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　　［中圖分類號］C913.7　［文獻標識碼］A　［文章編號］0257-2826（2008）01-0005-07
　　在黨的十七大報告中，胡錦濤同志詳盡闡述了執政黨的“社會建設”方略，提出了要構建“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的和諧社會；并且，在加快推進以改善民生為重點的社會建設的六大任務中，明確指出了要“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”。這充分說明了黨中央對城鎮廉租房制度建設的重視，也表明我國目前的廉租房制度還存在有待進一步完善的地方。
　　改革開放以來，我國城市化得到了迅速發展。1978年，我國的城市化水平為17.92％，而到2005年底，城市化率已經達到42.99％。[1] 城市化的迅速發展為大量農村人口進入城市和經濟發展提供了空間場所，但是，另一方面，也帶來了城市人口的居住問題，特別是在我國城市住宅分配制度改革后，住宅的市場化加劇了城鎮居民住宅的兩極分化，那些低收入階層沒有能力以市場價格購買自己的住宅。因此，這一群體的住宅問題只能通過非市場的方式加以解決。
　　在所有實行市場經濟的發達或發展中國家，以非市場方式解決貧困群體的主要措施，都是政府制定和建立相應的住房保障制度，以保障所有社會成員的居住權和生存權，維護社會的公平正義和社會穩定。概而言之，住房保障制度的基本內容包括三個方面：一是救助性保障，就是政府對社會低收入群體實行救助，對其無力達到社會最低住房保障標準的部分由政府“包下來”，廉租房形式的公共住房等是這類保障的典型方式；二是援助性保障，政府通過一定的補貼方式使住房消費能力較低、迫切需要改善的人群獲得住房，貼息、貼租、個稅返還、經濟適用房等都屬于此類；三是互助性保障，政府通過強制雇主補貼、減免個稅、規定政策性優惠利率等方式提高社會中等階層的購房能力，使他們合理的住房需求得到滿足，公積金等是這類保障的典型形式。[2] 以上三種保障類型中，廉租房制度或公共住宅制度是被越來越多的國家實施的一種行之有效的制度，也是十七大報告中唯一強調的住宅保障的社會建設任務。
　　一、我國廉租房保障制度的發展與主要內容
　　廉租房是指政府以租金補貼或實物配租的方式，向城鎮低收入居民且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房。廉租房制度與住房公積金制度、經濟適用房制度構成了我國目前住房社會保障體系的三個重要組成部分。
　　改革開放后，隨著住宅分配體制的改革進展，符合市場經濟原則的住房保障制度逐漸進入政府的討論和決策程序。1994年，國務院頒發的《關于深化城鎮住房制度改革的決定》第一次提出了建立中低收入者住經濟適用房的住房保障體系，并且全面推行住房公積金制度。1998年，國務院在《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》中，明確指出了對不同收入家庭實行不同的住房供應政策：“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”。隨后，1999年，建設部頒布了《城鎮廉租住房管理辦法》，指出：城鎮廉租住房是指政府和單位在住房領域實施社會保障職能，向具有城鎮常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房。2001年，在《關于國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中，要求“建立廉租住房供應保障體系”，盡快建立健全適合中國國情的最低收入家庭住房保障體系，加快解決城鎮最低收入居民的住房問題，保障公民的基本居住權利，確保社會的安定團結。2004年，建設部、民政部等五部委聯合以120號令發布了《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》，對1999年《城鎮廉租住房管理辦法》進行修訂，進一步明確了保障對象、保障方式和保障標準。
　　我國廉租房制度的保障對象是符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭。保障方式主要包括租賃補貼、實物配租及租金核減，不過，該辦法強調，實際工作應當以發放租賃住房補貼為主，實物配租、租金核減為輔。保障標準的制定必須結合我國各地經濟發展的狀況，一方面要合理地確定低收入家庭的標準，另一方面是要合理確定補貼支出的標準。
　　此外，廉租房制度還包括具體的管理運作機制，以維護該社會保障制度的公正性。主要采用以下幾項制度：嚴格的準入制度，包括實行書面申請、審核、公示、登記、調查、核實、排隊輪候、公布結果的程序；配租排序上實行公開公平的搖號制度；定期審核制度，包括實行定期審核，建立退出制度等。根據我們在全國部分省市的調查，不少城市都建立了市、區、街道三級以及民政、公安、街道、社區等協調聯動的廉租房管理工作制度。
　　2007年8月，國務院頒發了《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（即國務院24號文件），該意見彰顯出政府對住宅保障制度更深入的認識，提出了一些新的理念和新的舉措。文件中有關廉租房制度的新提法主要包括：第一，非常明確地強調，解決城市低收入家庭住房困難是政府公共服務的一項重要職責，要加快建立健全以廉租住房制度為重點的政策體系；第二，進一步將保障對象擴大到低保群體之外的低收入家庭，且要求2008年底前，東部地區和其他有條件的地區要完成這一保障范圍內的困難家庭，“十一五”期末，全國完成這一任務；第三，地方各級政府應保障土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10％。
　　在1998年開始正式房改十年之后，國務院的24號文件強調住房保障體系的建設，是對以往解決住宅問題的“全盤市場化”傾向的糾偏，是對住宅公共政策的回歸，必將對廉租住房制度的建設產生重大的影響。
　　二、目前我國廉租房制度取得的成績和存在的問題
　　應當講，我國的公共住宅制度建立的時間并不長，如果從1999年《城鎮廉租住房管理辦法》的頒布算起，也不過只有7—8年的時間。
　　廉租住房制度自建立以來，取得的成效還是比較明顯的。截至2006年底，全國657個城市中，已有512個建立了廉租住房制度，占城市總數的77.9％；全國累計有54.7萬戶低收入家庭，通過廉租住房制度改善了住房條件。其中，領取租賃住房補貼的家庭16.7萬戶，實物配租的家庭7.7萬戶，租金核減的家庭27.9萬戶，其他方式改善居住條件的家庭2.4萬戶。[3] 再者，根據建設部的數據，1998以來，全國累計用于廉租房建設的資金為70.8億元。[3]
　　但是，毋庸諱言，面對我國住宅市場化后，住宅階層不斷分化的現實，廉租房制度及其運行情況確實還存在較大的不足或者缺陷，主要是：
　　1.廉租房覆蓋面小，受益的低收入群體比例小。
　　廉租房制度本質上就是發達國家實施的公共住宅制度，在我國，它是由政府提供的、面向具有城鎮常住居民戶口的最低收入家庭的社會保障住宅。從社會政策的原則上講，對于那些住房特困家庭，政府應當做到“應保盡保”，基本上解決該群體的住房問題。但是，根據有關部門的調查，目前，全國城鎮低保家庭中人均10平方米以下的住房困難戶有400多萬戶，目前累計解決的為54.7萬戶，僅占13.7％。[4] 如果按照國務院24號文件精神，廉租房政策要進一步擴大到所有低收入家庭，那么，這個群體將達到1000萬戶左右，這意味著還有95％左右的低收入住房困難家庭需要得到解決。
　　2.廉租房制度缺乏穩定的資金渠道，財政投入過低。
　　廉租房制度的資金保障未明確納入政府的公共財政體系，財政投入嚴重不足，其他的資金來源不規范，因此也缺乏穩定性。全國累計用于廉租房建設的70.8億元中，2006年的投入就占1／3，為23.4億元，[3] 說明2006年以前的投入極少。70億元的數字可以說相當可憐，全國廉租房的投入不足北京一個城市5年土地出讓收入的1／6和政府土地出讓純收益的1／2①；甚至，多年的投入還比不上房地產企業購買一塊地皮的錢，如2007年7月，僅北辰實業和北京城開聯合兩家在長沙聯合拿一塊1177畝地的價錢就達到92億元。[5]
　　70.8億元的投入中，其中，財政預算的資金32.1億元（含部分上交的住房公積金增值收益），住房公積金增值收益19.8億元，土地出讓凈收益3.1億元，社會捐贈0.2億元，其他資金15.6億元。2006年投入的23.4億元中，財政預算安排資金12.1億元，土地出讓凈收益3.1億元，公積金增值收益為4.7億元，社會捐贈及其他資金3.5億元。[3] 按照廉租住房管理辦法的規定，廉租房的保障資金來源應以財政公共預算資金為主，但現實中，除少數城市建立了制度性的財政資金供應計劃外，相當多的城市都是依靠住房公積金的增值收益和公房售房款的余額部分作為廉租房資金來源的主渠道。雖然，后來在2006年開始規定，各地政府應當將不低于5％的土地出讓金凈收益用于廉租房制度，而且僅在2005年，全國土地出讓金凈收益就約為2100億元，[2] 如果按5％提取，用于廉租住房的資金應當為100億元左右。從上面僅僅3.1億元的數額可以看出，這方面的規定并沒有得到遵守。反之，占較大比例的是公積金繳存人繳存的公積金收益，而住房公積金制度主要是保障繳存人提高市場購房的購買力，公積金的增值收益也應當仍然用于這些人之間的互助，而目前轉用于低收入家庭的住房保障，是有違公積金使用規范的。
　　總的來看，主要是政府的財政投入過少。32.1億元僅占1999—2006期間財政支出的0.016％②；即使2006年的投入大幅增長，但是，按照2006年財政支出4.04萬億元計算，[6] 12.1億元的財政預算資金也只占其中的0,03％左右。
　　3.相關法律制度建設不完善，造成廉租房制度的政策落實和執行有很大困難。
　　法律制度的健全與完善是一項政策有效落實的保證，從世界范圍看，很多經濟發達國家都為居民住宅權的實現制定了完善的法律法規。迄今為止，我國住宅的社會保障都未形成系統的法律體系，相關的社會保障住房的法律制定仍然停留在國務院、各部委及各級政府頒布的政策性文件及少量部門規章之中，沒有制定出較為成熟的法律法規。這種狀況對以下兩方面都產生了不利的影響。
　　一方面，在廉租房的建設和供給上，盡管中央政府發過多個文件，三令五申要求地方政府加大投入，保障廉租房的財政投入。例如，1998年的國務院23號文件、2005年的建設部等七部委發布的《關于做好穩定住房價格工作的意見》都強調完善廉租住房制度，擴大廉租住房制度覆蓋面，多渠道增加住房供給，提高住房保障能力；以及財政部要求將土地出讓金凈收益的5％以上用于廉租房制度。但是，在房地產開發投資和商品住宅投資都有較快增長的同時，廉租房中公共住宅的建設以及廉租房所需要的資金都沒有得到相應的增長。之所以出現這樣的情況，與我國缺乏相關的法律有著極大關系。由于沒有法律規定和約束，地方政府便盡可能將有限的土地資源用于商業開發，將有限的財力投入到各種“面子工程”和“形象工程”，而公共住宅建設自然被忽視。
　　另一方面，在解決低收入者住房問題過程中確定低收入的標準、進入和退出的規定，以及處理需求者與提供方之間發生爭議時，例如，對低收入家庭的認定、申請公共住房的資格認定、對政府補貼的數額及補貼方式的爭議等，同樣也缺少有關的法律制度。這樣，就給具體從事這方面工作的執行人員帶來很大的困惑。而且，也易于造成一些應當享受廉租房制度的困難家庭得不到保障，而有些人卻能渾水摸魚，例如，最近廣州市政府工作人員侵占廉租房的腐敗事件。[7] 另外，由于缺少相關法律，廉租房的退出機制也同樣很難運作。
　　三、對健全廉租房制度的幾點政策建議
　　廉租房制度存在的問題有多種原因，但是，筆者認為最主要的原因是政府公共服務職能的缺位。世界各國大量理論和實踐都表明，建立和完善公共住宅制度是政府履行公共服務職責的重要體現，是政府社會政策的重要組成部分，政府理所應當是構建和完善廉租房制度的主體。
　　1.明確政府應當履行的責任，切實加大財政投入。
　　廉租房屬于社會保障和社會福利性的公共住宅，其性質決定了政府的財政投入是其主要資金來源。這在全世界各國都是如此，例如，英國政府扶持非贏利組織興建的經濟適用房和廉租房以及對低收入家庭的租金補貼，近30年來每年都保持在占政府財政支出的5％左右。再如，早在1999年，美國聯邦政府在住宅和社區環境方面的投入就占財政支出的2.88％，泰國是4.1％，印度是5.66％。[8]
　　我國目前在廉租房制度方面財政投入過低的狀況亟待扭轉，否則，廉租房制度恐怕很難滿足城市低收入群體的住房需求，這個制度也不可能得到持續發展。因為，按照國務院的精神，近期需要解決1000萬戶低收入家庭；而這個數字只是包括2200萬城市低保群體中的400萬和低保群體之外的600萬低收入人口，溫家寶總理近日再次強調，住房問題還要考慮2100萬農民工。如果加上后者，今后廉租房的需求還會大幅增長。而僅據初步測算，僅“十一五”期間每年就需資金近500億元，資金缺口巨大。
　　如上所述，廉租房三塊資金來源中，財政支出和土地出讓金凈收益是大頭，也是不存在社會爭議的資金來源。2005、2006年，每年土地出讓凈收益約為2100億元—2200億元，[2] 如果按照國務院24號文件提出的10％的提取標準，那么，可以有220億元。缺口還有280億元左右，按2006年財政支出4.02萬億元的水平，拿出0.7％的財政支出即可解決。比較以上其他一些國家的財政投入，我國的財政投入至少應當達到1％左右。從國家財力上，這應當不是問題。因為自2003年以來，我國財政收入連續四年一直是超過兩位數的高速增長，到2006年底，全國稅收收入（不包括關稅和耕地占用稅、契稅，未扣減出口退稅）已經達到37636億元，[9] 而且，該稅收收入已經占到了全部財政收入的97％③，說明國家財政收入的來源是基本穩定的。
　　以上數據表明，政府要徹底“還清舊賬，不欠新賬”，只有加大對廉租房的財政投入力度，這既是情勢所需，也是財力所及的。
　　2.大力發展和建設公共住宅。
　　國外發達國家的住宅供應體系基本上都包括兩個部分，即商品住宅的市場交易部分和公共住宅的政府保障部分。我國自住宅分配制度改革后，片面地大力發展商品房，而忽視了政府保障的公共住宅部分，而后者正是解決低收入群體住房問題的一條成功的國際經驗，即政府直接投資或以某種方式對建房機構提供補助，由建房機構建造，向低收入群體進行出租的公共住宅。
　　此外，我國香港地區，地少人多、寸土寸金，卻是世界上公認的住房問題解決的較好地區之一，私人開發樓盤與政府資助房屋各占半壁江山。早在1954年，香港地區就開始實施公營房屋政策，其宗旨是為真正有住屋需要、但又無法負担其居所的家庭提供安身之所。根據其最新數據，截至2006年年底，全港210萬人中，有31％的人口居住于公共租住屋村，租住公屋單位數目約為72萬套；另外，在公屋輪候冊登記的家庭數目有10萬余個，輪候公屋的平均時間約為1.9年。[10] 再如，新加坡的居民中，目前有8.6％的人居住在廉租屋里，79％的人居住在廉價屋里；只有12.4％的人住在私人購買的公寓或別墅里，可以看出，居民住房主要是由政府提供的。[11]
　　對照以上兩個最貼近華人文化的例子，我國目前建造的廉租房還存在不小的差距。據建設部的統計，各地政府計劃在2006年和2007年新建廉租住房（包括新建廉租住房小區、普通商品住房項目中配建廉租住房）或者收購舊住房用于廉租住房共15萬套（截至2006年底，已經開工建設和收購廉租住房5.3萬套）。[3] 如果加上往年實物配租的7.7萬家庭的數據，截止到2007年年底，政府的廉租房共計有22.7萬套，比起香港地區的72萬套，我們需要做的工作還很多。
　　3.盡快制定有關法律，以此確保廉租房制度的有效實施。
　　發達國家發展公共住宅制度的一條重要經驗，就是在歷史上解決每一個住房問題的階段，都通過立法來保證住房保障制度和政策的貫徹實施。例如，英國作為住房保障制度產生最早的國家，早在1890年，就制定了《工人階級住房法》，這一法案為地方政府建設公共住宅提供了法律依據。英國的住宅法律明確規定，居住權是公民權利的重要組成部分；保障公民的基本居住條件是國家、政府職能的基本體現。美國在1934年經濟大蕭條后，也制定了其最早的住房法案《臨時住房法案》；后來在1937年，該法案進一步補充為《公共住房法》，明確由聯邦政府出資、由地方政府建造公共住房供低收入家庭租用。1949年，美國制定了《住房法》。日本是在戰爭的廢墟上發展公共住房的，加之日本人多地少，這些都為日本公共住房的發展增加了難度。1945-1965年，為了解決住宅短缺，發展公共住房，日本政府先后制定了《公營住宅法》（1951年）、《日本住宅公團法》（1955年）、《城市住房計劃法》（1966年）等法律。此后，又陸續制定了一系列相關法規，共頒布法律40多部，逐步從各個階段和層次健全住房保障法。
　　這些住宅立法特別注重立法質量，突出了對城市低收入居民住宅問題的關注與強調，明確了各級政府的責任和職能，并且強調可操作性，規定了系統、具體的解決辦法和措施。因此，法律體系成為這些國家住宅制度持續發展的根本保障。
　　以上的經驗啟示我們，住宅保障制度的立法工作應該先行一步。所以，我們國家的當務之急，是應當盡快制定和建立公共住宅制度的法律體系。這一體系的內容至少應包括政府為實施住宅社會保障的主體、住宅保障的目標、資金來源、保障水平的層次性和保障形式的多樣性、住宅保障的標準、住宅保障的進入與退出條件和機制，以及保障機構的設置等。以完善的法律法規體系來保證我國廉租房制度的穩步有序發展。
　　4.科學確定低收入標準。
　　廉租房的社會保障和社會福利性質決定了如何合理確定享有該項權利的居民標準具有非常重要的意義，世界各國都是通過當地居民的收入水平來衡量。但是，在我們國家，通過居民的收入水平來確定廉租對象，存在的主要問題是：由于我國還沒有建立個人信用制度和個人收入申報機制，個人收入不透明，居民的全部收入無法得到準確的統計。因而，容易造成應該納入廉租對象的沒有納入，而有一些人通過非法手段成為了廉租對象。在確定城市低保對象方面，這也同樣是多年沒有解決的難題。目前看來，政府應當盡快建立相應的個人信用和收入申報制度，每個人的收入，無論是草根百姓，還是官員的收入都顯露在陽光之下。這樣，才能真正做到“應保盡保”，同時也防止“搭便車”現象和退出機制的正常運行。
　　確定收入的另一個問題是，以前解決廉租房主要針對的是城市低保群體，而低保戶制度經過多年的發展，各地都有一個收入標準。但是國務院24號文件提出，低保戶外以外的低收入群體也在解決的范圍。那么，這里就涉及這些低收入群體的收入水平是多少才能納入這一范圍的問題。這一新的問題同樣為政府如何制定具體政策帶來了困擾。我們認為，應當借鑒發達國家的經驗，如美國住宅與城市發展署（HUD）提出的低收入標準是：低于當地中位數收入的80％為低收入（low- income），低于50％的為特低收入（very low-income），低于30％的為極低收入（extremely low- income）。1995年，聯邦政府還指出，租房支出不得超過其可支配收入的30％。[12](P108)
　　我們主張，應當采用中位數收入而非平均收入作為低收入的計算基礎。因為實際統計中，在收入差距不大的情況下，兩者計算出的數據差別不大，但如果高收入家庭增多或者極少數家庭收入極高，對平均數的拉動作用就會加大，使得平均數偏離中位數。根據浙江省城調隊戴建林的研究，2002年，浙江省對1900戶城鎮居民家庭的調查結果表明，不加權的平均可支配收入為11414元，按人口計算的收入中位數為9633元，平均數比中位數高1781元，是中位數收入的1.19倍。而且他認為，自2000年以來，平均數偏離中位數的速度在加快。[13] 因此，按照中位數收入能夠更準確反映居民實際的收入水平。
　　這里試用浙江省城調隊調查的數據來計算一下低收入水平與中位數之間的關系：按照中位數9633元計算，月收入就是802元；2002年，浙江省城鎮低保平均水平為191元，為中位數收入的23.8％；根據各地在確定城鎮邊緣群體的做法，我們可以在此基礎上加10％，則為210元，為中位數收入的26％。根據這樣的計算，我們可以將低收入標準確定為中位數收入的26％—30％之間，各地可根據當地具體情況在此區間進行變動，但不應當低于26％。這樣確定的低收入人群，基本上屬于我國城鎮目前的低保群體和邊緣群體，同時，也便于今后逐步地與國際計算標準接軌。
　　總而言之，健全廉租住房制度的關鍵是，各級政府切實重視和履行政府自身的公共服務職責，真正能夠保證公共財政的足夠投入。我們相信在十七大“加快推進以改善民生為重點的社會建設”的精神指引下，在促進社會公平正義、社會和諧發展的旗幟下，一個健全的廉租房制度必將得到建立，以廉租房制度為核心的住宅社會保障體系也會得到發展與完善。
　　［收稿日期］2007-11-26
　　注釋：
　　① 據北京社會科學院發布的《北京藍皮書》，2001年11月至2006年11月，北京市公開出讓了253宗土地，共收地價款466億元，其中政府純收益達到了145億元。
　　② 根據《中國統計年鑒》中的數據計算，1999—2006年期間，財政支出共計為197519.75億元。
　　③ 根據國家統計局《中國統計年鑒2007》的數據計算，2006年的財政收入為38760.2億元，故稅收收入為財政收入的97.09％。
教學與研究京5～11C4社會學夏建中20082008
廉租房制度/公共住宅制度/城鎮低收入家庭/住宅保障制度
本文審視了我國廉租房保障制度的發展與主要內容，強調指出了政府對住宅保障制度新的認識；分析了這一制度取得的成績和存在的問題；提出了健全廉租房制度的政策建議，特別是如何確立低收入的標準。
作者：教學與研究京5～11C4社會學夏建中20082008
廉租房制度/公共住宅制度/城鎮低收入家庭/住宅保障制度

網載 2013-09-10 21:55:05

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