轉換運作機制　　——政府在發展商會問題上應有新思路

簡體傳統

　　WTO的自由競爭原則，使得中國政府無法再像過去那樣保護本國企業。不僅過去一些直接保護企業的做法不能持續，而且原先政府所開展的招商引資、引導企業生產經營的活動也可能被視為非市場化行政干預而引發爭端。保護本國企業是政府的天職，也是各國政府一貫的做法，問題是如何操作，如何保證公平。按照國際慣例，以獨立于政府之外的組織來替代政府對本國企業的直接保護是一個不錯的選擇，而商會正是這類組織的最佳人選。
　　近年來中國已經成為國際反傾銷活動的最大受害國，加入世貿組織后中國與主要貿易國的經濟摩擦還會增加。因此，中國企業不僅需要有一個熟悉業內情況的組織出面代表企業發起反傾銷應訴，更需要在預警方面得到幫助，如果對國外有可能對中國某項產品進行的反傾銷調查能夠提前預警，將使企業有時間進行應變準備。由于商會比政府更熟悉業內情況，對市場的反應也更為敏感，最適合承担組織反傾銷應訴和預警的職責。
　　加入世貿組織之后，失去關稅等貿易保護的中資企業將在國內市場上遇到來自外資企業的強有力挑戰。如果不改變過去那種競相殺價的無序競爭局面，企業勢必會走向兩敗俱傷的結局。當行業內部出現紛爭時，需要一個能夠代表企業整體利益、與各方開展對話的協調人。顯然，商會比政府更適合承担協調人的角色。
　　對外開放以后，隨著大批外企的進入，外國的商會也進入了中國市場。相比之下，因我國企業界尚沒有建立起強有力的商會組織，在與外企競爭、獲取信息和與政府對話能力方面已經處于相對弱勢。
　　改革開放以來，民營經濟得到了迅速發展。但由于其主體是大量中小企業，普遍存在著規模小、經營管理水平低、職工素質不高等問題。加上民營經濟是在國有經濟的夾縫中生長起來的，缺乏組織和政府扶持，業內企業十分松散，導致其整體競爭力很弱。加入世貿組織以后，隨著競爭壓力不斷加大，許多民營企業都面臨被淘汰的命運。在這種情況下，民營企業迫切需要有一個組織來為之說話并提供各種服務。在溫州等民營經濟高度發達的地區自發出現的各類商會，就是這種現實需求的客觀反映。
　　總之，基于以下三個理由，商會的地位和作用應得到重新確認：
　　第一，由于政府職能和管理經濟的方式需要轉變，商會應在某種程度上替代政府發揮保護本國企業利益的作用，并作為連接企業和政府的紐帶，對政府的有關決策提供信息和建議；
　　第二，在市場競爭加劇的情況下，需要發揮商會在加強企業自律、協調競爭行為、維護市場秩序方面的影響力；
　　第三，為更有效地改善企業素質，提高企業競爭實力，需要商會提供高質量的專業服務，包括市場信息、行業調查、行業戰略研究、新技術傳播、法律咨詢、產品標準、技術技能培訓、市場開拓、國際技術經濟交流等等。
　　　　　　兩類組織形式
　　從組織形式來看，中國現有商會大體分兩類：一類是由企業自主發起成立的同業公會或行業協會，相對集中于非公有制中小企業；另一類由政府部門組建，基本上都是由政府機構改革中撤銷的專業管理部門、行政性公司轉變而來。在現實中，這兩類商會都存在著問題。
　　1.行政性行業協會
　　這類協會的問題突出表現在以下四個方面：
　　第一，僅代表政府和國企的利益，成為某種程度的“二政府”。由于這類機構均由政府組建，在產生之初就存在著性質、地位及與政府的關系不清，職能不明等先天弊端，這類組織通常具有較強的行政傾向，行業協會負責人一般由政府主管部門委任，在體制上多采用行政事業單位編制，享有行政級別。同時協會的會員單位大多為原部門系統的企業，會員企業一般不超過全行業企業總數的40％。覆蓋面過小又為少數大型國企操縱，因而也就不能得到業內大多數企業特別是民營中小企業的認可。
　　第二，無法保證協會的公正性。由于這類協會與政府存在著先天的血緣關系，享有與“民辦”協會截然不同的特殊地位，政府通常無法對之進行有效監管，會員當然就更無權監管。協會的公正性很難得到保證，有的甚至演變成政府的收費機構。
　　第三，協會之間缺少競爭。在政府主觀劃定行業并限定一個行業中只能有一個協會的情況下，協會高度壟斷，沒有任何競爭，自然就無動力去提高服務能力和水平。
　　第四，缺少高素質工作人員。在某種程度上，官辦行業協會已經成為政府官員分流和尋找退任“后路”的重要渠道。
　　2.民辦協會
　　盡管這類協會的數量已遠遠超出官辦協會，但是受其“民辦”出身的影響，這類協會大多無法得到政府的支持，特別是政府職能部門的授權，缺少必要的權限和職能，很難為企業謀利益。目前少數運作較好的協會尚能發揮部分自律功能，并為企業提供有限的信息服務。但從總體上看，國家經貿委《關于加快培育和發展工商領域協會的若干意見》中規定的17項職能中有很多職能現有商會都無法承担。特別是參與制定行業標準和行規行約，協調同行價格爭議，對行業內重大技術改造與開發項目進行前期論證，組織科技成果鑒定和推廣運用等職能更是無從談起。很多協會只能起到上傳下達的作用，開個會，學個文件、發個材料，僅此而已。
　　另一方面，商會的覆蓋面也明顯偏小，特別在一些受加入WTO影響較大的行業，如金融、醫藥、房地產、教育、零售業和農業，大多還沒有建立商會組織。
　　此外，由于民辦商會尚不規范，會員素質參差不齊，商會功能遠未發揮，因此缺少足夠公信力。
　　　　　　分兩塊實施
　　基于中國商會發展的現實狀況，解決商會問題應分兩塊進行，一是大力發展民間商會，二是逐步改造行政性商會。
　　（一）盡快規范民間商會　中國的經濟體制改革有兩條重要經驗：一是漸進式改革，二是從體制外獲得突破。發展商會完全可以借鑒體制改革的經驗，讓體制外的商會（民間商會）逐漸發展起來，在經濟生活中發揮越來越大的作用。為此要著重做好以下幾項工作：
　　1.確立商會的法律地位，明確商會的性質、職能和運作模式。目前中國還沒有設立規范商會行為的專門法律法規，只是依靠國務院頒布的《社團登記管理條例》和各類主管部門發布的文件對協會進行管理。社團登記管理條例建立了社團的雙重管理模式，即商會須由民政部門和主管部門共同管理。該條例還規定主管部門必須是黨政部門或其授權機構，實際上賦予了主管部門對商會幾乎無限的權力。實踐證明，這種體制不符合商會的特性，是造成商會行政化、商會與政府關系不清的主要原因，因此需要參照國外成功經驗，盡快出臺規范商會活動的專門法律法規。需要調整和規范的法律關系至少應包括以下內容：
　　商會的性質和法律地位。實踐表明，行政性行業協會基于體制的弊端，并不能真正成為企業的代表，不能實現會員的自我服務、自我協調、自我監督和自我保護，不應成為中國商會的發展方向。因此商會的性質應該定義為：“以保護和增進全體成員的合法利益為目標、自愿發起、獨立自主經營的民間組織”。其職能主要是為工商企業提供聯絡、咨詢、協調等多項服務。商會要真正代表企業利益，成為為企業提供專門服務的非營利組織。需要指出的是，在法國、意大利、德國等國家，商會是一個半官方的組織，法律規定，企業在注冊成立時必須加入商會，有的國家政府還給商會提供部分資金資助。造成這種狀況的一個原因是這些國家并沒有設立專門負責行使市場準入和清退職能的政府機構，而中國已有工商局專職負責企業登記和發放營業執照，因而完全沒有必要再給商會抹上政府的色彩。
　　商會的組織。今后商會組織不應以行政劃定的行業劃分，更不能限定某一行業只能設立一個商會，要允許和支持按照一定的利益原則跨行業、跨地區組建商會（例如，美國在60多個小企業協會中，就分為全國性小企業協會、民族性小企業協會、婦女小企業協會和向小企業提供不同類型專業服務的協會等多種類型），并允許企業自主決定是否參加或者參加幾個商會，鼓勵商會之間的適度競爭。同時，除了商會的登記機關以外，法律不應再為商會設置專門的政府管理機構。在組織方式上，應由原來的官辦改為民辦；由自上而下方式改為自下而上；由政府任命負責人改為民主選舉。
　　商會的資金來源。作為民間組織，商會的經費應主要來源于會員繳納的會費、理事單位和其他人的贊助以及從優質服務中獲取的合法收入。除接受政府的委托以外，政府不應為商會提供資金上的幫助。
　　商會的行為規范。鑒于商會僅僅是為保護會員企業服務的，為保證社會公眾利益和社會公平，法律應對商會的設立和解除、行為準則、作用范圍、理事會選舉程序和權限、收費標準及財務管理等加以規范。
　　2.政府與商會在職能方面的調整。在計劃經濟體制下，政府包攬了很多本應由市場主體自己來做的工作。改革開放以后很長一段時間內，計劃體制下的某些管理思想和方法仍然延續了下來，以至于政府對行業協會的授權成為一種“賜予”，需要時就授權，不方便時又收回，導致政府與行業協會之間形成權力博弈，進而引發尋租和濫用權力等問題。為解決這個問題，需要通過制度建設，切實調整政府職能，將本不屬于行政范疇的職能還給商會。政府真正將工作重點轉到經濟調節、市場監管和公共服務上來，有關企業的經營組織活動，則交給市場和自律性組織來管理。具體來看，應由商會行使的職能至少有：參與制定行業發展規劃；制定和實施行約行規，規范同業競爭行為；制定行業內部產品和服務標準；培訓人才；開展行業統計、調查工作；組織會員參加國際交流活動，跟蹤國際科技發展的新趨勢、新理念；向政府反饋企業信息，提出有關行業發展的政策建議等等。
　　在政府與商會的關系上，一是要明確商會不能“隸屬”于政府，不是政府管理經濟的輔助工具，而是一個獨立的非政府機構。政府不能干預商會的內部事務，也不能強制商會完成某項任務，兩者之間是合作關系；二是商會不能代表政府管理企業。政府要將行業管理的某些權力還給商會，并不是指商會可以代行部分政府職能。商會的內部規范不能取代政府、社會輿論的監督，不能對外部人群產生約束，政府也不能放棄監管市場行為的責任。凡是可能影響社會公眾健康、安全、福利等合法權益以及國家利益、國家安全的事項，均應由政府親自管理而不能隨便“放權”或者“授權”。
　　3.有關商會的監管。實踐表明，商會并不先天地具有對腐敗、壟斷的免疫力。為了保證商會的公信力，避免其他實力弱小的利益集團受到壓制和傷害，對商會的行為也需要進行有效監管。可以參照日本等國家的經驗，通過制定反壟斷法、在政府設立公平交易委員會等措施，對商會的日常活動進行外部監查。此外，還可以考慮引進和推廣職業公訴人制度，以便在出現侵犯消費者合法權益事件時進行司法追究。
　　（二）推進行政性行業協會的改革　考慮到中國的現實情況，對原“官辦”的行業協會應予保留，但應促使其盡快向自治組織轉型。如果存在需要保留部分政府職能或集中管理職能的少數機構，則應參照國外非營利性財團法人制度，對其進行制度重建并另設專門法律規范。
　　工商聯是一類比較特殊的商會組織。在發展民營經濟的過程中，工商聯發揮了很大的作用。但是，目前工商聯的民主黨派色彩還相當濃厚，激勵和約束機制也存在欠缺。為了適應我國發展市場經濟發展的要求，有必要對工商聯的機制進行實質性改造。
　　中國外經貿商會統計資料　　（截至2002年）
　　附圖