《中國官僚政治研究》第五篇官僚、官僚階層內部利害關系及一般官制的精神

簡體傳統

　　第五篇官僚、官僚階層內部利害關系及一般官制的精神

　　一
　　一般的講，歐洲的專制官僚政治是產生于封建主義與資本主義或封建貴族與資產階級斗爭的過程中。這種斗爭在開始時，專制君主及其官僚們極力扶植并利用商工市民的新興勢力，以削弱剪除封建貴族，但到后來，資產階級勢力膨大到威脅其生存了，他們又動員一切傳統的封建力量來反對資產階級，以維持其前此因利乘便取得的各種政治權力。由是，站在社會立場上講，那些君主及其官僚們，究是封建的呢？抑是資產者的呢?就有些使人在辨別上感到眩惑。其實，他們這種二重的性格，不但我們今日辨認起來困難，當時的封建貴族或資產者市民，都曾在他們相互斗爭過程中，吃過君主及其官僚們的騎墻態度和出賣他們的苦頭。我們誠然有理由用過渡社會階段來解釋他們的二重社會性格，但有兩點是非常明白的：其一是，在貴族與資產者斗爭白熱化的階段，他們自曾分別權衡個人利害關系，或者是更保守的站在貴族方面，否則就是更積極的站在資產者方面；其二是，他們即不站在任何方面，那亦不會妨礙他們對于被支配者的社會統治地位。
　　反觀到中國的專制官僚統治形態，我們那些專制君主與官僚們的社會性格或其階級關系，仿佛愈研究就愈像不可捉摸。
　　貴族政治是建立在領主經濟基礎上的，中國領主經濟在周末乃至秦代解體了，此后貴族階級就失掉了社會的存在基礎。
　　資產階級政權是建立在資本主義的經濟基礎上，這種經濟形態的重心在商工業，但要以農奴解放、地主經濟成立為前提條件。中國地主經濟雖然在形式上成立了，那種地主經濟所允許并要求的商業與高利貸業，雖然在相當范圍內活動著，但農業的生產不必說，就是工業亦始終沒有脫離手工業的范疇，于是，資產階級又不能在中國取得社會的存在基礎。
　　結局，建立在商業、高利貸與非現代性地主經濟（此點以后還有從長述及的機會）基礎上的中國專制官僚政體的社會屬性，便發生了問題。與此相應，中國專制君主及官僚們的社會階級屬性也成為問題了。
　　“除了帝主的尊嚴之外，中國臣民可說沒有身份，沒有貴族。惟有皇室諸子和公卿兒孫享有一種非由于門閥而寧是由于地位關系的特權。其余則人人一律平等，而惟有才能勝任者得為行政官吏。”（黑格爾：《歷史哲學》，王謝譯本第二零一——二零二頁）
　　“中國國家政體，因為由于調節水道，防止水患及灌溉田畝需要等而發生，完全帶有和平性質，于是，在中國組織了一種特殊形式的傳統階級。這種特殊形式的階級在歐洲是沒有見過的，叫做士大夫階級。”（瓦爾加的見解，轉引自拉狄克著《中國歷史之理論的分析》）
　　“在中國本有超階級的社會群，這便是過去的士大夫階級”；“士大夫是超階級的，超出生產組織各階級之外，自有其特殊利益。”（陶希圣：《中國社會之史的分析》，第七七頁）
　　這種種高見的發生，根本原因是如我們在前面第四篇所說，把封建制的本質看漏，拘泥于政治的表象，以為中國古代領主貴族政治解體了，封建制度也就隨之消滅。而不知道封建制度的存廢，最基本的要看社會的統治階層是否還是寄生在對于農奴或形式上自由農民的剩余勞動或剩余勞動生產物的剝削上。這基本的剝削事實沒有改變，單把剝削的方式改變了，即把分封諸子功臣，直接食于其封國封邑的方式，改作“以公賦稅重賞賜之”，“以俸祿給養之”的方式那并不曾消除封建的本質。雖然從社會史的意義上說，后一種封建形態是比較進步的，給予了農奴較多的自由，并且較能容許乃至要求商業高利貸業的發展。然而，這一切的“好處”，不但沒有使封建本質改變，且如我們將在后面說明的，還使中國中古以來的典型封建體制，具有更殘酷剝削的可能。
　　因此，正如同資本社會既可以容許共和政治體制，也同樣可以容許君主立憲政體一樣，封建社會可以由貴族支配，亦可以由官僚支配。在官僚支配的政治場面下，貴族及貴族的身份，誠然變為不重要了，但代替貴族行使支配的官僚，并不曾因此就“特殊到”成為“超階級”的東西。把他們來同歐洲專制時代的官僚比較，也誠然像瓦爾加所說，為“一種特殊形式的統治階級”，但借魏特夫批判黑格爾的話來說：“中國官僚階層對于所謂‘自由’農民，對于農民重要生產手段的土地，乃至對于土地的收益，不是握有明白的權力么？被拔擢進官僚階層的機緣，在客觀上，不是單由那些立在官僚候補地位的學者，富裕地主商人的子弟們，當做特權而預定了的么？”（橫川次郎編譯《中國經濟史研究》，第一五七頁）
　　一句話，中國的官僚階層，或者換一個表現方式，中國的士大夫階層，不代表貴族階級利益，也不可能代表資產者階級的利益，而是陶希圣講對了的那一句話：“自有特殊利益”。因為他們自己就是支配者階級，自己就是一直同所謂“自由”農民處在對立者的地位。

　　二
　　依據我們前面的說明，一切官僚政治，都是當做專制政體的配合物而產生的。中國官僚階層頭上頂戴著至高無上的帝王，使他們在某些場合表現為被支配者，而所謂在帝王的神圣權威之前臣庶一律平等則又不但表示他們對帝王間存在有極大的距離，并還顯得他們與一般人民是無差別權力的一體，上述的黑格爾的錯誤認識，就是從這里發生的。
　　其實，中國的專制政體，其所以是官僚的同時又是封建的，其關鍵就在于此。設把政治修辭上的插話和實際政治運用上的圈套扔在一旁，而去透視中國政治的實質，我們就會發現：中國帝王的政治經濟權力，一方面使他扮演為地主的大頭目；另一方面又扮演為官僚的大頭目，而他以下的各種各色的官僚、士大夫，則又無疑是一些分別利用政治權勢侵漁人民的小皇帝。官僚士大夫們假托圣人之言，創立朝儀，制作律令，幫同把大皇帝的絕對支配權力建樹起來，他們就好像圍繞在鯊魚周圍的小魚，靠著鯊魚的分泌物而生活一樣，這絕對支配權力愈神圣、愈牢固，他們托庇它、依傍它而保持的小皇帝的地位，也就愈不可侵犯和動搖了。當做一個社會的支配階級來看，中國官僚士大夫階層是在充分運用或分有皇帝的絕對支配權。這情形，固然最基本的要從他們對整個被剝削階級的關系來解釋，但同時也可由他們大小皇帝或大小官僚地主間分配既得權利的利害沖突關系來說明。
　　中國專制官僚政治上的帝王絕對支配權歸根結底是建立在全社會基本生產手段——土地的全面控制上，是建立在由那種基本生產手段的控制所勒取的農業剩余勞動或其勞動生產物的占有上。他以那種控制和占有表現其經濟權力；他以如何去成就那種控制和占有的實現表現其政治權力。但無論是經濟權力或政治權力，離開了他的官僚機構和官僚系統，都將變成空無所有的抽象。于是，整個政治權力，結局也即是整個經濟權力，如何分配于全體官僚之間始得保持全官僚階層內部的穩定，就成為官僚頭目或最大地主們所苦心焦慮的問題了。每一個歷史王朝的開始，差不多都特別把這問題提出來認真予以商酌考慮，《治安策》一類建議，是應時的產物，而《深慮論》一類文章，則暴露出了官僚階層內部鉤心斗角的矛盾。略舉數例，以見一斑：
　　秦始皇統一六國后，即考慮到政治經濟權力的分配問題，他接納了李斯“置諸侯不便”的建議。除客觀條件外，至少也因為李斯的措辭，特別迎合他的心事：“諸子功臣，以公賦稅重賞賜之甚足，易制，天下無異意，則安寧之術也！”
　　漢高祖懲秦以孤立而亡，封諸子為王，對于異姓功臣，另眼相覷，倡言：“非劉氏而王者，天下共擊之！”然對同姓子弟，亦不放心。其侄吳王濞受封之日，“召濞相之，謂曰：‘若狀有反相。’……因拊其背，告曰：‘后漢五十年，東南有亂者豈若耶？然天下同姓為一家也，慎無反！’濞頓首曰：‘不敢。’”（《史記》吳王濞列傳）
　　東漢光武中興，一方面鑒于西漢分封諸子引起之禍亂，“未嘗有盡王子弟以鎮服天下之意。蓋是時封建之實已亡，尺土一民，皆自上制之。”（《文獻通考》封建）然而諸子靠不住，公卿亦不見得忠實，所以“光武慍數世之失權，忿疆臣之竊令，矯枉過直，政不任下，雖置三公，事歸臺閣（尚書），自此以來，三公之職備員而已。”（《后漢書》仲長統傳）
　　秦漢以后，歷代開國君主莫不苦心焦慮于權利的適當分配的問題，但講得最露骨，最情見乎辭的，要算宋太祖與其功臣在“杯酒釋兵權”的悲喜劇中所留下的一段對話了。太祖鑒于唐代藩鎮之禍，對當時握有兵馬大權的親友兼功臣石守信，頗具戒心。他一天與守信等痛飲之余，覺得有對故人一吐肺腑之必要。他說：“我非爾曹不及此。然吾為天子，殊不若為節度使之樂，吾終夕未嘗安枕而臥！”守信等聽了佯為咋異：“今天下已定，誰復敢有異心?陛下何出此言耶?”太祖當反詰他們：“人孰不欲富貴？一旦有以黃袍加汝之身，汝雖不為，其可得乎？”守信等就請太祖開導他們，太祖表示：“人生駒過隙耳！不如多積金帛田宅，以遺子孫；歌兒舞女，以終天年。君臣之間，無所猜嫌，不亦善乎？”守信等就拜謝他指點的盛意說：“陛下念及此，所謂生死而骨肉也！”這一席話講過的第三天，史載“守信等皆稱病，乞解兵柄，帝從之，皆以散官就第，賞賚甚厚。”（《宋史》石守信傳）
　　為人君的對于他的臣下這樣放心不下，睡不著覺，表面上好像只是顯示君臣間的利害矛盾，其實，如像宋太祖表演出的上述一出劇，完全是由趙普一干文職官僚在幕后導演出來的。武官的權勢太大，文官總不免有些眼紅。諸子與功臣間的猜忌，宗室與外戚間的猜忌，宮中與府中間的猜忌，京官與各地州牧郡守間的猜忌，六朝、特別是兩宋以后異族當朝，統治民族與漢人官吏間的磨擦與暗算，以及這每一對壘勢力各別陣營中的內訌，真是說不盡的宦海風波，或官僚階層內部的利害沖突。
　　所以，一個帝王，如其不是阿斗一流的昏庸人物一切聽任宵小擺布，便要把底下的大大小小的官僚，甚至正待加入官僚陣營的士子，都統治安排得對他服服帖帖，而相互之間又能保持相當的和諧，那也就夠他頭痛了。所謂寢食不安，所謂宵旰圖治，在天下已定或大定之后，主要還不是為了對付人民，而是為了對付臣屬哩！
　　我們由此已不難多少領悟到一般官僚政治賴以推行的官制的精神了。

　　三
　　中國的專制官僚政治，雖開始于秦國，由秦首創了許多官制，但秦僅傳及二世而亡。其致亡的原因當然很多，至少有一部分理由要歸之于創制不夠周密，或缺乏彈性，以致實行起來，格外顯得“苛”、“暴”。
　　原來任何一種制度，就其積極作用一方面言，都有待于時間經驗的積累，而為“嘗試錯誤”的結果。縱觀中國官僚制度，由秦代以至于清之中葉，每經一個朝代，表面上看好像是多一次重復，多一次“再生產”，但仔細觀察起來，其內容是代有變更，或者說，每個王朝都曾懲前毖后下過一番因時制宜的功夫。在貴族政治的封建階段，世卿世官一決于血統，而當時立在最高地位的帝王，對于人事，像是一切準據自然，而他自己亦大體是依自然血統條件行使統治。這看來是很不合理的，但卻是再簡單不過了。到了官僚政治的封建階段，就是對于被宣揚矯飾得神圣不可侵犯的帝王，因為他自身，或者他的乃祖乃父取得統治地位，并不是憑什么叫人一見了無異議的客觀標準，于是一個極微賤的野心者，也可對他發生“大丈夫當如是耶”，“彼可取而代之”的念頭；至若他以下的公卿大夫，由宰相以至于小小吏丞，權之所在，利之所在，自然要分別成為大家營謀攘奪的目標。所以，一個有心計或者有遠見的帝王，乃至幫同帝王主持朝政或實際把握政權的官僚頭目們，對于政務的控行，總不能不有以次幾種考慮。
　　第一，該如何使一般臣民，對專制君主乃至其他攬權人物，養成敬畏自卑的心習，對于其言行，無論合理與否，都得心悅誠服。
　　第二，該如何使各方面各部門的官僚勢力，都在對專制君主向心的重點上彼此保持一定的平衡。任一方面任一部門勢力的突出，就將視為是賈誼《治安策》中所謂“大抵強者先反，……最強最先反”的禍害。
　　第三，該如何使全體人民，能“安分守己”，“聽天由命”的接受官僚統治；并如何使人民中之優異或豪強分子，有機會有志望參加那種統治。
　　這些問題被苦心孤詣的考慮著、揣摩著，權謀術數的玩弄，就成為專制君主及其大臣們統治上的日常課題了。一切官制的創立，至少有一大部分是玩弄權謀術數的結果。于是，看似復雜的官制體系，就在無形中貫注有上述三大要求。
　　大體而論，官制包括三個門類：其一是官職、官品、官祿的確定；其二是官吏權責的分劃；其三是官吏任用的程序。從表面上看，第一點似甚簡單，分類按級規定就行了，其實設官分職，依等定酬，除須斟酌實際情形、權衡損益外，創制者皆把他或他們當前的主觀企圖放在里面了。如秦設許多新官職：丞相、太尉、御史大夫、郡守、郡尉、監察御史等，我們在前面已知道，那都是為了大權獨攬，“置諸侯不便”的代替物。而俸祿的差別，在秦無詳細記錄可征，若漢及其以后許多朝代，除了依據等第外，重高官而薄于小吏，厚京官而薄于外放，殆皆成為一般通則。用意所在，是昭然若揭的。
　　可是，把它與第二點關聯起來考慮，就更形復雜了。比如，同是丞相、太尉、御史大夫，在秦雖代皇帝分掌政治、軍事、監察大權；到了漢代先把異姓功臣分別鏟除，后又把同姓諸侯分別削弱之后，覺得三公權力太大，怕太阿倒持，或靠不住，于是把信心縮小到朝夕共處的內臣。武帝時奏請機事已以宦者主之，延及光武之世，因宰相例為德高望重之人，督責指揮，諸多不便，于是祟以虛名，將政事悉委之于尚書，所謂“事歸臺閣，三公論道而已”。其后同屬臺閣，尚書又不若中書親近，到了唐代，索性以中書、門下及尚書三者為相職。這就是說，國家行政大權，愈來愈集中到帝王更親近的人手中了。所以，官吏權員的分劃，仔細考察起來，無非是專制君主及攬權者們弄權斗法的結果。
　　最后，關于官吏的任用，在官制中占有極重要的地位，并且直接影響到官吏的職掌和權責。世卿世官之制既廢，官吏的產生一定要有一些舉官的方法。秦代相沿有三個舉官方法：一是薦舉，如魏冉舉白起為太尉，范雎任鄭安平為將；一是辟除，依秦制，內而公卿，外而守令掾屬，皆自辟除，如呂不韋辟李斯為郎；一是征召，士有負盛名的，皇帝可征召拔用，如叔孫通以文學被征。但無論薦舉也好，辟除也好，征召也好，都得有個標準。不錯，財產、德行、學問、能力，曾在當時分別當做詮衡標準。但其中除較有客觀性的財產一項，極易引起不平流弊外，其余如德行，如學問，甚至如與德行、學問有關的能力，似都需要一個最后的公認的準繩，以資鑒別，而且鑒別的方式，亦大費斟酌。秦代創制伊始，對于這方面的歷練自嫌不夠，換言之，用什么目的去訓練士大夫，用什么方法去籠絡或收買士大夫，它是沒有經驗的。幾經漢代君臣的揣摩與深思遠慮，作為人才鑒別準繩的儒家學說被崇尚了，其后中經魏晉的九品中正制，到隋唐開其端緒的科舉制，鑒別的有效方法亦被發現了。在這種創造并選用官吏方式的演變過程中，中國官僚制度才逐漸達到完密境地，而如我們將在后面說明的，中國官僚政治能動員全社會的一切文化因素，而發揮其包容貫徹的性能，也是藉此制造并任用官吏的演變過程而逐漸形成的。
　　所以，我們要展開那種作為中國官僚政治所由遂行的一般官制的研究，最先就得披覽一部“孔子御用史”的篇章。