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　　中圖分類號：D660.0 文獻標識碼：A 文章編號：1001-5744(2000)03-0051-05
　　一 民族優惠政策對西部大開發的積極作用
　　我們黨和國家的民族政策是依據馬克思主義民族理論，結合我國多民族的基本國情和民族問題長期存在的客觀現實制定的，是我們正確認識和處理民族問題的重要行為準則。鄧小平同志說：“我們幫助少數民族地區發展的政策是堅定不移的。”[1]“我們的政策是著眼于把這些地區發展起來。”[2]也就是說我們在民族地區所采取民族政策，都是著眼于把這個地區的生產力發展起來，以促進各民族平等、團結、互助、發展進步和共同繁榮，這已經成為社會主義初級階段民族工作的重點與中心任務。今年上半年我們黨不失時機地提出了西部大開發這一戰略性的歷史任務，這對占少數民族總人口36%的大西北提供了一個難得的機遇與廣闊的發展前景，同時也面臨著開發的嚴峻考驗與挑戰。西方有著開發落后地區的經驗，我國也有發展經濟特區的實踐積累。綜觀國內外開發經驗，西部大開發的關鍵是政策，政策是最大的資本，只有用活用足政策，才算把這一無形資本得以合理、充分的使用，優惠的民族政策對西部大開發具有以下幾方面的積極作用。
　　（一）少數民族經濟政策的貫徹執行，為西部大開發產生“催化劑”效果。
　　鄧小平同志曾講，不把經濟搞好，民族區域自治是空的。所以振興民族地區經濟，是縮小東西部差距、少數民族與漢族的差距及其本民族內部的差距的核心，也是社會主義民族政策的根本原則。政策是一種資源，政策資源的投入狀況是產生經濟增長的催化劑。從新中國成立50年來的少數民族經濟政策的貫徹執行情況看，(1)財政優惠政策對于穩定社會經濟，恢復促進生產，緩解民族地區的財政緊張狀況起了重要作用。如50年代初在民族地區實行的“財政補助”政策，60年代實行的“財政適當照顧，必要補助”的照顧優惠政策，為緩解民族地區的財政困難、恢復經濟發展起了催化作用。到80年代，為適應改革開放的需要，實行了“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政管理體制，但對民族地區仍實行適當照顧政策，除對新疆、寧夏等8個民族地區實行定額補助每年遞增10%的定額外，還設立了“支援不發達地區發展資金”、“邊境事業補助費”、“邊疆建設專項補助投資”等專項基金，這使民族地區的財政自主度大大提高。進入90年代，隨著市場經濟體制的完善及分稅制財政政策的實行，加之西北地區產業競爭力弱，企業經濟效益普遍差，農牧業生產自給水平低，資金來源十分有限等因素，致使西北民族地區財政赤字逐漸增大，更為嚴峻的是以往行之有效的財政優惠政策呈明顯弱化的趨勢。以寧夏為例，1998年財政赤字達4億多。這與我們西部開發的戰略性原則是相脫節的。西部大開發首要任務是加大基礎設施的建設，改善生態環境，這就須有巨額資金投入，而寧夏本身為赤字財政，無力籌集巨額資金，這就需要國家運用優惠財政政策，通過轉移支付制度，把東部依靠科技求得增長而省下來的一部分錢用于西部的基礎設施建設。(2)我國政府長期以來通過稅收優惠政策扶植少數民族經濟的發展，并根據區域特征與民族特色以及不同行業、不同經濟發展階段，采取不同的稅收優惠政策，力求減輕少數民族經濟負担。如50年代至今，對少數民族地區農牧業實行的輕稅政策，對生活困難的少數民族地區減征農業稅，這些輕稅政策的實行，對生活貧困的農牧戶來說，非常有利于休養生息，發展生產；隨著我國經濟體制轉型，國家根據民族地區偏遠落后的特點，對邊境縣和自治縣的鄉鎮企業免征所得稅。對實行民族貿易“三項照顧”地方的供銷社減征所得稅，對“老、少、邊、貧”地區興辦的鄉鎮企業在一定時期內經營有困難的減征所得稅等一系列稅收優惠政策，這為企業降低生產成本，加大積累基金，擴大再生產規模成為可能。進入90年代中期后，隨著國家統一稅收制度的實施，絕大多數的稅收優惠政策已停止執行，先進省區與民族地區，在同等的稅收管理權限范圍內運用稅收杠桿發展經濟時，這一問題愈加突出。由于先進省市稅收大部分要上繳中央財政，所以在減免稅收方面開的口子往往比民族地區大，對地區經濟的發展促進也快，而對稅收全留的民族地區來說，由于自身財力的限制，要考慮平衡地方財政收支，因此減免稅摳得很緊，不敢放手運用減免稅的經濟杠桿去扶持和照顧本地方的生產，這種先進省用中央的錢“養雞下蛋”而民族地方不得不“殺雞取蛋”的不合理、不平等現象，使民族地區與先進省區的差距不斷拉大。因此，發展民族經濟，制定新的稅收優惠政策勢在必行，尤其在西部大開發中，優惠的稅收政策，對外商投資、民間資本的流入及東部部分外溢性產業的流入具有“空吸泵效應”。
　　（二）少數民族教育政策的貫徹執行，大大提高了少數民族的整體素質，這為民族地區積累了大量的人力資本。
　　馬克思主義認為教育也是一種生產力，教育可以高效能地擴大科學知識的再生產，使科學知識得到普及，先進生產經驗得以推廣，從而促進生產的發展。教育水平的高低，是衡量人力資本存量高低的標準。當今西方國家已把人力資本作為經濟增長的第一要素，人力資本已成為經濟增長的“引擎”，而人力資本的來源則在于教育。如果民族教育上不去，西部的發展只是空談。中華人民共和國成立初，我國少數民族的教育水平極其低下，有的少數民族幾乎沒有一個受過正規小學教育的學生，基本上處于文盲狀態。為盡快改變這一狀況，在70年代特別是80年代，國家制定一系列優惠政策，對部分少數民族考生進入高校給予優先錄取與降低分數段的政策；恢復與辦好民族中學與民族師范學校，要求民族師范畢業的學生到民族地區從教，將全國邊境一線民辦教師轉為公辦教師。同時，還制定一系列從民族地區實際出發的民族教育方針與政策，這為提高整個民族地區的文化素質起了很大作用。而西部目前的情況是人力資本的存量很低，根據1999年中國統計年鑒中貧困地區人口普查資料顯示，寧夏、青海、甘肅人口的平均教育年限分別為：4.87年、4.41年、5.72年，除陜西與甘肅高于全國平均水平5.52年外，其余省區均低于全國平均水平；具有大學本科和專科文化程度的人占各省區總人口的比重分別是：陜西7.78%、甘肅4.86%、青海4.29%、寧夏4.85%、新疆7.38%；文盲半文盲占15歲以上的人口比例分別為16.52%、28.65%、42.92%、25.56%、11.44%，除陜西和新疆外都高于全國平均水平，可見西北地區的教育水平很低，由教育帶來人力資本存量很小。
　　（三）少數民族干部政策的貫徹執行，為民族區域自治的實施解決了關鍵問題，也為西部大發展培養了一批領導骨干。
　　黨的路線、方針、政策以及法律和法令，只有通過各民族干部的工作，才能同各民族群眾的革命和建設的積極性很好地結合起來，才能產生變革社會的巨大物質力量。因此，為了讓各個民族深入領會西部大開發這一戰略性原則的精神實質，必須擁有一支少數民族出身的忠于黨的路線、方針、政策的高水平干部隊伍。黨的十一屆三中全會明確提出要積極培養、配備具有革命化、年輕化、知識化、專業化的少數民族干部的指導方針，沒有民族干部，不可能使少數民族做到真正的民族區域自治，更不可能把民族地區經濟搞上去。
　　（四）民族區域自治政策的貫徹執行，為西部大開發創造了良好的政治環境。
　　任何時候搞建設，首先要一個穩定的環境，西部是少數民族的聚居地，由于經濟與文化、宗教與信仰的差異很大，民族關系也較為復雜，因此，在這一社會背景下搞建設與開發，穩定的民族關系、各民族的平等相待至關重要。而我們黨所制定的具有中國特色的民族區域政策，把政治因素與經濟因素結合起來，把民族因素與地域因素結合起來，最大限度地創造各民族安定團結的政治條件，同時也有力地調動了各民族干部與群眾發展本民族經濟的積極性。
　　（五）少數民族對外開放政策的貫徹執行，為西部吸引外商與利用外資創造了寬松的投資環境。
　　中國少數民族地區自改革開放以來，實行“雙向政策”或“全方位開放”政策，對內開展橫向聯合，對口支援，對外實行全面開放，發展對外貿易，利用國內外資源和技術，積極開辟國內外市場，以增強民族地區經濟發展的活力。(1)經濟聯合政策。國家為了鼓勵經濟發達地區到民族地區投資辦廠、興辦企業，對實行經濟聯合的企業給予在銀行貸款方面的優惠；國家規定對橫向聯合企業稅收優惠，由于東部發達地區資金、技術、人才具有優勢而資源匱乏，西部地區經濟落后，擁有豐富的資源與巨大的市場潛力，東西部地區具有明顯的經濟互補優勢，因而，在國家的協助下，逐步形成黃河流域經濟協作及黃河上游多民族經濟開發區等，這些橫向經濟聯合既有東西部地區的協作，也有西部民族地區的協作，基本形成了資金、技術、物資、人才全方位、多層次、多領域及向規模化、區域化、集團化方向發展的格局，對民族地區市場經濟體系的建立與完善具有重要作用。但在物價完全放開，市場經濟占主導地位的今天，經濟聯合中的部分政策已不能發揮作用而自行消失，其他優惠政策也須進一步加以完善，以適應西部大開發的需要。(2)對口支援政策。中國政府自70年代末就提出，國家要組織沿海與內地省對口支援，支援邊境地區和少數民族地區的對口支援政策，這對幫助少數民族貧困地區發展經濟，解決貧困地區溫飽問題起了積極帶動作用。但由于多是臨時性的短期政策措施，因而對口支援尚未達到應有效果。(3)對外開放政策。中國陸上邊境線長達2.1萬公里，西北5省區占5400公里。自80年代以來，國家對民族地區采取了一系列優惠政策，以加快其對外開放。國家對邊境小額貿易實行“自找貨源、自找銷路、自行談判、自行平衡、自負盈虧”的5項原則政策。國家為加快對外貿易發展，對新疆、寧夏等5個自治區和多民族省外匯留成作了特殊照顧，除西藏外，其他四區三省外匯留成50%，而全國外匯平均留成僅25%；對有困難的民族地區，對外貿易酌情給予額度外匯補助等優惠政策，同時對烏魯木齊、西寧、銀川、蘭州、西安等內陸省會或自治區首府，實行沿海開放的政策，享受沿海開放城市待遇。但現行對外開放政策，尤其是管理、稅收、物資等邊境貿易政策存在統管過死，缺乏靈活性的問題。例如，應減免讓利的商品原材料沒有減免讓利，而不應減免讓利的商品都大幅度讓利，且許多行之有效的優惠政策大都于“九五”前已停止實施。因此，這與目前西部的大開發、大發展原則是相悖的，加之西部地區發展對外開放存在的不利因素，如地處內陸、位置偏遠，且地形起伏多山，貨物、人員方面與國外的交流受到天然的局限，在對外開放中進行招商引資，吸引項目、資金技術、設備、人才與沿海相比處于明顯劣勢。
　　二 新形勢下民族優惠政策滯后的表現及其成因
　　我國政府為促進少數民族地區經濟發展，努力縮小民族間及其地區間發展的差距，制定一系列富有時代特征的民族優惠政策，曾對少數民族及民族地區的社會經濟發展起過重大推動作用，但隨著社會體制轉型，國家宏觀調控政策的局部傾斜，尤其是具體的民族優惠政策，有相當一部分在現實中難以真正到位，有的甚至在萎縮或消失，主要表現在：
　　（一）有些政策名存實亡。以原民族貿易“三項照顧”政策為例，在新的形勢下，由于民族貿易和民族用品生產缺乏有效的調控手段，“條塊”關系不順，有關在價格、稅收、財政、金融、物資、投資等方面的改革措施出臺時，未能充分考慮民族貿易和民族用品生產的特殊性，大都采取“一刀切”的形式，致使以往“含金量”比較高的“三項照顧”政策被變相取消。1991年國務院下發了國發(1991)16號文件，對“八五”期間民族貿易的具體優惠政策做了新的規定，其主要的內容是民貿產業流動資金貸款月利率按優惠二厘四執行，但是這種新的規定，也由于市場經濟體制的制約作用只在開頭兩年執行過，其后銀行也不肯執行了。在利潤留成方面，“利改稅”以后大中型民貿企業按50%的固定稅率計征所得稅，只比一般企業低5個百分點。然而，實施增值稅之后，民貿企業實際留成比率普遍低于50%。在價格補貼方面，國家規定對邊遠地區和貧困地區收購農副產品實行保護價格，對部分工業品的供應實行最高限價，對邊遠地區實行城鄉同價。其差價損失由當地財政彌補，或在企業上繳的所得稅款中抵扣。但隨著價格放開，尤其是1987年財政包干后，最高限價地方補貼名存實亡。民族貿易由于基礎差、底子薄，加之優惠政策“斷奶”，從而導致經營范圍不斷縮小，生存條件越來越差，一些民族特需用品和日用工業品高進高出，直接影響當地群眾的生活，人們對此反映強烈。
　　（二）有些政策無從落實。1993年底，金融體制實施改革，銀行的經營機制發生變化，大部分銀行轉向商業銀行，進行商業化經營，商業銀行自主經營、自負盈虧、追求自身效益的最大化，貸款以高投入、高回報、低風險為原則，普遍向效益好的地區與企業傾斜，民族自治地方的發展遇到了嚴重的資金困難，這與國家有關“各專業銀行向民族自治地方貸款資金要與自治地方發展水平相適應”的規定背道而馳。
　　（三）有些政策有名無實。這類政策多出于近幾年，其特征是上面出政策，民族自治地方自己出資金，這對民族地方的發展是不利的。如1994年開始實行的分稅制，由于所有減免稅政策全部取消，實際增加的財政收入大部分被中央或上一級拿走，相應減少了民族地方的財力。此外，新稅制規定，中央級稅收部分以外的基數內部分稅收通過國家返還給自治地方。這樣做無外乎增加了資金的返回時間，削弱了自治地方資金自籌的能力。如原體制下，財政資金自給率達99%，分稅制后，則降到50%左右。目前，有一部分縣市不能按時發放工資，跨月開支、貸款開支、拖欠工資現象嚴重。又比如投資方面的“三個一點”政策，即“中央出一點，部門出一點，地方出一點”，發達地區因為能夠拿出“一點”，就可以得到另外“兩點”，而少數民族地區因為貧窮拿不出“一點”，就得不到另外“兩點”，這對于發達地區來說是一種扶持，對民族地區來說無疑是一種“抑制”。
　　（四）民族區域自治政策的滯后突出表現在自治法的無法實施上。按一般常理，既然自治法是僅次于國家根本大法——憲法的基本法之一，那么自治法是很有權威，是必須執行的。但是，自治法的實施細則卻遲遲出不了臺，各自治區的自治條例久久得不到批準，人們認為自治法可實施也可不實施，可執行也可不執行，癥結在于自治本身不完善，無法實施。
　　（五）政策的及時性與傾斜力度明顯不足。同樣的優惠開放政策，實施時間的早晚其效果大不一樣。80年代在沿海經濟特區執行時，由于政策的先發效應，對國外、境外的資金、技術和人才產生了很大的吸引力，建立了一大批三資企業；而現在對西部地區執行這些開放政策，盡管一再優惠，但對外、對內的吸引力及其效果都明顯下降。另一方面，傾斜的力度不一樣，黨的十四屆五中全會確定的對中西部的“五個傾斜”政策，與80年代東部傾斜的“四個穩住、四個放開”的政策相比，向中西部的傾斜力度就大不一樣。“四個放開‘是以”四個穩住“為前提，以大保小，以多數助少數，顯然力度大，效果明顯。向中西部的“五個傾斜”，不是以穩住或放慢東部發展速度為前提，而是在促進東部地區繼續高速發展的同時，促進中西部地區的發展，實行資本金制度，仍要求地方拿出一定比例的投資與國家投資“拼盤”。五條向中西部傾斜的政策中兩條是挖國庫的政策，即轉移支付和增加扶貧資金，這在國家財力有限的情況下面對西部地區地域廣、貧困面大、數量多，轉移支付難免是僧多粥少。
　　中國共產黨歷來都善于把馬克思主義民族理論與中國民族和民族問題的實際相結合，制定出適合中國國情的民族政策，那么進入市場經濟時代，中國的民族政策為什么反而滯后了呢？
　　其一，民族優惠政策賴以存在的客觀環境發生了變化，以往這些政策是在計劃經濟體制下形成的，但當計劃經濟體制開始讓位于市場經濟體制的時候，相當一部分原有的民族優惠政策所依存的基礎發生了變化，已同現行體制不相適應。
　　其二，制定民族優惠政策的內在機制不完善。客觀地講，我國在經濟體制改革的之前，制定民族優惠政策是相對完善的，但在步入社會轉型時期后，由于對原有機制缺乏及時的調整，結果出現機制老化，民族優惠政策很難跟上社會發展步伐。
　　其三，民族政策的執行與監督機制不健全。一項政策的時效性如何，很大程度上取決于政策的執行主體及其職責是否明確，這是落實政策的關鍵，而在現實中，一些民族優惠政策在出臺時，缺乏全局上的協調和配合，結果出現相互扯皮、推委的現象。同樣，類似執行主體不明確，出在政策的監督方面。綜觀我國的民族優惠政策，大都沒有明確監督主體，這無形中削弱了民族優惠政策的嚴肅性與有效性。
　　其四，人為因素的影響。民族優惠政策除自身的原因外，也不能排除人為因素的作用。在現實中一些領導干部民族感情淡薄，對少數民族與民族地區缺乏了解，不能自覺地落實民族政策；有些同志政策觀念不強，過于強調本單位利益，看不到相關民族政策本身所包含的巨大的社會效益，看不到自己及本行業部門在落實民族政策工作中應盡的義務與責任。
　　三 西部大開發須要制定的民族優惠政策
　　制定與實施民族優惠政策的最終目的在于“換取”本地區民族工作的實效，所以為了制定適合西部大開發的民族優惠政策，除了保持原有優惠政策的連續性與穩定性外，主要是掌握西部民族地區的實際情況，堅持“特事特辦”的原則，制定出比沿海經濟特區的優惠政策更為優惠的政策，具體有：
　　（一）加快民族教育發展的政策，由教育帶來的人力資本存量的增加，可以對經濟發展釋放出巨大的能量。在西方，人力資本已被視為經濟增長的“引擎”。正是基于對人力資本與經濟增長和經濟發展關系的這種認識，許多國家都把對人力資本的開發作為實現本國社會和經濟發展戰略的基礎。因此，要加快西部少數民族地區的發展，使少數民族地區的社會結構起良性變化，必須實行教育產業化，鼓勵民間辦學，引導私人資本進入教育事業，使國家的教育經費用在基礎教育上和尖端產業上，以達到人力資本質量整體提高。
　　（二）對西部地區實行國際通用的財政轉移支付制度。規范化的轉移支付制度以政府基本公共服務能力均等化為目標，在合理劃分政府間收入和事權的基礎上，采用科學的方法，核定各級政府的“標準支出需求”，確定均衡撥款數額。在西部進入加速開發時期，中央對西部地區地方政府的稅收返還、體制補助和專項補助都要相應地增加額度。具體補助比例根據當年國家計委下達的開發規劃任務來確定。中央財政轉移支付增加的部分用來建立省一級開發基金，各省可用于建設水利、交通、電訊等基礎設施大項目和補助各類經濟開發區、科技園區建設。
　　（三）建立西部民族投資發展銀行。要加大對少數民族地區的投資，國家除了對基礎產業和基礎設施公共投資重大項目的投資實行重點分配制度，有區別地規定地方配套資金比例，原則上是人均GDP水平越低的省區，地方配套資金比例越低，反之則高。開辟多種融資渠道支持和幫助欠發達地區發展國道、鐵路等基礎設施以外，建議在對西部民族政策進行調整中，建立西部少數民族投資發展銀行。一方面，專門管理國家對少數民族地區的建設投資資金，其來源除了中央交通部、鐵道部專項撥款和地方配套資金外，在每年上千億國債中設立少數民族地區基本設施建設專項資金，這部分資金中非經營部分按一定比例提取，用于東部及其他地方企業與公司到西部投資所需貸款貼息。另一方面將現在劃入農業發展銀行的各自治區、自治州、自治縣的信用社，劃歸少數民族投資發展銀行管理，由各自治地方自己管理，資金由民族自治地方使用，這對從根本上增加少數民族地區的經濟活力與財力將會起很大作用。
　　（四）對西部地區有發展前景的優勢骨干企業實行稅收優惠。從寧夏的調查結果看，企業的工商稅收負担占GDP的比重總體偏高。1989年～1995年寧夏平均稅收負担率為8.88%，比全國平均水平高出0.7個百分點，而1997年，寧夏保守的實際稅費負担率都在17.54%。要加快寧夏及西北地區的發展步伐，費改稅后設計的實際的稅費負担必須低于按公式測算的當年值，在保證經濟增長水平高于全國平均水平的前提下，5年內合理的GDP稅費負担率應在15%左右。建議中央對有市場前景的優勢骨干企業能酌情減免部分增值稅、營業稅，按最低一檔征收所得稅。對經營困難、無完稅能力，但產品有市場的企業可免稅，同時針對西北部是個老工業基地這個歷史現實，對于須進行技術改造、設備更新的重型工業實行免稅區，對于虧損嚴重、產品無市場的企業堅決實行破產，必要時實行破產實驗區。
　　（五）對資源性產品實行優惠政策。西部少數民族地區有資源，少數民族應該以資源開發起步，靠開發資源來發展自己，并依照法律規定和國家的統一規劃，管理和保護本地方資源開發，對可以由本地方開發的自然資源，優先合理開發利用；國家在民族自治地方開發資源、進行建設的時候，應當照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經濟發展的安排，照顧當地少數民族的生產和生活。然而，國家實行的指令性計劃價格使西部地區輸出的資源性產品價格偏低，而輸入的工業制成品價格偏高，這種“漏斗型”的產業結構必然造成西部的資本流失。建議中央制定資源性產品、工業基礎原材料的指導價格，引導市場價格機制，逐步理順上游資源性產品與下游加工制成品的比價關系，尤其是我國加入WTO后，對西部的資源性產品形成一種挑戰，在這種情況下，國家在理順比價的同時要適當限制原材料進口，鼓勵企業使用國產替代產品，只有這樣才能調動自治地方政府部門管理和保護本地自然資源的積極性。
　　（六）民族地區開發資源要與可持續發展戰略相結合。國家在開發民族地方自然資源時，必須從可持續發展的戰略高度去考慮，首先應把資源開發與環境治理結合起來，單純的開發而沒有治理環境，并使農民增加收入，這樣的開發是一種短視行為。應當給予當地合理的收益分成。大多數能源是不可再生的，如果資源開發殆盡，當地經濟還發展不起來，這就是十足的掠奪，勢必傷害少數民族和民族地方的感情。因此，開發資源的收益除了給農民一次性補償外，還應該給予地方利潤，稅收上的定額返還，并提取一定的收入作為發展當地基金。只有這樣，民族地方才能享受到國家開發資源的好處，促進民族地區的經濟發展。
　　收稿日期：2000-05-20
《寧夏大學學報》：人文社科版銀川51～55D5民族問題研究張俊莉20012001我國的民族政策在目前的條件下仍然是一種比較平均、平等的政策，與區域性開發的戰略原則不相符合，主要表現在較少照顧民族地區的利益，尤其在財政、稅收、信貸、外貿等方面未能充分體現出對少數民族地區的優惠和照顧，需要進一步完善、調整原來行之有效的民族政策，制定適應西部大開發的民族優惠政策。西部大開發/民族優惠政策/民族經濟張俊莉(1974-)，女（回族），寧夏大學政法系教師，主要從事馬克思主義理論研究。 寧夏大學 政法系，寧夏 銀川 750002 作者：《寧夏大學學報》：人文社科版銀川51～55D5民族問題研究張俊莉20012001我國的民族政策在目前的條件下仍然是一種比較平均、平等的政策，與區域性開發的戰略原則不相符合，主要表現在較少照顧民族地區的利益，尤其在財政、稅收、信貸、外貿等方面未能充分體現出對少數民族地區的優惠和照顧，需要進一步完善、調整原來行之有效的民族政策，制定適應西部大開發的民族優惠政策。西部大開發/民族優惠政策/民族經濟

網載 2013-09-10 21:59:30

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