聯邦黨人文集第四十八篇（麥迪遜）

簡體傳統

　　第四十八篇
　　（麥迪遜）
　　致紐約州人民：
　　前一篇論文中曾經指出，那里所研究的政治箴言，并不要求立法、行政和司法應該完全互不相關。下面我打算指出的是，除非這些部門的聯合和混合使各部門對其他部門都有法定的監督，該原理所要求的、對一個自由政府來說是不可或缺的那種分立程度，在實踐上永遠不能得到正式的維持。
　　各方面都同意，正當地屬于某一部門的權力，不應該完全由任何其他部門直接行使。同樣明顯的是，沒有一個部門在實施各自的權力時應該直接間接地對其他部門具有壓倒的影響。不能否認，權力具有一種侵犯性質，應該通過給它規定的限度在實際上加以限制。因此，在理論上區別了性質上是立法、行政或司法的幾類權力以后，下一個而且是最困難的工作是，給每種權力規定若干實際保證，以防止其他權力的侵犯。這種保證應該是些什么，就是有待解決的一個重大問題。
　　準確地標出政府憲法中關于這些部門的界限，并且靠這一紙空文來反對權力的侵犯性，這是否就夠了呢？美國大多數（州）憲法的制定人主要依靠的似乎是這種預防措施。但是經驗使我們確信：對這種規定的效力是估計過高了；政府的力量軟弱部門必須要有某種更恰當的防備來對付力量更強的部門。立法部門到處擴充其活動范圍，把所有權力拖入它的猛烈的旋渦中。
　　我們共和國的創立人所表現的智慧，使他們有了這樣大的功勞，以致沒有什么事比指出他們曾犯的錯誤更加令人不快了。然而，出于對真理的尊重使我們不得不指出，他們對于由世襲立法權所支持并加以鞏固的一個世襲地方長官的過于龐大和總攬一切的特權對自由造成的威脅，似乎從來不予注意。他們似乎從未想到來自立法上的篡奪危險，所有權力集中在同一些人手中，必然會造成象在行政篡奪威脅下的同樣暴政。
　　在多而廣泛的特權由世襲君主執掌的政府里，行政部門非常恰當地被認為是危險的根源，并且受到對自由的熱心所應該引起的密切防備。在民主政體下，人民群眾親自行使立法職能，由于不能定期商量，取得一致措施，他們不斷面臨自己行政長官的野心陰謀，所以在某個有利的非常時刻，在同一個地方有突然出現虐政之慮。但是在代議制的共和政體下，行政長官的權力范圍和任期都有仔細的限制；立法權是由議會行使，它堅信本身的力量，因為被認為對人民有影響而得到鼓舞；它人數多得足以感到能激起多數人的一切情感，然而并不至多得不能用理智規定的方法去追求其情感的目標；人民應該沉溺提防和竭力戒備的，正是這個部門的冒險野心。
　　立法部門由于其他情況而在我們政府中獲得優越地位。其法定權力比較廣泛，同時又不易受到明確的限制，因此立法部門更容易用復雜而間接的措施掩蓋它對同等部門的侵犯。在立法機關中一個并非罕見的實在微妙的問題是：某一個措施的作用是否會擴展到立法范圍以外。另一方面，由于行政權限于比較狹小的范圍內，在性質上比較簡單，而司法權的界線又更其明確，所以這些部門中的任何一個的篡奪計劃，都會立刻暴露和招致失敗。這還不算，因為立法部門單獨有機會接近人民的錢袋，在某些憲法中，對于在其他部門任職者的金錢酬報有全部決定權，這在所有憲法中有極大影響，于是在其他部門造成一種依賴性，這就為立法部門對它們的侵犯提供更大的便利。
　　我曾求助我們自己的經驗來說明我在這個問題上所提出的真理。如果需要用特殊證明來證實這個經驗，那些證明是不勝枚舉的。我可以從每一個曾經參加或注意公共行政方針的公民當中找出證人。我可以從聯邦的每一個州的記錄和檔案中收集大量證明。但是我將引用兩個州的例子作為比較明確、同時又同樣令人滿意的證據，這個例子是由兩個無懈可擊的權威所證明的。
　　第一個是弗吉尼亞的例子，我們知道，該州在自己的憲法中明確宣稱三大部門不得互相混淆。擁護這個規定的權威是杰弗遜先生，他除了留意政府活動的其他優越條件以外，本人就是州長。為了充分說明他的經驗使他對此問題所產生的思想，必須從他的非常有趣的“弗吉尼亞州備忘錄第一百九十五頁”里引證較長的一段話。“政府的一切權力——立法、行政和司法，均歸于立法機關。把這些權力集中在同一些人的手中，正是專制政體的定義。這些權力將由許多人行使，而不是由一個人行使，情況也不會有所緩和。一百七十三個專制君主一定會象一個君主一樣暴虐無道。凡是對此有所懷疑的人，不妨看看威尼斯共和國的情況！即使他們是由我們選舉，也不會有什么益處。一個選舉的專制政體并不是我們爭取的政府；我們所爭取的政府不僅以自由的原則為基礎，而且其權力也要在地方行政長官的幾個機構中這樣劃分并保持平衡，以致沒有一種權力能超出其合法限度而不被其他權力有效地加以制止和限制。因此，通過政府法令的會議以這樣的根本原則為基礎的：立法、行政和司法部門應該分立，以致沒有一個人能同時行使其中一個以上部門的權力。但是在這幾種權力之間并未設有任何障壁。司法和行政成員的職務以及其中某些成員的繼續任職，均取決于立法機關。因此，如果立法機關執掌行政和司法權，似乎不致有反對意見；即使有，也不可能生效，因為在這種情況下他們可以使自己的行徑變成議會的法令形式，使其他各部門有義務服從。因此，他們在許多情況下具有應該留給司法部門討論的明確權利，在他們開會期間對行政部門的指揮，也成為司空見慣的了。”
　　我將要用作例子的另一州是賓夕法尼亞；另一個權威則是１７８３和１７８４年召開的監察官會議。這個機構的一部分責任，如憲法所指出的那樣，是“調查憲法的各部分是否未受違犯；政府的立法和行政部門是否執行了人民保護者的責任，是否掌握或行使了大于憲法授予它們的權力或憲法授予范圍以外的權力。”
　　會議在履行這個責任時，必須把立法和行政的作為與這兩個部門的法定權力進行比較；從列舉的事實以及雙方在會議上表示贊同的許多事實看來，在各種重要的事例中，憲法受到立法機關的明目張膽的違犯。
　　許多法律通過了，毫無必要地違犯了要求所有公共性質的議案應預先印發人民研究的規定，盡管這是憲法主要借以預防立法部門的不適當法令的一種辦法。
　　立法機關違犯了憲法上規定的陪審官審訊制，并且執掌了憲法未曾授予的權力。
　　行政權力被篡奪。
　　憲法明確規定法官薪金必須固定，可是時常改變；屬于司法部門的案件，卻經常由立法部門審理和判決。
　　凡是想了解這幾個題目的若干細節的人，可參看已經出版的議事錄。可以發現，其中一些可歸咎于與戰爭有關的特殊情況，但是其中大部分可認為是組織不善的政府的自然產物。
　　還可以看到，行政部門經常違憲也并非無辜。然而，在這個問題上應該提到三種情況：第一，這些事例中大部分不是由于戰爭需要而直接產生，就是由于國會或總司令的建議。第二，在大多數其他事例中，它們不是?合立法部門的已經表明的意見，就是?合立法部門的已經周知的意見。第三，賓夕法尼亞的行政部門以其組成人數而不同于其他各州。在這方面，該州行政部門同立法會議的密切關系和行政會議的密切關系幾乎相等。由于不受個人對該部法令負責的約束，同時又從互為范例和共同影響中得到信任，未經公認的措施當然要比在由一個人或少數人管理的行政部門里更能自由地冒險試行。
　　我從這些情況保證得出的結論是：僅只在書面上劃分各部門的法定范圍，不足以防止導致政府所有權力殘暴地集中在同一些人手中的那種侵犯。
　　普布利烏斯
　　
　　原載１７８８年２月５日，星期二，《紐約郵報》