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趙志榮（美國明尼蘇達大學Hubert H. Humphrey公共事務學院副教授）：這兩年我在美國、中國來回跑，有很多同行都在問，中國的交通設施發展這么迅猛，怎么做到的？花這么多錢有沒有足夠的回報？這個高速發展的狀況可不可以持續？從經濟學的角度，我們可能會比較關注，在交通設施里投入了一塊錢，這塊錢可以帶來多大的回報。這個問題很重要，但是今天我想給大家給介紹的是，這一塊錢或者多少塊錢怎么來的。因為中國這么大的一個國家，花這么多錢在高速公路、高鐵或者地鐵上，這些決定不是一個人、一個地方政府在某個特定時刻做出來的，而是涉及到很多個不同的主體，在很多個不同的時間段做的決定，同時還要進行非常頻繁的調整。所以錢是怎么來的，這本身是一個很重要的問題。最近我剛剛為上海金融和法律研究院完成了一個課題，《財政聯邦主義下的交通設施投融資——以美國明尼蘇達州為例》。大家關注的是中國的問題，這時候講講美國的故事，對我們也有參考價值。

基礎設施受益分析的五個W原則

基礎設施要投錢、用錢，看上去很復雜，但我整理了一個簡單原則——五W。

第一個W講的是受益的對象。受益的對象，究竟是一些可以用市場手段簡單地區分出來的顧客，還是一些非常關聯的社會大眾？簡單來說，就是政府跟市場的關系。可以說任何一種設施，其實都是政府跟市場的合力，但合力究竟應該怎么調，是一個非常微妙的政策決策。舉兩個例子：一個是航空公司，一個是道路網絡。航空公司的市場性更強大，所以很大程度上可以通過市場手段解決。道路網絡尤其是普遍性的道路網絡，有非常大的公共性，所以更適合由政府投錢來做。

第二個W是受益者的空間范圍。簡單來說，如果某項基礎設施適合用政府的財稅手段來運作，那么這時候如果受益范圍在地方，最好用地方的錢；如果受益范圍在全國，就應該用全國的錢；如果這時候相互之間不匹配，就可能會導致投資意愿或者投資的使用出很多問題。

第三個W是受益的時間分布。也就是當我們要修路造橋，或者其它大型基礎設施時，究竟是現款還是籌錢？中國這十幾年來的融資機制非常豐富，總體來說，什么樣的東西適合政府借錢來做？有兩個基本原則，第一這個東西應該有長期的利益，第二這個東西花錢的時間相對集中。打個比方，買房子，因為買房子要投入很多錢，這是非常集中的，這適合你借錢，買了之后將來再慢慢還。如果不符合這兩個基本原則，那么借錢就需要做非常仔細的籌劃，因為任何借款都是要還的，一定要有很好的還款籌劃。

第四個W是受益的回收機制。因為政府可以征稅，也可以收費，還可以通過市場或者協議的手段從私有部門那里融資。不同的政府手段有不同的效果，這個效果可能體現在對不同收入人群的不同壓力上，或者體現在對各種設施的使用行為上。所以這也是很值得考慮的一個方面。

最后一個W是設施的定價。國內地鐵很便宜，高速公路有人說貴，曾經還有段時間政府說節假日免費。其實，設施的定價是一個很值得探討的問題，一方面我們希望收到的錢能用來回收成本，或者作為政府提供其它公共服務的來源，另一方面設施的定價還是調節設施使用的關鍵因素。

美國決策機制分散各負其責

接下來提一下簡單的制度背景，因為這份研究是在美國的財政聯邦主義框架內的。所謂“財政聯邦主義”是指美國各級政府來錢的決定機制非常分散，花錢是各級政府各有各的職責，分工非常明確，并且資金的籌措、使用跟決策是通過相當復雜的、透明開放的集體決策機制完成的。美國聯邦政府主要來錢的渠道是收入或者跟收入有關的稅收，州政府會有自己的收入稅或者銷售稅。地方政府主要靠地方財產稅，有兩大特點。第一，這是一種公攤，就是業主在一起組成了一個這樣的城市，大家根據自己房地產的價值攤出一筆錢，用來支撐更好的公共服務。第二，在不同地點之間的差別非常大，這是他們自己決定的結果。因為美國地方政府是層層疊加的，有的負責教育，有的負責排水，有的負責消防公安，是這些層層疊疊的地方政府在一起，用它們層層疊疊的房地產稅來支撐地方政府的服務。對于聯邦政府來說，主要職責是健康跟社會福利，在美國高速公路網初步建成時，聯邦政府負了主要職責。現在來說，重大的基礎設施更主要是州政府的職責。更細小的到門到戶的連接性基礎設施，是地方政府的職責。

美國是一個相對平行的分工機制，無論來錢與用錢，最后都要通過特定的財政預算機制，它的整個決定過程非常透明，很有參與性。但既有好處也有麻煩，好處是它的決定非常分散，可以照顧各方面人的需求，麻煩是分散化導致政治上的扯皮也會非常多，有時重大的事情很難達到共識，那么政府就不一定花大力氣做基礎設施。

美國交通設施建設資金主要來自稅費

美國各個州之間有非常大的區別，我以明尼蘇達州為例，它相當于美國的北歐。一是因為天氣冷，那里很多美國人是從北歐那邊過來的，二是有北歐典型的政府跟公共治理特征，相對高收入、高教育、高社會福利，甚至可以開玩笑說“明州是美國比較社會主義的地方。”高福利高稅收，是大家集體決策的結果，大家愿意付出更多的稅收換取更多的服務。所以明州不是美國的典型例子，但它是一個前沿案例。

先說資金的來源。美國很大程度上用的是專款專用的燃油稅來支持交通。這本身是對的，但燃油稅占整個交通資金的比重沒有大家想得那么大。在這張圖上大家可以看到聯邦政府15%的資金是從聯邦政府的燃油稅里來的，但明尼蘇達州2010年整年的交通資金將近一半的錢其實是州政府自己的錢，來自于州政府額外的一層燃油稅，來自于州政府的汽車登記稅和汽車銷售稅。除了這些之外，還有非常大的一塊是地方政府用地方財產稅來支撐的地方交通服務。

為什么用燃油稅？開車就要燒油，燒油多說明你用路用得多，那么你向聯邦跟州政府多交一點錢是應該的。這張圖可以看出上面有一個統一的聯邦燃油稅，還有一個州政府的燃油稅，州政府燃油稅高低之間的差別非常大。它的邏輯是有一個聯邦基礎性的服務水平，但另外給了各個州自己的一個選擇范圍，有的州愿意多花一些錢，多交一些稅，可以有更好的道路。州政府除了有燃油稅之后，還加了其它的稅，比如汽車登記費。登記費是根據汽車的種類、汽車價格，即使你不上路，每年都要交一筆錢。比如我可能開著一輛很便宜的豐田，我的鄰居可能開一輛特燒油的悍馬，根據燃油稅，這是公平的，他上路多燒油多，多交一點。但還有一層公平就是，根據你所擁有車輛本身的不一樣，即使你還沒有上路，你就應該有所區別。另外，在明尼蘇達州買車時，會根據你買車的價格，額外有一筆6%或者7%的汽車銷售稅。這筆汽車銷售稅款同樣是專款專用，用來支撐州政府里州干道的設施支出。

在地方，地方政府的主要來錢渠道是房地產稅。國內這幾年，我聽說很多朋友買房，或者搬家時重點考慮學區房。如果一個學校非常好，周圍的房子通常很貴。等于說好的關鍵性公共設施，它的價值會在周邊房地產里很好地體現出來。美國的機制是，當你提高了地方道路的設施水平，就必然造成周圍房價、地價的升值，如果你通過收稅或者其它工具把這個錢拿一部分回來，那它是一個非常好的互動機制。不過70年代以來，美國地方的財產稅也碰到了一些問題，就是大家對財產稅抵制很厲害，因為很多房地產業主說，我每年交這么多錢，但是我并不清楚這些錢究竟用在什么地方。這些年，為了貼補地方交通的支出，美國開始采用一些更有針對性的專款專用措施，甚至采用一人一票的直接民主決定。

舉一個例子，明尼蘇達州在兩三年前給州府所在地周圍的幾個縣一個特別的授權，如果你能得到民眾或者議員的同意，就可以多征收1%的銷售稅，也就是說你買東西時，在原來銷售稅的基礎上再加1%。這個1%用來做什么？用來支撐在雙城地區周邊的大都會區的公共汽車、輕軌設施。最后在7縣里有5個縣投票通過，另外2個沒有通過，現在這5個縣就多出了這樣一層稅，另外2個縣沒有。可以想象，相應在公共汽車路網的設置上，對那5個縣就會得到相應的照顧。這是一個很好的反饋機制，雖然民眾對收稅很反對，但當你把一個特定的公共設施決定跟一個特定的稅收結合起來時，反而相對容易得到民眾的支持，因為他看到了一個實在的好處。

決策未必科學但一定能平衡各方利益

那有了這么多錢，應該怎么劃撥？整個來說，美國各級政府資金劃撥，要通過相當復雜的政治程序，采用了一些公式，這些公式里兼顧了很多方面的考慮。我們經常說要科學地決策，其實很多重大、復雜的公共政策，不一定很容易做出很科學的推測結果，這時候程序性的制定安排，肯定是一個比較好的保障工具。

先給大家看一張表格，右邊部分是聯邦政府的錢。首先你會看到聯邦政府的錢是通過一個跟公式有關的劃撥機制，劃到各個州，到了各個州之后，小部分由聯邦政府直接分給各個城市跟縣，大部分由聯邦政府分到各個州。左邊是州政府自己的錢，那里有很細的一些比例，比如5%是用來作為整個州的靈活機動的交通開支，95%是通過公式化的形式發放下來。這95%分為三大板塊：最大一塊是62%，納入最大的賬戶——州政府主要干道基金，州政府里面主要的路網都由這個基金負責。其它相對小的部分，9%、25%分給各個縣、各個市，這里面有更細的數字。

從地方政府角度來看，明尼蘇達州有80多個縣，這80多個縣接受一定的聯邦跟州政府交通的資助，背后邏輯是：一個縣如果提高了道路設施水準，不但自己有好處，對周邊也有好處。但在接受這個錢時有一個前提，既然設施有區域性的好處，那么我們希望你在使用時要進行區域性的協調。這個區域性協調是怎么實現的？先把明尼蘇達州80多個縣劃成了8個片區，每個片區包含了若干個縣，是以片區為單位向聯邦政府申請撥款。撥款下來后，這筆錢更多是在片區里綜合考慮。具體細節上，他們有一個聯席會議，每個縣有一個道路工程師，相當于中國城市的規劃局局長。這幾個局長組成一個聯席會議，每年集體討論這筆錢申請下來以后，應該怎么具體用到各個縣。比如，這筆錢下來之后，10%的經費由87個縣平分，另外10%是根據各個縣的車輛登記數量來平分，30%根據各個縣某一定等級的車道來劃分，最后剩下50%根據各個縣的交通需求來分。這個交通需求怎么算？每個州通過我們的研究設定了一個基本道路交通設施水平，然后你可以把這個水平跟每個縣的實際水平做一個比較，如果差距很大，就會有所照顧。

我講了這么多公式的細節，那邊州政府、縣政府的相關人員，經常說“這個公式糟透了，簡直不知道怎么改”。它有它的不好，但也有它的好。它的好就是，當你決策機制是以公式的形式擺在桌面上時，大家可以看到是怎么分的。比例多少不是科學的計算，但一定是各方面利益長期平衡的結果。這就回到大課題：當我們面臨非常復雜的公共設施提供時，當我們覺得沒有足夠的信息，來得到一個單一的科學決策標準時，怎么辦？我覺得很好的一個機制是通過程序來統籌決定，然后在這個標準基礎上進行調節。

美國公交軌道系統撥款機制

再講一下公交軌道系統的撥款機制。公交軌道系統，可以是汽車、地鐵，可以是輕軌、國內的BRT。在世界各國都有一個普遍的認識，公交系統非常花錢，需要政府進行大力補貼。這個補貼通常按兩部分來考量，一個是初建成本，比如地鐵的初建成本是要把它都挖通了，把站點都設好。初建成本很大，需要聯邦政府來幫忙。美國的做法是，聯邦政府每年撥出一定的錢，這個錢按照城市的規模給，這個城市可能有5萬人口以上或者5萬人口以下，5萬人口以下的城市，這個錢就可以靈活使用，可以用它進行初建成本的投入，也可以用它來運營。如果城市規模足夠大，會有更多的限制，只允許用聯邦政府的資助支付初建成本。這里面的邏輯是，比較大的城市有比較高的能力，籌集到足夠的錢支撐公交系統、軌道系統的運作。

補貼的錢下來后怎么用？以配套的方式發放下去。具體的例子是，如果你是美國的一個市長，決定買一輛公共汽車，聯邦政府給你撥款下來了，那么聯邦政府會為你出80%，你自己出20%，這是一般的公共汽車。如果是新能源綠色公交，聯邦政府會有更高的激勵，可以給你90%，自己只要出10%。換句話說，什么叫大力發展公交？真正的大力發展公交，單靠地方政府出錢是不夠的，因為公交的好處是對低收入者有更大的幫助，或者有環保作用。而環保和低碳是整個國家甚至是全球的利益，所以需要有聯邦政府更高級別的支持。

第二個板塊是運行費用。大家先看這張圖最下面的紫紅色部分，這個比例是雙城地區整個公交輕軌系統所收的票房價格、票房收入占年度運行的比例，大概只有1/3。目前，全世界大概只有紐約或者香港的部分路段，能夠憑公交票房維持運營。香港的地鐵系統是掙錢的，但掙錢不是靠票房來掙錢，是靠港鐵公司控制了很多物業，經營這些物業有很多收入。所以即便如此，公交系統同樣需要大量的補貼才能運營。美國一般是怎么進行的？一種是地方政府的房地產稅，因為你有好的公交設施、好的輕軌系統，周邊房價可能上升。第二種比如雙城地區用了額外征收的地方可選銷售稅。因為你有了這些設施后，地方商業活動會更活躍，這時候你從市場的銷售交換行為收取一些稅收支撐，也是一個很好的互動機制。

騰訊思享會 2015-08-23 08:39:14