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在中國，三公消費問題久治不絕，原因在于官僚階層在中國社會治理結構中的特殊地位。中國的政府本質上不可能是小政府，因為它是至上而下的集權體制，它必須大，才能保持必要的平衡，它的運行是建立在一種隱蔽的忠誠體制之上 。。。 中國的政府本質上不可能是小政府，因為它是至上而下的集權體制，它必須大，才能保持必要的平衡。

 高昂的行政成本實質上包含著維系忠誠體制的對價，本質上是一種財富分配規則，如何能消減？

 3月，北京市財政局公布全市公車數量。截至去年底，北京市黨政機關、全額撥款事業單位公務用車實有數為62026輛。此舉再次引發民眾對公車消費的關注。據不完全統計，全國公車消費每年高達3000億元，超過全國每年的教育經費和醫療經費的總和，甚至超過軍費開支。

 中央政府已經意識到問題的嚴重性。國務院總理溫家寶今年3月23日主持召開國務院常務會議，決定繼續壓縮中央部門“三公”經費預算。今年6月向全國人大常委會報告中央財政決算時，將中央本級“三公”經費支出情況納入報告內容，并向社會公開，接受社會監督。

 其實，關于三公經費問題的關注與監督歷時已久，但問題不僅沒有解決，反而愈來愈嚴重，為什么？制度不嚴？管理不善？監督不力？還是另有深因。

 首先，制度不嚴是一個問題：

 在中國，公車消費近半為公車私用，公車私用已成為官員習以為常的特權，但是，在國外，公車私用卻是官員不敢越雷池一步的禁區。2009年7月，時任德國衛生部長烏拉·施密特在西班牙阿利坎特度假時，公務車失竊，她公車私用的行為因此曝光，進而斷送了政治前途。1995年，意大利西西里島墨西拿市市長朱塞佩·布贊卡與妻子外出旅行，私自使用公務車到達游船停泊的巴里市港口，2002年被判6個月監禁。法治之嚴明，后果之嚴重，令人驚嘆，但在中國卻如天方夜譚。

其次，管理不善也是一個問題：

從管理的角度看，可完善的空間很大，國外在公車管理上許多經驗可以借鑒。例如美國，政府的公車數量受到嚴格控制，一個工作人員近千的聯邦政府的部委，公務用車也只有幾十輛。

一周前，筆者在華盛頓特區參觀了美國證券與交易委員會（SEC），辦公大廈安靜地坐落在聯合地鐵站（Union Station）旁，見不到前呼后擁的公車往來，城市軌道是工作人員公務交通的主要工具，然而，SEC的工作效率和成就卻是舉世聞名。

美國聯邦總務署還開發公務用車管理信息系統，與定點加油站和修理廠聯網，實時獲取車輛行駛里程、加油數量、維修項目、費用支出等信息與數據，并公布于眾。還對公車實行標志管理，在車上噴涂專門的顏色和圖案，并標注“僅供公務使用”字樣和隸屬部門的名稱，強化監督。

其實，這些嚴厲的制度和有效的技術學起來并不難，但這只是問題的表面、事物的皮相。“小政府和大社會”的社會結構，輔之民主與法治的現代制度，才是遏制高昂的行政成本的基礎，但在中國并不具備。在中國，三公消費問題久治不絕，原因在于中國政府的社會治理結構的獨特性，在于官僚階層在中國社會治理結構中的特殊地位。

 中國的政府本質上不可能是小政府，因為它是至上而下的集權體制，它必須大，才能保持必要的平衡。中國政府也必然是河馬式的政府，政府主導社會經濟各項事務，觸角深入社會經濟各個角落，必然導致高昂的行政成本。

公車消費只是問題之一角，背后折射的是中國政府運作的行政成本問題，它巨大而可怕。據國家財政部、國家發改委和國家統計局調研數據顯示，2005年以來，中國財政行政事業公用經費支出每年增加1000多億元，政府行政開支20年來已經增長了近百倍。公車消費加之公款吃喝和公款出國，費用總額占國家行政開支的30%。

集權式的大政府模式使得關于三公消費的一切監督和管制失效，所謂社會輿論監督和中央政府監督或形同虛設，或變形瓦解。

第一、所謂社會輿論監督只是加大了政府的化妝成本。

實踐證明：在社會輿論監督的力量無法徹底透視和糾正政府的灰色行為時，社會輿論監督的最終結果只是增加政府的另一種成本，那就是化妝成本，政府需要拿出人力、財力、物力對付媒體與輿論，各級政府都有常設機構時刻準備撲救輿論之火，以粉飾太平。

在實踐中，政府也逐步摸索出一套化妝技術，語調之輕柔，文體之明麗，說理之動聽，政府在“監督”下正變成一個風度翩翩的紳士，但野蠻的飲食習慣卻無大變。

2006年的中非論壇期間，北京曾封存了49萬輛公車，而今北京市宣布北京市黨政機關、全額撥款事業單位公務用車實有數僅為62026輛，亦有化妝之妙。

悲哉！社會輿論監督。

第二、所謂中央政府的監督無法真正傷筋動骨；

中國政府與政權在本質上并不是基于法治的運作，也無法依賴傳統的政治運動，更多的是建立在一種隱蔽的忠誠體制之上。地方政府對中央政府負責，中央政府需要讓渡充分的利益于地方政府，才可以換得忠心，整個政權才得以維系。中央政府對地方政府個別官員的腐敗行為，可予以無情殺戮，以殺雞儆猴，但是，對于作為一個整體的地方政府必須保留或無奈地默認相關特權。況且，國家公務員工資普遍不高，所以，一切必須在工資外補償，三公消費就是其中之一，至于其他諸如飽受詬病的公務員的醫療、養老、經濟適用房政策，乃至金額巨大的政府課題，更不及細說，只是同一清單上的另一項而已。

高昂的行政成本實質上包含著維系忠誠體制的對價，本質上是一種隱蔽的財富分配規則，如何能消減？

悲哉！中央政府的監督。

大政府模式使得中國政治與社會的治理過度地依賴官僚階層，使得三公消費等怪相叢生，更值得注意的是，反過來，官僚階層的壯大又促使“大政府”更大，典型表現是，在中國的投資和消費領域，政府占據日益重大比例。中國政府似乎只有實施“政府主導的投資與消費”政策，才能讓官僚群體在國字頭的“投資與消費”的夜宴中歡飲，在“主導”中“雁過拔毛”，才能使整個官僚體制富有動力，從而維系整個政府。相比于三公消費，這是一個更大的黑洞。

我們忽然發現，“政府主導的投資與消費”政策不是一個簡單的經濟策略，它是政府的政治策略，更是生存策略。也許政府自身還沒有意識到這一深刻的邏輯，但是，它已經被其附體，難以脫身了。所以，我們將在很長時間內看到這種奇怪而荒謬的現象：一方面，有關民生的教育、醫療和住房保障經費缺口巨大，另一方面，政府的三公消費卻居高不下。

這就是三公消費綿綿無絕期的根源！
 

王涌 2011-04-16 22:23:54