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　　近年來，在我們千方百計地要求增加農民收入的同時，農民收入的增長速度卻連年下降。從1997年以來，已經連續4年出現了增速回落。在我們大聲疾呼要啟動農村市場的同時，由于農民收入的增速減緩，農村市場一直是啟而難動，甚至出現了相對萎縮。這種情況說明，繼續沿用傳統的農民增收思路，已經很難有效地促進農民收入的增長。在農村發展新階段，增加農民收入必須采取新思路。
　　一、用新階段的觀點，科學地看待農民收入的增長
　　（一）農村發展新階段，實際上就是農民收入增長難的階段
　　目前，對于農村發展新階段，農民收入的增長特點是什么，各方面仍然是見仁見智。我們認為，農村發展新階段，農民收入增長的特點，就是增長比較難，甚至越來越難。對此，必須有清醒的認識和充分的估計。
　　在農村發展進入新階段以前，整個80年代和90年代初期，影響農民收入增長的因素，主要在農業和農村內部。隨著新階段的來臨，來自農業和農村外部的因素，與農業和農村發展環境有關的因素，對于農民收入增長的制約，越來越強烈。農村發展進入新階段以后，農民收入的增長，已經越來越取決于整個國民經濟的發展狀況，取決于城鄉經濟的相互作用。這就意味著，影響農民收入增長的因素，已經越來越多；這些因素之間，及其對農民收入增長的影響，越來越復雜。為改善這些因素對于農民增收的影響，所采取的許多措施，往往涉及到不同利益集團之間利益矛盾的調整與整合，涉及到農村改革中的矛盾、農村發展中的矛盾、農村穩定中的矛盾，和與此相關的城市經濟、國民經濟中的矛盾。這些矛盾通常相互交織、千絲萬縷，形成“亂麻團效應”，制約著農民收入的增長。因此，在農村發展新階段，農民收入增長難，基本上是難免的。
　　（二）農村發展新階段，要求我們科學看待農民收入的增長問題
　　在農村發展新階段，認識到農民收入增長的這種特點，要求我們在實際工作中，注意以下三點。一是調整對于農民增收的過高預期。在農村發展新階段，除個別年份外，企圖象80年代初期那樣，通過農村改革的單項突破——尋找突破口，來實現農民收入的超常規增長，基本上是不現實的。因此，促進農民增收，要放棄“一抓就靈”、“立竿見影”的空想。二是要認識到，農民收入增長難，這并不排除農民實現較快增收的可能性。只要我們的思路科學，方法得當，實現農民收入的較快增長，不是沒有可能的。三是中央提出要“千方百計增加農民收入”，要充分理解這里“千方百計”的含義。具體到當前，就是要：一方面，積極采取有效措施，增加農民的近期收入；另一方面，將更多的精力，轉到扎扎實實地抓好促進農民增收的基礎工作。換句話說，在促進農民增收方面，要將戰略性措施與戰術性措施優化組合起來，實現標本兼治。如調整國民經濟收入分配格局，加快行政體制和財稅體制的改革，加快農業組織制度的創新，積極推進城鎮化，等等。通過諸如此類的措施，消除妨礙農民收入增長的制度約束。目前，在有些地方，企圖通過強化農民收入增長的目標責任制，扭轉農民收入增速減緩的趨勢。這種行為動機是良好的；在一、兩年內，有可能會取得比較好的效果。但是，從長期的觀點看，會不會侵蝕農民收入長期增長的基礎？會不會導致農民收入增長“元氣大傷”？恐怕很難說。因為，這種行為的本質，往往是要強化行政手段對于經濟發展的作用，與發展市場經濟的要求有矛盾。
　　（三）農村發展新階段，提高農民收入要以“兩中兩主”為重點
　　在農村發展新階段，提高農民收入，不能面面俱到，要找準重點，有的放矢，有所側重。這個重點，簡單地說，就是“兩中兩主”——中西部地區、中低收入農戶、糧食主產區、以農為主的戶（純農戶和一兼農戶）。這幾年農民收入的增速減緩，問題主要出在“兩中兩主”上。2000年，11個糧食主產區的省，農民人均純收入是2150元，比上年增長1.2%，增速比全國平均低0.9個百分點。按五等份分組，在最低收入組和較低收入組，農戶人均純收入分別是802元和1442元，比上年分別下降6%和0.6%。而在中等收入組、較高收入組和高收入組，農戶人均純收入分別是2005元、2768元和5198元，比上年分別增長1.6%、3.3%和6%。1999年，全國農戶人均增收48元，而占農戶總數68%的純農戶和一兼農戶，卻人均減收13元；2000年，這類農戶的人均純收入，又比上年下降近1%。可見，這幾年，農民收入增長難，主要難在“兩中兩主”上。
　　當前，在我國農民中，“兩中兩主”屬于中低收入群體。增加“兩中兩主”的農民收入，實際上就是面向中低收入群，促進農民增收。“兩中兩主”農民收入增長難，拖了全國農民增收的后腿。但將當前促進農民增收的重點，定位在“兩中兩主”上，主要還不是基于這方面的考慮。主要考慮是，以“兩中兩主”為重點促進農民增收，對于解決經濟社會發展中的一些全局性問題，具有畫龍點睛的作用。以增加農民收入對于擴大內需的影響為例，“兩中兩主”農民增收，比高收入群體農民增收，更容易擴大內需。這從不同收入群體農民邊際消費傾向的比較上，可以看得非常清楚。1998年，我們的一項測算結果表明，人均純收入介于3000到5000元之間的農民，其邊際消費傾向最高(0.59)；人均純收入在3000元以下的農民，其邊際消費傾向居其次(0.47)；而人均純收入在5000元以上的高收入農民，其邊際消費傾向最低(0.39)。可見，就擴大內需而論，促進農民增收，應將重點放在中低收入的農民上，以“兩中兩主”為重點。
　　近年來，農民負担問題較重，已經嚴重影響到農村發展和社會穩定，甚至成為引發一些惡性案件的導火索。但就全國總體來說，農民負担重的問題，在“兩中兩主”農戶中，又更為突出。以“兩中兩主”為重點促進農民增收，有利于化解農民負担問題的消極影響，更好地促進農村發展和社會穩定。
　　二、用城鎮化、一體化的觀點，務實地促進農民增收
　　只有減少農民，才能富裕農民。要減少農民，出路只有一個：加快推進城鎮化，促進農民變市民。這幾年，農民收入的增速雖然減緩了，但有一些亮點，還是值得重視。這些亮點多與城鎮化和非農化有關。以2000年為例，全國農民人均外出打工的收入，是240元，比上年增長37元，相當于農民人均純收入總增量的86.0%。同年，農民的外出打工收入、從本地企業得到的收入和家庭經營非農產業的收入，分別比上年增長18.2%、15.6%和9.3%。實際上，近年來，這些亮點基本上都存在。從這些亮點可見，今后要增加農民收入，必須高度重視促進農業勞動力的轉移，積極推進城鎮化和農村非農化。
　　要通過推進城鎮化、發展農村非農化，來實現農民增收，必須注意以下問題：
　　（一）堅持城鄉一體化的政策導向，為不同類型經濟的發展，創造平等的政策環境
　　目前，農民的教育支出，成為拉動農民負担增長的重要力量。在教育、衛生、電力、公路、信貸、水利建設、郵電通訊和其它基礎設施建設等方面，城鄉之間基本上是“一國兩策”，決策的城市傾向較為嚴重。應該通過改革，逐步廢除這種現象，實行城鄉居民同等待遇、一體化管理。這幾年，城鄉收入差距又重新擴大，這種現象有多種成因，但給行政事業單位加工資，及由此引起的連鎖效應，是不是一個原因？值得認真研究。
　　當前，需要積極推進國有企業的改革和發展。但是，全國有2000多個縣，10億多人；這些人的就業和收入，以及地方財政收入，主要靠縣城經濟的發展，靠縣域范圍內中小企業和農戶經濟的繁榮。目前，我國的大部分信貸資金、相當一部分財政資金，投向了國有大中型企業；中小企業和農戶對此望塵莫及。這很不利于中小企業和農戶經濟的發展。因此，要加快宏觀政策的調整，為農民、為鄉鎮企業、為民營經濟，提供“國民待遇”。換句話說，為不同類型經濟的發展，創造平等的競爭環境。這樣，也有利于培育地方財源，促進農民增收、企業增效。
　　（二）加快建立城鄉統一的勞動力市場，為農民進城提供方便條件
　　在培育城鄉勞動力市場問題上，我們既要看到在城鄉之間，存在勞動力就業競爭的一面，又要看到城鄉互補互促的一面。至少從短期來看，農民進城所從事的許多行業，往往是城市人暫時不愿從事的就業“頻道”。在這方面，城鄉勞動力之間，不存在就業競爭性。農民進城就業，往往還會自動創造出新的就業“頻道”。這對擴大城鄉就業，是有益的。目前，在許多城市，對農民進城，往往采取限制和排斥的態度。有些城市甚至通過地方立法的形式，限制外地勞動力對某些行業的進入。從短期看，這對于緩解其就業矛盾，可能是有益的。但從較長的時間看，卻是得不償失的。實踐表明，控制農民進城，通常并不能真正地把農民限制在城門之外；只會增加其進城就業的成本，降低其打工收入。
　　農民進城會加劇城市的就業競爭，但也會引發下列連鎖效應。一是促進城市勞動力就業觀念的轉變，激發其提高就業素質。在解決城市就業問題上，增加就業崗位固然重要，但轉變就業觀念，意義更為深遠。二是促進城市許多行業降低工資水平，進而導致城市企業用工成本的下降。這又會促進城市經濟、特別是民營經濟的發展。而民營經濟的發展，又會導致城市就業空間的擴張，進而緩解城市的就業矛盾。目前，在許多城市，民營企業看好了農民工，不愿意用國有企業的下崗工人。這有很多原因，但是，其中有個原因不可忽視。這就是，農民工不但勤勞，用工成本也低。城市的下崗工人，不僅工資要求高，在社會保障等方面的要求也不低。因而，對于企業來說，使用這些下崗工人，即使素質同農民工差不多，用工成本卻會高得多。三是促進農民增收，農民增收有利于擴張城鄉市場，進而帶動城鄉就業空間擴張。
　　近年來，農民大量進城，引發了一系列的經濟社會問題。針對這些問題，有些同志在考慮對策時，習慣于采用是弊大于利還是利大于弊的靜態分析法；看不到隨著改革的深化和城市管理水平的提高，農民進城的利弊組合關系，會發生動態的變化，看不到興利去弊的可能性。這種分析方法，從根本上說是錯誤的。我們固然需要正視由農民進城引發的對城市管理的挑戰；更需要看到，市場經濟條件下，人口和勞動力流動，是勢不可擋的。從長遠看，出路只能是：用深化改革、改進管理的辦法，積極地解決由農民進城引發的經濟社會問題。建議全國人大通過立法措施，對于限制農民進城的地方立法，予以廢除。
　　（三）因地制宜、積極務實地推進城鎮化
　　在推進城鎮化的過程中，為了有效促進農民增收；防止將加快城鎮化的過程，變成向企業和農民轉嫁負担的過程，要積極穩妥地推進城鎮化，采取務實的城鎮化戰略。
　　1.城鎮化是一個體系，要注意增強大城市對中等城市，中等城市對小城市，小城市對小城鎮、小城鎮對周邊地區的輻射功能
　　要把加快小城鎮建設，放到整個城鎮化的坐標系中，進行考察定位。
　　2.要因地制宜、循序漸進地推進城鎮化
　　我國地區差異較大，不同類型地區推進城鎮化的基礎，往往有所不同；推進城鎮化的思路，也應有所差別。比如，在經濟發達地區，要注意促進小城鎮向中小城市、中小城市向大中城市的轉變；注意走網絡式城鎮化道路。在經濟較不發達地區，城鎮化仍應以點式開發為主。
　　3.要大力發展城鎮經濟，防止盲目擴大城鎮規模，搞城鎮升級
　　如果沒有經濟基礎，沒有產業支持；推進城鎮化，要擴大市場，要增加就業，只能是一句空談。這樣的城鎮化，只會給農民和企業增加負担，好處不大。
　　4.著力解決小城鎮發展中的一些現實問題
　　發展小城鎮，如果搞得好，對于推進城鎮化，對于促進農民增收，意義重大而深遠。但是，如果搞不好，小城鎮則會成為大問題。當前，在一些地方，小城鎮建設中的問題，大致有以下幾種：
　　——小城鎮規模小，起點低，區位優勢和產業優勢不突出。不少小城鎮，人口不到1萬人；甚至是傳統的商貿鎮；基礎設施不配套，服務水平低；甚至遠看象城鎮，近看象農村，形不成集約發展的優勢，缺乏輻射帶動能力。
　　——小城鎮建設的管理體制不健全。比較普遍的是，將小城鎮建設，列入城建系統管理。許多地方往往將建設小城鎮，等同于蓋房子、修路子、建場子（市場）；重硬件建設，輕運行機制建設；導致小城鎮建設資金需求量大，融資渠道少，輻射能力差。
　　——缺乏現代化、城市化的經營理念；甚至用小農經濟的思維，建設小城鎮；用計劃經濟的方式，來“規劃”小城鎮的產業和市場。由此導致小城鎮的發展，布局分散，亂選地點、亂占耕地、亂鋪攤子、亂搞建設。許多地方的小城鎮建設，超越經濟發展水平；以致于不少小城鎮，市場建起來了，房子蓋起來了，但人氣卻旺不起來。個別地方甚至提出，要把小城鎮建設成為當地的政治中心。
　　——小城鎮建設用地難，審批手續繁雜，導致小城鎮建設土地開發難實現。
　　基于上述問題，要調整小城鎮的發展思路。小城鎮應該是經濟發展的產物。在一些傳統農區、經濟不發達地區，農民的收入水平不高。小城鎮建設目前在總體上，還不宜要求過高。小城鎮建設應將主要精力，放在縣城鎮和少數基礎好、有潛力的建制鎮；要提倡依靠鄉鎮企業發展，帶動小城鎮建設。要用城市化、現代化的思路，來建設小城鎮、經營小城鎮。適當放寬小城鎮建設的用地審批權，但對于違規行為，也要加大處罚力度。要改革小城鎮的管理體制，將小城鎮統一放到計委綜合部門管理，納入城市化同一規劃，改變現階段小城鎮建設各自為政的狀況。
　　三、用工商業的思維發展農業，加快農業的組織創新
　　（一）農業發展的難題與農業收入的增長
　　當前，在農民純收入的來源中，農業仍占50%左右，2000年為48.4%。可見，農業增收的狀況，對于農民收入的增長，仍然具有舉足輕重的影響。這幾年，農民人均純收入增速連年下降，很重要的原因是：來自于農業的收入連年減少。與上年相比，1997年農民的農業收入增長73元；1998、1999、2000年，則分別減少28元、53元和48元。這種情況說明，農業對農民收入的貢獻能力，已經逐年減弱。為什么會這樣呢？根本原因在于，我國農業的發展，面臨著一系列的難題。主要是：一是農產品價格提高難，價格競爭力不強；二是農產品成本增加快，這幾年，主要農產品的生產成本，每年仍以大約10%的速度在增加；三是農產品加工增值鏈條短，層次低；四是農村稅費提高難控制，農民負担日益復雜化和隱蔽化；五是農業融資能力差，農村資金大量外流，各種經濟主體的投資（包括政府和農戶等），往往有明顯的非農化傾向。農業面臨的這些難題，其中前三項直接削弱了農業對農民收入的貢獻能力；后兩項則妨礙著農業投入的增加，不利于農業的可持續發展。
　　（二）農業難題的癥結：現有的農業組織結構
　　以分散的小規模農戶家庭經營為主體，這是當前我國農業組織結構的基本特點。國內外經驗證明，家庭經營適合農業生產的特點，和不同層次的生產力水平；既適應傳統農業，又適應現代農業；具有廣泛的適應性和旺盛的生命力。但是，從國內外經驗來看，適應不同層次生產力水平的家庭經營，也是不一樣的。并不是說，任何形式的家庭經營，都適應任何形式的生產力水平。不同類型的家庭經營，其功能可能有天壤之別。
　　在經濟發達、農業高度現代化的國家。農業的家庭經營，首先是農業的企業化經營、現代化和規模化運作，農業已經高度商業化了。在這里，農民已不是原本意義上的“農民”，而是能夠熟練駕馭市場農業的“企業家”。農業的運作方式與現代工商業，已經沒有根本區別；甚至農業與工商業的邊界，已經越來越模糊、越來越淡化。
　　當前，我國農業的家庭經營，與經濟發達國家有天壤之別。農業家庭經營的主體形式，實際上是小農經營；與其相適應的，基本上是自給半自給經濟。從總體來說，農業的家庭經營遠遠談不上企業化，農民與駕馭市場農業的“企業家”，更不能同日而語。
　　當前農業組織結構的特點，是導致我國農業面臨上述難題的癥結所在。比如，我國農業家庭經營的上述特點，決定了當前的農業組織結構，不利于提高農產品價格，降低農產品成本；甚至價格提高難、成本增加快，是這種農業組織結構的必然伴生物。因為，第一，在當前的農業組織結構下，小規模農戶之間的同步調整行為，極易產生對市場波動的放大效應；導致市場的同步震蕩、大起大落；難以避免價格競爭力不強的問題。第二，讓為數眾多的小規模農戶，成為農業生產的主體，難以充分利用農業規模經濟的好處，達到降低成本的目的。第三，讓為數眾多的分散農戶直接進入市場，不僅難以回避農業交易成本高的問題；也難以協調農戶與市場的矛盾，甚至會增加農業和農戶的市場風險。第四，讓為數眾多的小規模農戶，成為農業生產的主體；分散地直接進入市場，將難以通過農戶之間的有效聯合，加強農產品品牌建設，促進農產品的加工增值，提高其價格競爭力。
　　當前，在國際市場、甚至國內市場上，我國比較有競爭力的知名農產品品牌并不多，品牌建設的工作相當薄弱。由此甚至導致在國內市場上，國外農產品攻城略地，一派風光；而國內農產品則節節敗退，市場萎靡，令人憂心。中國農產品加工業的發展，檔次低，鏈條短，很大程度上也是因為，分散經營的小規模農戶，難以有效地組織起來，小農經營難以有效地適應工業化、市場化的需要。
　　在市場經濟條件下，要促進農民增收；必須發展市場農業，提高農業競爭力、增強農業效益。而要做到這一點，根本途徑在于，提高農業產業組織的競爭力。農業產業組織沒有競爭力，農業就不可能有競爭力。
　　（三）加快組織創新：中國農業發展的出路所在
　　根據上文分析，我國農業的發展，必須走出過分迷戀小規模家庭經營的誤區，把加快組織創新，提到重要的議事日程，放在重要的戰略高度。借此，克服當前農業組織結構的局限性，化解農業難題。
　　1.加強對小規模家庭經營的改造
　　●通過培育農村土地使用權市場，促進農戶之間的土地流轉，和農業規模經營的發展；將促進農業企業家階層的成長，與培育適度規模的商業化家庭農場結合起來，為其創造良好的發展環境，促進農業經營商業化和農戶經營企業化。
　　●要積極發展農業產業化經營。農業產業化經營是在家庭經營基礎上，實現農業規模經營的有效途徑，也是帶動農業結構調整的重要方式。要鼓勵、支持農產品加工和銷售企業，帶動農戶進入市場，拉動農業商業化的發展，實現農業產前、產中、產后全過程的企業化運作。要結合發展農業產業化，培育“定單農業”的觀念和行為。
　　2.加快農業利用現代產業組織形式的步伐
　　●包括積極創造條件，引導大中型工商企業進軍農業；或積極利用現代科學技術，特別是生物工程和設施農業技術，發展工廠化農業；對農業實行企業化經營。
　　●結合企業產權制度的改革，為農業公司上市提供良好的環境條件。要加快農業公司上市融資的進程，轉動“資本市場魔方”，做強做大農業。根據中國農業信息網的資料，湖南的“正虹飼料”通過資本嫁接，將過去資本弱小、信息不靈的8000個養豬農戶組織起來，形成一個巨大的產業群，公司與農戶簽定合同，產前無息貸放種豬、飼料、藥品，并無償提供技術服務；產后以保護價全部收購。通過這種方式，有效地熨平和吸收了農戶的市場風險，提高了農戶養豬的積極性。“正虹飼料”百萬頭生豬工程實施的結果是，農民每年戶均贏利4800元，最高的達到20多萬元。
　　●可以在穩定農戶土地承包關系的基礎上，通過農戶的土地使用權入股，或土地使用權租金化，“反租倒包”等形式，將農戶土地集中起來，實現農業規模經營。在此過程中，為了提高農民的積極性，應該努力改善城鄉非農產業的發展環境，加大力度掃清阻礙農業勞動力轉移的制度障礙，為加快農民向非農產業的轉移創造條件。應該把加大力度改造傳統農業，與加大力度改造傳統農民結合起來。在提高農民素質的同時，鼓勵農民變為農業工人。當前，我國農業勞動力素質不高、創新能力不強，已經嚴重影響了市場農業的發展和農業結構的優化。將農民變為農業工人，有利于克服這種不利影響。
　　●積極促進農業中間性商業組織的發育，充分發揮其在農民與市場之間的紐帶作用。借助這些中間性商業組織，加強農業的品牌建設，熨平農業的市場風險，節約分散農戶走向市場的交易成本。
　　●積極發展真正意義上的合作經濟。通過發展合作經濟，提高農民的談判能力，更好地保護農民利益。目前，在許多地方，“訂單農業”合同兌現率不高，農民利益受影響較大。很大程度上是因為，農民沒有聯合起來，談判地位低，自我保護能力差。
　　四、加快農村金融改革，優化農民的融資環境
　　促進農民增收的許多措施，都需要一定的資金投入；甚至某些措施要取得成效，前提是投入必須達到臨界規模。當前，農村資金的需求缺口較大，但農村資金的供給，遠遠不能滿足這種需求。缺乏有力的金融支持，一直是農村發展面臨的大問題。因此，為了有效地促進農民增收，必須加快農村金融改革，優化農民的融資環境。
　　（一）加快改革農村信用社，積極發揮其農村金融主力軍作用
　　在我國農村金融體系中，農村信用社舉足輕重，不可替代。農村信用社，已經成為鄉鎮企業和農戶貸款的主要供給者。至少在近期內，農村金融改革必須把加快改革農村信用社，放到首要地位。
　　但是，當前，農村信用社與促進農民增收的要求，還相距較遠。相當一部分信用社資產質量不高，經營風險較大，服務能力不強；農民和企業到信用社貸款，往往難以回避貸款難的問題。在農村信用社的發展中，行政主導型傾向及其負面影響，仍然比較突出。可見，按合作制原則改革農村信用社的傳統思路，可行性不強。
　　鑒于我國農村和信用社發展的區域差異性，農村信用社改革，應該充分注意因地制宜，加快試點，實行多方案比較。建議：
　　1.在經濟比較發達的地區，農村信用社改革的方向應該是，把它改造成股份制、區域性的小商業銀行。
　　要注意信用社的股權多元化，股權形成和流動的開放化，努力消除資金流動的區域封鎖和行政分割。
　　2.在貧困地區，改革的方向應該是，把它變成區域性的政策性銀行，或是農發行的基層機構，以便于貫徹國家支持貧困地區的政策，包括扶貧政策；促進其產業開發和農民增收。
　　3.在介于上述二者之間的地區，則應是繼續沿襲現行體制，逐步創造條件，最終將信用社改造成股份制的商業銀行。
　　當前，不宜過多地強調，恢復信用社的“三性”。
　　4.積極促進信用社其它方面的改革創新，增強其服務能力。
　　（二）謹慎積極地發展民間金融，加強其風險防范
　　經驗表明，農村民間金融借貸手續簡便，沒有僵化的規章制度，農戶或鄉鎮企業比較容易接近。民間金融的發展，有利于促進金融競爭，推動正規金融的改革創新。民間金融的發展，還會促進金融市場的資金供求趨于平衡，利率走勢趨于平穩，高利貸現象趨于減少，從而在發展經濟和繁榮金融市場之間，形成良性循環。農村民間金融的發展，包括高利貸現象的產生，根本原因是，正規金融的資金供給不適應融資需求。因此，對民間金融，不能簡單地采取壓制措施。否則，只會增加民間金融的資金供給成本；也不利于通過競爭，提高正規金融的效率；最終會增加農民和企業獲得資金的困難。對于農村發展和農民增收，是不利的。目前，正規金融系統對于發展民間金融，持批評態度的人比較多。這里面有一些既得利益因素，比如害怕來自民間金融的競爭，監管能力不適應。政府受這方面的影響，不能太大。要看到，發展市場經濟，最終是不能回避發展民間金融的。
　　當然，民間金融也有風險，而且其風險的波及效應，可能還比較大。然而，至少從當前的總體來看，我國民間金融的風險，實際上可能遠小于正規金融。比如，民間金融大多比較重視信用的，但許多國有企業在向國有銀行貸款時，還款意識就不強。綜合而論，民間金融的發展還是利大于弊、積極作用大于消極作用的。甚至，隨著民間金融的發展，其積極作用會越來越大，消極作用會越來越小。因此，在加強金融監管、注意防范風險的同時，謹慎積極地促進民間金融的改革創新，促進其興利除弊，具有重要的積極意義。為此，要注意：
　　1.允許并有區別、有條件地鼓勵民間金融的發展，有條件地放寬對發展民間金融的限制和約束。
　　2.積極加強民間金融發展的多方案試點。
　　3.加快建立民間金融發展的風險防范和預警系統，加大對違規行為的處罚力度。
　　在我國臺灣省，規模龐大的民間金融體系，對于經濟發展，發揮了重要作用。當局較少干預民間金融部門的運作，實際上對其采取了默許的態度。但為了有效地防范風險，當局制定了許多嚴格的金融法律，包括懲處規則，以保證其高效運作。借鑒臺灣的經驗，是有益的。比如，可以在某些重要方面，按稍微寬松的標準，給民間金融界定一個活動空間。允許民間金融在此范圍內活動。但其超越這個空間，即為違規。加大對違規行為的處罚力度，保證處罚的規范化、制度化。
　　4.加快正規金融的改革創新，提高其服務效率和競爭能力，以促進民間金融揚長避短。
　　5.加快探索發展真正意義上的合作金融
　　從國外經驗看，資金領域的合作，已經越來越成為現代合作運動的核心，合作金融最根本的優勢在于，它為社員所有，接近社員、了解社員、服務社員，是國家引導農民和中小企業主發展經濟的重要方式。農村合作金融作為合作經濟的重要組成部分，是農村市場經濟發展的產物。農村市場經濟越發展，對農村合作金融的要求，就越突出。因此，促進農民增收，必須積極發展真正意義上的農村合作金融，充分發揮其作用。
　　發展合作金融，要因地制宜、因時制宜、循序漸進。要注意遵守合作金融的基本準則，防止過多地強調“中國特色”，而導致合作金融的發展出現異化。政府也要注意優化合作金融的發展環境，包括加強合作社、合作金融方面的立法，依法提供必要的稅收優惠等。
　　近年來，在許多地方，合作基金會的發展，出現了一系列的問題，有的還形成了比較大的金融風險。因此，有人懷疑發展合作金融的必要性。農村合作基金會為什么會出問題？在不同地區，答案可能不同。但有兩個原因是共同的，一是行政干預太多，二是發展太快，違背了循序漸進的原則。而這兩方面，恰恰是合作金融發展中，需要注意克服的問題；卻不能成為懷疑合作金融發展的理由。
　　（三）加快信用担保機制的建設，重點發展面向農戶和中小企業的信用担保機構
　　目前，農戶、鄉鎮企業，包括一些產業化龍頭企業，到銀行信用社貸款難。導致這種現象的原因，有金融機構方面的，有農戶和企業方面的。貸款抵押担保難，也是重要原因。近年來，銀行從保證金融安全考慮，強化了貸款的風險責任，要求農戶或企業提供一定的担保。但是，担保難卻是農戶和企業面臨的普遍問題。担保難的主要成因，一是担保機構發展少；二是農戶或鄉鎮企業可供抵押的資產有限；三是抵押担保的期限，與農戶或企業要求的貸款期限不一致。現有的少量資產評估機構，在對農戶或企業的資產進行評估時，往往將担保期限統一定為一年。如果要求的貸款期限是兩年，銀行往往就不愿貸款。四是資產評估的費用較高，加大了農戶或企業的貸款成本，導致農戶或企業不愿進行資產評估。實際上，后兩個原因，在很大程度上，也與担保機構數量少、相互之間缺乏競爭有關。因此，為了改善農村融資環境，必須把加快信用担保機制的建設，放到較為重要的地位。
　　基于國際經驗和我國實際，我們認為，在加快信用担保機制的建設中，需要注意以下問題。第一，加快試點，鼓勵多方案比較。第二，多渠道籌集担保基金，積極探索形成担保基金的多元融資機制。第三，加快探索担保基金的風險防范問題。第四，科學處理担保基金運行與發揮政府作用的關系。為了促進担保基金的可持續發展，政府財政對于担保基金，提供一定的初始支持，和有條件的后續補充，是必要的。政府提供了資金支持的担保基金，在運行中要注意貫徹政府的產業政策。但在担保基金的日常運行中，防止政府的過多干預，保證担保基金的相對獨立運行，也是必要的。目前，在不少地方，可以在鄉鎮企業發展基金、農業結構調整基金、政府通過企業改制籌建的資金，農林特產稅等地方稅新增部分中，各拿出20%；再吸收企業或其它社會資金，以股份制的方式，建立農戶和中小企業担保基金。
　　五、加快改革行政體制，建立適應市場經濟的行政運作機制
　　在農村發展新階段，增加農民收入，必須高度重視對農業和農村經濟結構，進行戰略性調整。結構調整必須用市場經濟的辦法，這是不言自明的。問題是，在實踐中要真正做到這一點，卻并非易事。迄今為止，政府職能的轉變仍然比較慢，整個行政體制的運行，帶有較濃的計劃體制色彩。因而，在結構調整中，企圖用計劃經濟的辦法發展市場經濟的事，卻并不鮮見。比如，在不少地方，地方政府強迫農民種這種那，“逼民致富”，甚至出現“政府花錢買現代化”的問題。因此，走出計劃農業的誤區，用市場經濟的思路來指導結構調整，是一項當務之急。而要做到這一點，最根本的就是要加快行政體制的改革，盡快形成與市場經濟相適應的行政運作機制。這幾年，農民負担問題比較重，基層政府的負債也比較多。這在很大程度上，也與行政體制改革滯后有關。
　　從當前來看，加快行政體制的改革，需要注意做好以下工作：
　　（一）市以上政府率先垂范，加快政府職能轉變
　　行政體制的改革，需要精簡機構和人員；但關鍵問題還不是減多少人。加快轉變政府職能，建立與市場經濟相適應的行政管理體制和運作機制，才應是改革的要旨所在。各級政府要按照政企分開、政事分開的原則，從微觀經濟活動中解脫出來，減少對經濟事務的行政性干預；要將工作重點轉向改善區域經濟的發展環境，切實有效地加強市場體系建設；采取一系列的優惠政策，鼓勵和引導發展各類中介服務組織、農民合作組織。要加強政府行為的規范化、法制化建設。要結合機構改革和政府職能轉變，強化政府的服務型職能，弱化其管理型職能。今后，對于地方政府政績的考核，要真正做到上（上層領導）下（基層和群眾意見）結合，由以上為主，轉向以下為主；進一步重視政府在改善發展環境方面的政績。
　　（二）把加強行政體制的改革與深化事業單位的改革、對壟斷性經營部門規范管理結合起來
　　（三）加快縣鄉機構改革和村民自治
　　鄉鎮機構改革，可以因地制宜地采取多種模式。當前，至少有以下3種模式可供選擇：
　　●在有些地方，可以將鄉（鎮）政府改為縣政府的派出機構，設立鄉（鎮）公所；其人員編制和經費由縣財政統一解決。
　　●在有些地方，可以結合農村產業結構的戰略性調整，逐步弱化鄉（鎮）政府的行政職能，創造條件將其轉化為綜合性的農村中介服務組織，類似于日本的基層農協。
　　●在有些鄉（鎮），可以探索實行黨政合一，取消人大、政協，成立區域性的農民協會。農民協會不要行政編制，其組織人員由民主選擇產生，不拿國家工資，義務為農民辦事。這樣，一方面，有利于代表農民更好地抵制農民負担的增長；另一方面，也有利于減少行政運行費用。在鄉村兩級，對于黨政分開的理解，不要絕對化。
　　六、按照財權與事權相對應的原則，加強財稅體制的改革
　　農業結構調整的一個重要方向，是形成合理的農業區域結構，消除農業結構的區域趨同。近年來，隨著農業結構調整的深入，我國在形成合理的農業區域分工方面，取得了重要進展。但仍有一些因素，嚴重阻礙了合理的農業區域結構的形成，導致農業區域結構趨同。其中較重要的是，由于分稅制改革的不徹底，導致現行財政體制，仍然具有較強的包干體制色彩。財權與事權不對稱，各部門自求平衡的特征比較明顯。財政包干體制強化了地方政府的實體化傾向，是導致農業區域結構趨同的重要原因。因此，按照財權與事權相對應的原則，加快分稅制改革，盡快消除財政包干體制的影響，是優化農業結構、促進農民增收的迫切要求。實際上，要切實有效地減輕農民負担，也必須加快現行財稅體制的改革。
　　（一）加大財稅體制的改革力度，按照財權與事權相對稱的原則，進一步規范完善分稅制，徹底消除財稅包干體制的影響
　　建議：第一，盡早停止一切上級政府出政策、下級政府出資金的新政策出臺。用3年左右的時間，逐步清理、整頓和取消現有的類似政策。以稅收政策為例，根據我們在河南商丘市的調查，近年來，國家在這方面開的口子，都是開在地方財政上。實際上增加了地方的財政支出，加劇了基層政府的負債問題；在一些地方，甚至導致農民和企業增收，與地方財政增收，矛盾很大。
　　第二，將短期內加大財政的轉移支付力度，與長期內建立規范的轉移支付制度結合起來，促進貧困地區和糧食主產區的可持續發展，促進農村稅費改革的順利推進。根據我們在河南新鄉市的調查，目前全市糧食儲備，多達21億公斤。普遍小麥的年儲藏成本，約占其總收購金額的1/6。過多的糧食儲備，成為地方財政的一塊重要負担。目前，糧食生產區在保證糧食安全方面，為國家承担了太多的責任。糧食主產區具有生產糧食的資源比較優勢。在保證國家糧食安全方面，承担較多的責任，是應該的。但是，由此妨礙其農業結構調整，成為糧食主產區為保證國家糧食安全，而付出的機會成本。為了保護糧食主產區從事糧食生產的積極性，國家有必要對其加大轉移支付力度，對其加大其它方面的支持，包括支持其進行農業結構調整、發展產業化經營。
　　第三，在省和地市財政中，單列一塊分別用于農村中小學教育支出，和農技人員的基本工資支出。
　　目前，許多地方的縣、鄉、村負債問題嚴重。在有些地方，甚至嚴重影響其發揮必要的功能。在許多地方，農村的中小學教育支出，成為導致鄉鎮負債的重要原因。特別是在一些貧困地區和糧食生產區，用于教師工資的支出，往往占鄉鎮財政總支出的65%左右。為了保證教師工資，只好嚴重拖欠鄉鎮干部工資，包括農技人員的工資。在一些地方，由于縣鄉農技人員工資難發，不僅導致大量的農技人員改行，還導致一些基層農技站、畜牧站，處于癱瘓半癱瘓狀態。在農業和農村經濟結構調整中，這種狀況的存在，已經嚴重制約著科技興農的有效實施，甚至導致結構調整提高效益難、促進農民增收難。我們認為，中小學教育屬于義務教育，目前主要由鄉鎮來負担這方面的支出，實際上等于是讓農民自己來承担義務教育的支出，有一定的不合理性。今后，應該改變這種狀況，改為主要由省級或地市級財政負担。
　　農技人員的工作，很大程度上，決定著結構調整，能不能真正轉到依靠科技進步和提高勞動力素質的軌道上來，決定著結構調整能不能實現農民增收的目標。但是，如果縣鄉行政干部自己的工資，都不能按時足額地發放，要他保證農技人員能夠按時足額地得到工資，難度較大。即使能夠這樣，也會影響到縣鄉干部自己的工作積極性。因此，我們建議，為了更好地調動農技人員的積極性，保證更好地實施科技興農戰略，今后在省或地市級財政中，單列一塊用于保證農技人員的基本工資。
　　采取上述措施，實際上能夠大大減輕縣鄉財政負担，便于其更好地集中精力，解決“三農”問題，促進農民增收。
　　（二）妥善處理歷史遺留問題，加強對鄉村負債的清理消化工作，為稅費改革的平穩推進清除障礙
　　（三）創造條件，逐步取消農林特產稅
　　實踐表明，征收農林特產稅，不利于促進農業結構調整，也不利于提高農業競爭力。因此，取消農林特產稅，是方向。但在一些糧食主產區和貧困地區，農林特產稅是當前縣鄉財政收入的重要來源。立即取消，短期內會給地方財政帶來很大壓力。建議分階段逐步取消。
[from]F2農業經濟學姜長云20012001本文是筆者承担的國家計委宏觀經濟研究院2001年香港基金課題“發展農業產業化，促進農民增收”的專題報告之一。姜長云 國家計委產業發展研究所 作者：[from]F2農業經濟學姜長云20012001本文是筆者承担的國家計委宏觀經濟研究院2001年香港基金課題“發展農業產業化，促進農民增收”的專題報告之一。

網載 2013-09-10 21:34:53

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