，是目前政治科學所知道的唯一能制約政府權力、防止獨裁和腐敗的方法。北京政府時期建立了三權分立制度。
 北京政府時期的憲法更換頻繁，共存在過5個：1912年3月孫文頒布的《中華民國臨時約法》；1913年10月國會通過的《中華民國憲法案》（因系在天壇起草，又稱《天壇憲草》）；1914年5月袁世凱公布的《中華民國約法》（《袁記約法》）；1923年10月曹錕頒布的《中華民國憲法》（世稱“曹錕憲法”）；1925年12月段祺瑞的《中華民國憲法草案》。
 這些憲法都體現了“三權分立”原則，不同程度上限制了總統權力，人民的權利和自由得到一定的尊重和保障。例如1917年5月，在對德國宣戰問題上，段祺瑞提出參戰案，國會拒絕合作；段祺瑞不斷對國會施加壓力，國會則針鋒相對決定改組內閣，暫緩討論參戰問題。總統黎元洪在國會的強烈要求下解除了段祺瑞的職務，段祺瑞的參戰計劃受挫。顯然，那時的國會并非“橡皮圖章”、“表決機器”，而是真正起到了監督政府、制約權力的作用。
 這些憲法也保證了司法獨立，《中華民國臨時約法》、《中華民國約法》和《天壇憲法》都明文規定了獨立、公開審判的司法原則。如“法院之審判，須公開之”，“法官獨立審判，無論何人，不得干涉之”。1913年宋教仁被殺后，上海地方檢察廳兩次發傳票公開傳訊涉案的國務總理趙秉鈞赴滬作供。一個地方檢察廳竟公開傳訊國務總理，這是司法獨立的鮮明佐證，是20世紀中國司法史上不畏強權的壯舉！再如，1925年10月京師地方監察廳派檢察官翁敬棠調查“金佛朗案”事件。第一次世界大戰后，法國通貨膨脹，法郎暴跌，法國炮制了所謂金法郎，要求中國政府以這種本不存在的金質貨幣償付辛丑條約賠款，中國國務會議決定接受“金佛朗案”。司法機關介入調查。翁敬棠寫出調查報告，確認“金佛朗案”使中國損失8000多萬，外交總長沈瑞麟、財政總長李思浩已觸犯刑律第108條，構成外患罪，應處“無期徒刑”，建議“飭令主辦公員依法先行羈押，俾不致逍遙法外”。他還檢舉前司法總長章士釗為“金佛朗案”從犯。這一審查過程，中央政府沒有干涉，反映了當時司法的獨立性。
 盡管中華民國這些憲法各有不足，還不成熟，但即便《袁記約法》也還實行了三權分立，只是賦予總統以立法權，與法國第六共和為解決“府院之爭”賦予總統戴高樂以立法權類似。就連“曹錕憲法”也比1946年制定的《中華民國憲法》先進。
 
 三、言論自由得到一定保障
 
 輿論監督是指公民有權接觸多種獨立的信息來源，并對范圍廣泛的各種政治事務，如對國家政治、政府官員、社會制度、經濟秩序、意識形態等，享有自由表達意見的權利。輿論監督是民主的基礎。
 民國北京政府時期也存在封閉報館、捕殺報人的事件，但輿論環境還是相對寬松的，言論自由得到一定保障。當時存在著大量的獨立媒體，如《京報》、《新青年》、《語絲》、《國民新報》、《世界日報》、《清華周刊》、《晨報》、《現代評論》等。據統計，辛亥革命之后到袁世凱稱帝前，民間辦的報紙有500多份。據葉再生先生所著《中國近現代出版史》統計，1920年全國報刊雜志有一千多種，甚至“每隔兩三天就有一種新刊物問世”。 當時，創辦一新報刊相當容易，幾個大學教授湊在一起，拿出月薪的很小部分就可以創辦一個刊物。研究五四運動史的名家周策縱先生的估計和葉再生先生相同：“'五四'時期，即1917到1921年間，全國新出的報刊有1000種以上。”1927年日報增至628種，發行量更是突飛猛進。僅以《申報》為例，1912年發行量約7000份，1928年達14萬份。1926年中國首家無線電廣播電臺在哈爾濱開業，隨即各類官、私營廣播電臺紛紛出現。公民自由空間的擴大，為社會精英乃至廣大公民積極參與公共生活創造了條件。
 先進知識分子充分利用言論和出版自由的這一條件，向專制意識形態發起猛烈進攻。
 陳獨秀發文強調，爭取民主必須反對“惡國家”：“惡國家甚于無國家；……我們愛的是國家為人民謀幸福的國家，不是人民為國家做犧牲的國家。”
 李大釗則強調，民與君不兩立，自由與專制不并存；君主生則國民死，專制活則自由亡。他指出，民主共和的基本標準是全民普選：“沒有全民普選，還配叫共和國么？……我有一個疑問，到了今日，沒有普通選舉，還稱得起是個共和國么？”（1919年2月23日《每周評論》第10號）他號召廣大青年徹底解放自己的思想，“沖決過去歷史之網羅，破壞陳腐學說之囹圄”，担負起“孕育青春中國之再生”的使命！（《青春》，1916年9月《新青年》第2卷第1號）
 胡適則號召廣大青年脫奴隸狀態，負起公民責任，做一個為民主而奮斗的真正愛國者：“凡在變態的社會與國家內，政治太腐敗了，而無代表民意機關存在著；那末，干涉政治的責任，必定落在青年學生身上了。”“爭你自己的自由就是爭國家的自由，爭你自己的權利就是爭國家的權利。因為自由平等的國家不是一群奴才建造得起來的！”
 毛澤東在湖南先后創辦和主編了《湘江評論》、《新湖南》。周恩來在天津先后創辦了《天津學生聯合會報》和《覺悟》。他們宣傳革命，鼓動造反。
 正是言論自由得到一定保障,才出現了百家爭鳴的新文化運動。
 
 四、公民享有結社自由權力
 
 結社自由是民主社會的又一個重要標志。結社自由，是指公民為了一定的宗旨，自由地組織各種社會團體進行活動的權利。結社自由是維護人權和制約政府的重要機制，個人依靠團體可以獲得集體力量的支撐，從而保障自己的權利。
 中華民國北京政府時期，公民所享有的結社自由是中國大陸歷史上最充分的。根據臺北張玉法先生著《民國初年的政黨》一書，從1912年2月至10月僅在民政部立案的黨會有85個，未立案的更多。1912年的主要黨會團體有：民權監督黨、全國聯合進行會、民生促進會、平民黨、進步黨、政群社、中華共和憲政會、中華進步黨、公民急進黨、公民黨、國民協會、大中黨、國民公會、工商勇進黨、統一國民黨、工商共進社、議院政治促成會、中國佛教協進會、中華民國競進會、中華民國聯合會、統一黨、中國社會黨、社會黨、自由黨、統一共和黨、中華共和促進會、共和建設討論會、中華民黨、民主黨、中國同盟會、仁黨、共和急進會、廣東進步黨、共和黨、國民黨等。中國二千年歷史第一次出現少有的民主時期。
 當時隨便幾個人組合到一起，一個團體甚至一個政黨就產生了。人們熟知的1918年毛澤東、蔡和森等在長沙組織的新民學會，1919年周恩來、張若名等在天津組織的覺悟社，是當時政治社團的九牛一毛。就連商人也普遍自愿組織成商會，經常發通電指摘政府的行為。民眾可以隨時游行，向政府表達自己的意見。
 政府不但極少查禁民間的各種結社與言論，而且即使是在“五四”學運發生之后，甚至在“學運”出現過激行為如毆打政府官員、火燒私人住宅之后，政府也沒有將激進過份的學生視為暴徒，更沒有大肆鎮壓。
 
 五、實行地方自治
 
 即地方官員不由中央任命，而是在制定地方憲法的基礎上，由當地公民普選產生，并劃分中央與地方的財權與事權。按照民主憲政的理論，地方自治是防止專制獨裁、對政府權力進行縱向制衡的制度。
 1920～1925年,中國掀起了一場聲勢浩大的聯省自治運動，它是中國志士仁人依據大國“聯邦制”的普世性原則在中國進行的民主實踐。
 聯省自治運動源于清末“預備立憲”。清廷的憲政編查館曾呈奏折，強調中國地大民眾，須分省而治，而且各省的自治與國家的統一并行不悖（《清史稿·志88·選舉8》）。中國歷史上第一次地方選舉是1907年的天津市政選舉。據學者統計，至1911年地方自治局、自治研究所、自治講習所等機構遍布全國。
 1920年11月北京政府宣布籌備地方自治。此后頒布和規定了《地方行政會議組織規則》《縣自治施行細則》《縣議會議員選舉規》《省參事會條例》《市自治實施細則》等一系列地方自治的條文。
 有識之士在《改造雜志》《太平洋雜志》《東方雜志》等報刊上發表了大量關于聯邦制的文章，為聯省自治奔走呼號。自治團體“各省區自治聯合會”“自治運動同志會”等紛紛涌現。
 1921和1922年，是聯省自治運動的全盛時期，不但全國輿論一致，而且許多省自定憲法并依省憲組織省政府。由湖南省公民直接投票通過的《湖南省憲法》是中國第一部也是惟一一部付諸實行的省憲法，依省憲湖南省公民直選產生了第一屆省議會，由縣議會選舉產生了第一屆省長。1922年上半年，在上海，“中華民國八個團體國是會議國憲草擬委員會”草擬了“中華民國憲法草案甲種”和“中華民國憲法草案乙種”，這兩種草案都體現了聯邦制精神，成為聯省憲法的雛形。
 1922年第一次直奉戰爭后, 黎元洪復職，舊國會恢復制憲，聯省自治運動再掀高潮。 年青的中國共產黨在“二大”決議案中明確宣布，中國共產黨的奮斗目標之一是“聯合蒙古，西藏，回疆，建立中華聯邦共和國”。
 1923年10月曹錕當上賄選總統后即頒布《中華民國憲法》。該憲法是中國迄今為止唯一的一部聯邦制憲法，但因曹錕賄選，這一憲法遭到反對。
 1926年國共聯手北伐，席卷中南部各省，各省憲法和省議會隨之掃蕩殆盡。
 
 六、民主推動了社會全面發展
 
 中華民國北京政府時期確實存在“軍閥混戰”，但并非都是軍閥之間的征戰。
 1922年6月15日《中國共產黨對于時局的主張》稱：“據上列事實，民國十一年七次戰爭，前五次是民主派和北洋軍閥之理想和勢力沖突，后二次是軍閥內訌”（參見《中共中央文件選集》第一卷，第42頁）。另外，從每次“軍閥混戰”時間、范圍、危害看，與后來的內戰遠無可比性。
 事實上，中華民國北京政府時期民主的進步，極大地推動了社會各方面的發展：
 1、經濟方面：
 幾乎所有相關史著都承認，中華民國北京政府時期是“中國民族資本發展的黃金時期”。如中共著名經濟學家許滌新等研究認為，北京政府時期經濟成就顯著：“1912-1920年，按總產值計，平均每年增長率為16.5%，按凈產值計，為13.4%。又依珀金斯所引資料，計算1912-1921年凈產值的年增長率為11.7%。”（許滌新、吳承明著：《舊民主主義革命時期的中國資本主義》，第二卷，第874頁）“官僚資本的發展在1911年以后就進入頹勢，外國資本的發展也在1914年以后受挫，惟民族資本始終保持兩位數的增長率，全時期平均發展速度為13.8%，還略高于外國資本的13.1%。這說明它有旺盛的生命力，是中國工業化希望之所在。”（同上書，第14頁）
 工業成就舉例：1913年，廣州協同和機器廠造出中國第一臺柴油機：燒球式40馬力柴油機。1918年，上海王岳記機器廠造出中國第一臺萬能銑床。 1919年福州船政局造出中國第一架水上飛機：甲型一號水上飛機。1920年中國從棉紗的凈進口國變為凈出口國；1923年開辦的“亞浦爾電器行”，1924年開辦的“亞美無線電公司”，主要生產中周變壓器、電容器、舌簧喇叭、耳機等無線電元件。1918年江南造船所獲得美國4艘海軍運輸艦建造訂貨，這四艘運輸艦的規格均為載重量10000噸、排水量14750噸。到1921年，四艦先后造成下水，開赴美國交付，直至二戰時仍在美歐航線上使用。
 1915年在美國舊金山舉行的“巴拿馬萬國博覽會”上，中國展品獲各等獎章1218枚，為各國獲獎之冠。只酒品就獲大獎章4個，如直隸高粱酒、山西高粱汾酒等；名譽獎章1個，上海真鼎陽觀酒；金牌獎章21個；銀牌獎章18個；銅牌獎章3個（祥見劉景元：“巴拿馬太平洋萬國博覽會實況重述”）。
 2、文化方面
 北京政府時期的思想自由，極大促進了新文化運動的發生發展。
 在新文化運動中，各種思潮與主義風行，文化理念多元化：進化論、社會達爾文主義、君憲主義、自由主義、個人主義、實驗主義、馬克思主義、民粹主義、無政府主義等各種學說百家爭鳴。
 支持新文化運動的報刊很多，如《新青年》《太平洋》《每周評論》《新潮》《國民》《新教育》《星期評論》《少年中國》《建設》《解放與改造》《少年世界》等。加上《晨報》和《晨報副刊》、《時事新報》及其副刊《學燈》、《民國日報》的副刊《覺悟》等。這些出版物大體反映了新文化運動的內容。
 在民主和科學兩面大旗之下，各種思潮自由傳播，各種學說百家爭鳴，極大促進了人的個性解放和科學文化事業的繁榮。 中國近現代幾乎所有的文化大師都涌現于這個時期，不僅欽定的“郭魯巴老茅曹”，中國堪稱“大家”的文化人，也大都出現在中華民國北京政府時期，而且其成就至今國人都無法超越。
 3、社會道德方面
 民主使社會道德面貌煥然一新。上至國家領導人下到普通職員不乏道德楷模。
 段祺瑞1913年代理國務總理，1916年任國務總理兼陸軍總長。他不抽、不喝、不嫖、不賭、不貪、不占，人稱“六不總理”。1924年10月被推為“中華民國臨時執政”。
 1926年3月18日，北京學生、工人、市民聚集天安門，抗議日、英、美等八國向中國政府提出要求國民軍撤除大沽口炮臺的最后通牒。會后，兩千余人涌到鐵獅子胡同的段琪瑞執政府和國務院前請愿。執政府衛隊在慌亂中開槍，當場打死47人，打傷 200多人，釀成震驚中外的“三一八慘案”。
 段琪瑞在得知消息后頓足長嘆：“一世清名，毀于一旦!”隨即趕到現場，面對死者長跪不起。他處罚了兇手，頒布了對死難者家屬的“撫恤令”。他愿承担全部的責任，自動辭去所有職務。段琪瑞執政府就是這樣因“三一八慘案”下臺的。為了表示真誠的懺悔，段琪瑞從此終生食素。1936年，段琪瑞患上胃病，身體十分虛弱，家里人勸他吃些肉補身體，他說就是死了也不能開葷。同年11月2日在上海病逝。
 國家最高領導人對部下殺的人下跪謝罪，并主動辭職終生食素，這在中國歷史上是空前的，它說明段琪瑞是個有良知的人。
 再說基層職員。有的影視作品把舊警察刻畫的一副敲詐勒索、欺弱媚強的樣子。中華民國北京政府時期天津警察廳的一個布告讓我們看到了不同于影視作品的警察形象：
 “為布告事：……查津埠近來因感受暑熱，以致身故者，時有所聞，大概以勞動者居其多數，而勞動最甚者，為人力車夫，終日奔馳于炎天烈日之下，最易感受暑熱……責由道路崗警，積極限制，不準車夫奔馳，以免受熱猝斃，又路旁所設施茶處，在商民出資有限，囿行人獲益實多，想津埠不乏明達之士，定必樂從，除分令外，合行布告，仰各商民一體遵照，切切此布。”（參考樂之史：北洋警察人性的一面：“禁止車夫快跑”）為避免車夫中暑熱死，警察廳專發布告責成所轄各段警察勸阻車夫快跑，并鼓勵商人捐錢在路邊設施茶處以讓車夫能夠喝到茶水，體現了權力的人性化。弱勢群體能否得到各方面的寬容與關照，是判斷一個社會文明程度的重要的標準。
 任何國家的民主都是一個過程，要求它一開始就完美無缺，至純至真，是不切實際的。中華民國北京政府時期的民主只是中國民主社會的開端，還不完善不成熟。即便如此，在國家法律、國會等制衡下，政府的權威已經弱化，無法獨斷專行。人們利用法律賦予的民主自由權利，推動著社會的進步。
 1928年北伐戰爭一統全國，北京政府被南京政府取代。從此北京政府被稱為“北洋軍閥反動政府”。至于真相如何，已經沒有多少人愿意追尋，甚至也不允許人們追尋了。
 
 （作者系河北大學馬列教研部教授。）
 

王铁群 2012-04-27 03:25:31

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