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　第七十二篇
　　（漢密爾頓）
　　致紐約州人民：
　　政府之管理，以最廣義而論，包括一切國務活動，而不論其屬于立法、行政或司法；但從其最普通，或即最準確的意義上講，則限于行政細節，具體歸屬于行政部門的范疇。外交談判的實際運用、財政預算、根據議會的一般撥款而運用和支付公款、陸海軍的配置、戰爭活動的指揮——這一切，以及類似性質的其他事務，構成了政府管理的似乎最恰當體會到的內容。因此，受委直接處理這一切不同事物的人員，即應被視為總統的助手或代表，從而其職務亦應由總統委任，或至少由總統提名，并應接受總統的監督。從這個觀點觀察問題，我們馬上即可看到總統任期同管理體制間的密切關聯。對于前任所作所為予以撤銷或反其道而行之，通常被繼任人認為是他本人能力和身價的最好證明；除去此種傾向而外，人員調換如屬由民選而定，新任者有理由假設其前任之所以被罷黜是由于人民對其措施的不滿；因而，越同前任不同，就越會獲取選民的好感。這些考慮，加上個人信任和關系的影響，很可能促使一切新任總統去改變下屬職務的人選；而這篇些原因相互作用必然不免造成政府管理中不光彩和破壞性的人事變遷。
　　相當長的明確任期，筆者認為是同重新當選的條件互相聯系的。前一點使官員本人愿意并決心把工作做好，也使公眾有從容的時間去考察其措施的效果，從而可以對其優劣作出初步評價。后一點之所以必要在于能使人民認為有肯定其行為的理由時可以保留其職務，以便繼續利用其才干和品德，同時也在于使得政府得到保持其賢明管理體制穩定的好處。
　　頗有一些可敬之士均就當前問題主張一種看法，初看之下似極有理，認真考察則又似乎毫無根據——筆者指的是規定總統任職繼續一定時期，然后在某一期限之內甚或永久不準連任。不準連任，不論臨時或永久性的，都幾乎會有同樣后果，而且大部分是有害而非有利的。
　　不準連任的一個不良后果，在于減少了要求表現好的動力。如果人們意識到某一職務的好處必須在已經事先確定的時刻予以放棄，比之允許他們希望通過個人努力而爭取繼續得到這種好處，很少有人不會大為降低其執行有關任務的熱情的。如果承認獲獎的意愿乃是人類行為的最強烈刺激之一，則上述論點即屬無可爭辯；換言之，人之忠于職守的最好保證，在于使其利益與其職責一致起來。品質高尚者的主導思想是追求好的名聲。如果他預期他所從事的事業可以全始全終，他便可從事一項具有一定規模的、艱巨的、有益于公眾的事業，經過長期籌劃，使其克臻完善。而在相反情況下，如果他預見到在這項建樹告成之前，他即需離職，將此項事業連同其本人的聲譽一起移交與能力不濟或持不贊成態度的人去繼續，他必將推遲此項事業的創建。以常情而論，在此情況之下所能期待于人者不過為不求有功、但求無過的消極態度，而不能期待任何積極的建樹。
　　不準連任的另一不良后果，在于可能導致邪念的產生、造成假公濟私以及在某種情況下的擅權侵吞。值一秉性貪婪的人在職，如其預見到，在一定時間內他將喪失目前的優越地位，他不易抗拒的一種誘惑是：利用現有一切機會，不擇手段地采取惡劣手法，盡量在有限任期內侵吞中飽。而同一人，如有繼續任職的前景，則可能以正常收入為滿足，不愿干冒濫用職權所招致的風險。其貪位之心正可限制其貪婪之舉。再則，此人除有貪得之心而外，可能尚重名聲，并具有事業雄心。此人如可以期待以良好政績換取長遠的聲譽，則極有可能不愿犧牲名譽以滿足私欲。但如其面對必須卸任的前景，則其貪欲很可能將壓倒其慎重、榮譽心及事業心。
　　且一具有事業野心的人，當其升任國家最高職位、想到日后必將永遠離開如此榮耀的地位，并想到無論本人如何克己奉公，也難避免下臺厄運之時，這種人在此情況下，較其克盡職責亦能同樣達到目的情況下，更易于采取盡量利用有利時機以延長其權勢的作法。
　　如果有五、六個曾有資格担任國家最高職位的人，似幽靈般徘徊于眾人之中，覬覦于其己無從戀棧的職位，對社會的安寧、政府的穩定，會有什么幫助么？不準連任的不良后果之三，在于社會被剝奪去受益于担任國家最高行政職位的人在任期中積累的經驗。
　　“經驗乃智慧之源”乃是不分上智下愚均可承認的真理。作為國家一級的篇領導人，還有什么比這個條件更可取、更重要的呢？還有什么比一個國家的最高領導職位這個位置更需要這個條件的呢？用憲法把這個可取和重要的條件排除，并宣布取得這種經驗的人將被迫放棄其位置，這個位置正是其經驗取得之由來，這能算是明智的嗎？但是，這卻正是那些規定的寓意所在：作為公眾推選的人，在任期中正好具備了能更有效地服務條件時，卻排除掉其為國效勞的機會。
　　不準連任的不良后果之四，在于當國家處于緊急情況下，某人之在位對國家的利益與安全可能有重大影響之際，卻需將其撤換。無論任何國家在某一特定時期均有如下經驗：在特殊情況下，某些人担任公職乃絕對必要；將此種必要說成事關國家的政治存亡似亦不為過分。因此，禁止國家起用最適當的應急人選這種作繭自縛的法令，實為不智！即使把個人因素排除在外，當戰爭爆發或有類似的緊急情況時，更換國家主要領導人，即使此人才力相當，亦將危害社會，此點甚為明顯，因為這乃是以無經驗代替有經驗，導致已經建立的行政體系陷于脫節、紊亂。
　　不準連任的不良后果之五，在于形成行政穩定的憲法阻力。國家最高領導人的變動既為必然，則政策的變動亦將成為必然。一般說來，很難期待人事的變動不影響到政策的變動。相反的情況倒是常理。我們不需担心穩定過頭，因準許連任，仍有改選的可能；我們實在不需要特意阻止人民對某一個人繼續寄于信賴；而當人民認為此人可信時，對其一貫支持或者可能摒除政事波折與政策變幻的弊端。上述各點乃不準連任原則可能造成的若干弊病。這些弊病在永久不準連任方案情況下尤為突出；但當我們考慮到，即使在臨時不準連任的規定下，某人的重新當選希望亦甚渺茫，故以上論點在兩種情況下幾乎全部可以適用。
　　據稱可以平衡以上弊端之優點何在呢？曾經提到的有：第一，行政方面的更大獨立性；第二，人民得到更大的安全保證。除非一人永久不準連任，否則第一條不能成立。即使一人永久不準連任，難道說此人除去棧戀現職之外不能為其他目的準備犧牲其獨立性嗎？他就沒有什么關系、什么朋友，難道他就不會為了他們而犧牲其獨立性嗎？當其設想到任期將滿時，他是否會更加不愿以堅決行動為個人樹敵？當他設想在其任期屆滿后，他不僅是可能，簡直是必須與他人在平等或更低下的基礎上往還時，他是否會避免招怨呢？在此種安排下，其獨立性究竟是增多仰受損害實在是難以辨別的事。
　　至于所提到的第二點，值得懷疑的理由更多。如系永久不準連任，一個野心勃勃的人，在任何情況下均為危險人物。如其勉強屈從使其袂別權勢地位的規定，一旦有幸或乘機取得人民的好感，他可以引導人民視憲法之規定為強加于他們身上的束縛，乃是可憎的、不合理的限制，剝奪了他們再次擁戴他們寵信之人的權利。可以設想，公眾之不滿，輔之以此人之未能得逞的野心，是可能造成對自由之更大危害的。其危害必有甚于通過人民行政憲法權利，自愿投票選舉，使同一總統連任所能設想產生的危險。
　　關于防止人民繼續選舉在他們看來，居于取得信任有利地位的在職總統，這一點已經說得太過了。其好處至多也是揣測性的、含糊不清的，而其弊病則遠遠更為明確和具有決定性的意義。
　　普布利烏斯
　　
　　原載１７８８年３月２１日，星期五，《紐約郵報》

亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、和詹姆斯·麥迪遜 2013-08-23 08:45:10