聯邦黨人文集第四十七篇（麥迪遜）

簡體傳統

　　第四十七篇
　　（麥迪遜）
　　致紐約州人民：
　　在論述新政府的一般形式以及分配給它的許多權力以后，我接下去研究這個政府的特殊結構以及這許多權力在其各個組成部分當中的分配情況。
　　一些較有名望的憲法反對者提出的主要反對意見之一是，認為憲法違反了立法、行政和司法部門應該分立這一政治原則。據說在聯邦政府的結構中似乎并未注意到這個有利于自由的重要預防辦法。這幾個權力部門以這樣的方式分配和混合起來，既破壞了一切形式上的平衡和美觀，又使大廈的某些主要部分由于其他部分的不相稱的重量而遭到破壞的危險。
　　的確，沒有任何政治上的真理比這個反對意見所依據的有更大的真正價值，或者更加明顯地帶有自由保衛者的權威色彩了。立法、行政和司法權置于同一人手中，不論是一個人、少數人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可公正地斷定是虐政。因此，如果聯邦憲法真的被指責為積累權力，或混合權力，或具有這樣一種積累的危險傾向，那就不需要再用其他論據來引起對這個制度的普遍反對了。然而我相信，每個人都會清楚，這種指責是得不到支持的，而它所依據的原則完全被誤解和誤用了。為了對這個重要問題形成正確的看法，不妨研究一下維護自由所需要的三大權力部門各自分立的意義。
　　在這個問題上，常常要求教和引證的先知是著名的孟德斯鳩。如果說他不是政治學上這個寶貴箴言的首創人，他的功勞至少也是最有效地揭示了并且引起了人們對這個箴言的注意。讓我們首先明確他在這個論點上的用意吧。
　　英國憲法之于孟德斯鳩，猶如荷馬之于敘事詩的啟蒙作者。由于后者認為這位不朽詩人的作品是產生敘事詩藝術的原則和規則的完美典范，并且用這個典范來判斷一切同類作品，所以這位偉大的政治評論家似乎把英國憲法當作標準，或用他自己的話說，是政治自由的一面鏡子，并且以基本原理的形式講述了該種制度的某些特有的原則。為了使我們肯定不致誤解他在這方面的意思，我們不妨回頭研究一下產生這個箴言的根源。
　　最粗略地看看英國憲法，我們必然看出立法、行政和司法部門決不是彼此完全分立的。行政長官是立法機關的一個主要部分。他有單獨與外國簽訂條約的特權，條約一旦簽訂，在某些限制下具有法令的力量。所有司法部門的成員都由他任命，并且在議會兩院的請求下可以由他撤消職務；當他愿意與兩院協商時，他可以組成一個憲政會議。立法部門的某一單位也對行政長官組成一個大的憲政會議，因為在另一方面，這個會議是彈劾案中司法權的唯一受托者，而且在所有其他案件中也被授予最高上訴權。此外，法官和立法部門有著密切的聯系，時常出席和參加其審議，雖然不準參加立法方面的投票。
　　從孟德斯鳩所遵循的這些事實，可以清楚地作出推論：當他說：“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機構之手，”或者說“司法權如果不同立法權和行政權分立，自由就不存在了。”他說這些話時，他的意思并不是說這些部門不應部分參與或支配彼此的行動。他的意思就象他所說的那樣，尤其象用他心目中的事例作出更明確的說明那樣，只能是在一個部門的全部權力由掌握另一部門的全部權力的同一些人行使的地方，自由憲法的基本原則就會遭到破壞。如果執掌全部行政權的國王，也握有全部立法權，或最高司法權；或者說如果整個立法機關擁有最高司法權或最高行政權，則他所研究的憲法就是這種情形。這無論如何不是那種憲法的弊病。掌有全部行政權的長官，雖然他能否決每一條法律，但是自己不能制定法律；也不能親自管理司法，雖然他能任命司法管理人。法官不能行使行政權，雖然他們是行政系統的分支；也不能執行任何立法職務，雖然立法會議可以同他們進行商量。整個立法機關不能執行司法法令，雖然通過兩院的聯合法案，可以將法官撤職，雖然某一院作為最后一著擁有司法權。此外，整個立法機關不能行使行政權，雖然某一院能任命最高行政長官，另一院在彈劾第三者時能審判行政部門的一切部屬，并給他們定罪。
　　孟德斯鳩的原理所依據的理論，進一步說明了他的意思。他說：“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機構之手時，自由便不復存在了，因為人們會害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并以暴虐的方式對他們行使這些法律。”此外，“如果司法權同立法權合而為一，公民的生命和自由將會遭到專斷的統治，因為法官就是立法者。如果司法權同行政權合而為一，法官會象壓迫者那樣橫行霸道。”這些理論中的某些部分在其他章節中已有比較充分的闡述，但這里的說明雖然簡單，卻充分證實了我們對這大名鼎鼎作者的有名原則所陳述的意義。
　　如果我們查看某些州的憲法，我們會發現，盡管這個原理使用的是強調的、有時甚至是絕對的字句，但是這幾個權力部門卻沒有一個絕對分立的實例。新罕布什爾，其憲法是最后制訂的，似乎充分理解要避免這些部門的任何結合是不可能的和不方便的，它用下面一段話來說明這個原則：“立法權、行政權和司法權應該保持依據一個自由政府的性質所容許的那樣的獨立和彼此分立；或者象同那個把整個憲法組織連成一個團結和睦的不可分解的紐帶的聯系鏈條相一致的彼此分立。”該州的憲法因此在某些方面把這幾個部門結合在一起了。作為立法部一個分支的參議院，也是審判彈劾案件的一個法庭。總統是行政部門的首腦，也是參議院的議長；除了在一切情況下有平等投票權以外，在贊成票與反對票相等時，他可以投決定性的一票。行政首腦本人每年由立法部門選舉，行政會議每年由同一部門從其成員中選出。州的一些官員也由立法機關任命。司法部門的成員由行政部門任命。
　　馬薩諸塞州的憲法在表達這種自由的基本條款中提出了一個充分的、然而是不怎么明顯的告誡。該州憲法聲明：“立法部門決不能行使行政權和司法權，或兩者當中的任何一種；行政部門決不能行使立法權和司法權，或兩者當中的任何一種。”這個聲明與孟德斯鳩的原則完全一致，正如它所解釋的那樣，這個原則沒有任何一點遭到了制憲會議計劃的破壞。它至多不過是禁止所有部門中任何一個部門行使另一部門的權力。在聲明后面的州憲法中，容許權力有部分的混合。行政長官對立法部門有否決權，作為立法機關一部分的參議院，則是彈劾行政和司法部門成員的法庭。此外，司法部門的成員是由行政部門任命，在兩個立法機構的請求下可由行政部門撤職。最后，某些政府官員每年是由立法部門任命的。由于任命官職，尤其是行政官職，在性質上是一種行政職能，憲法制定人至少在這最后一點上違反了他們自己制定的規則。
　　我不講羅得島和康涅狄格的憲法，因為這些憲法是在革命以前，甚至是在進行研究的原則成為政治上注意的對象以前制定的。
　　紐約州憲沒有關于這一問題的聲明，但是顯然在制定時曾注意到把不同部門不適當地混合起來的危險。盡管如此，該州憲法仍然給予行政長官一部分管理立法部門的權力，尤其是將同樣的管理權授予了司法部門；甚至把行政部門和司法部門結合起來行使這種管理權。在其任命會議中，立法部門成員與行政職權結合起來，共同任命行政官員和司法官員。該州審判彈劾案和糾正錯誤的法庭，包括立法機關的一部分和司法部門的主要成員。
　　新澤西的憲法，把政府的不同權力混合在一起，甚于前述的任何州憲。作為行政長官的州長是由立法機關任命的；他是州的平衡法院院長和推事，或者是二者的代理人，是最高法院的成員，立法機關的某一院的議長，有表決權。立法機關的這同一機構又起州長的行政會議作用，并且與州長一起組成上訴法院。司法部門成員由立法部門任命，可由立法部門的某一機構根據另一機構的彈劾撤銷其職務。
　　根據賓夕法尼亞的憲法，州長是行政部門的首腦，每年在立法部門的支配下投票選舉。州長和行政會議共同任命司法部門的成員，組成彈劾法庭審判所有行政官員和司法官員。最高法院法官和治安推事似乎也可由立法機關罷免。在某些案件中，赦免的執行權也委托給同一立法機關。行政會議的成員是全州的依據職權的治安推事。
　　在特拉華，首席行政官每年由立法機關選舉。立法機關的兩議長是行政部門的副長官。行政首長和其他六人（議會兩院各任命三人）組成最高上訴法院。他和立法部門一起，任命其他法官。在各州內，立法機關成員似乎同時又是治安推事；在這個州里，立法機關一院的成員都是依據職權的治安推事，也是行政會議的成員。行政部門的主要官員是由立法機關任命的；后者的一院組成彈劾法庭。所有官員都可以在立法機關的請求下被撤銷職務。
　　馬里蘭用最絕對化的措辭來采取這個原則，宣稱政府的立法、行政和司法權應該永遠彼此分立。盡管如此，它的憲法卻使立法部門可以任命行政長官，行政部門可以任命司法部門成員。
　　弗吉尼亞在這個問題上的語句更是直截了當。它的憲法宣稱：“立法、行政和司法部門應當彼此分立，這樣任何部門既不能行使適當地屬于另一部門的權力，又不能使任何人同時行使一種以上的權力，除非縣法院的法官有資格進入州議會的任何一院。”然而我們所發現的不僅是這個關于下級法院成員的明確例外，而且是州長及其行政會議均可由立法機關任命；后者的兩個成員由立法部門每三年隨意更換；行政和司法部門的所有主要官職，都由同一立法部門任命赦免的執行權，在某種情況下也授與立法部門。
　　北卡羅來納的憲法宣稱：“政府的立法、行政和最高司法權應該永遠彼此分立。”同時卻委托立法部門不僅任命州長，而且還任命行政部門和司法部的所有主要官員。
　　在南卡羅來納，憲法規定立法部門選任行政長官。憲法還讓立法部門任命司法部門成員，甚至包括治安推事和縣長；還可任命行政部門的官員，直到州的海軍上校和陸軍上尉。
　　佐治亞的憲法宣稱：“立法、行政和司法部門應該分立，使任何部門不得行使適當地屬于另一部門的權力，”我們卻發現行政部門的職位要由立法部門任命；赦免的執行權最后應由同一權力行使。甚至治安推事也由立法部門任命。
　　在列舉這些立法、行政和司法沒有完全分立的事例時，我希望自己不致被認為是擁護某些州政府的特殊結構的。我充分理解在這些州政府所例示的許多極好的原則中，它們帶有組成時的草率匆忙，尤其是缺乏經驗的明顯痕跡。顯而易見，在某些實例中，不同權力的大混合，甚至實際上得到鞏固，違反了正在考察的基本原則；但從來也沒有定出一條適當的規定，以便在實踐上保持理論上所述的分立。我們希望表明的是，對新憲法違反自由政府的神圣原理的指責，無論從該原理的創始人賦予原理的真正意義來說，或者從美國迄今為止對此原理的理解來說，都是毫無道理的。這個有趣的問題，將在下一篇論文中繼續討論。
　　普布利烏斯
　　
　　原載１７８８年２月１日，星期五，《紐約郵報》