>>>  讀書—連接古今充實信仰  >>>

簡體     傳統

　　第七十五篇
　　（漢密爾頓）
　　致紐約州人民：
　　總統“根據或征得參議院之意見并取得其同意，有權締結條約，惟需有該院出席議員三分之二之贊同。”
　　盡管持各種不同意見的反對者對此項規定曾進行頗為強烈的攻擊，筆者仍不惜公開表示其堅定看法：此項規定為整個草案中最為精心考慮、絕然不可或缺的一個部分。一種反對意見頗為陳舊，認為此項規定使權力混淆不清。持此意見的某些人認為總統應單獨擁有締約權；另一些人則認為此權應單獨委之于參議院。另一種反對意見指責此項規定使締約工作僅限于少數人參與。持此意見的一部分人認為眾議院應參加締約工作，另一部分認為只需把參議院出席議員三分之二同意的條件改為參議院全體議員三分之二即可。竊以為筆者在前此之一文中就草案這一部分所作闡述已足以使有識之士同情此項規定的考慮，此處勿庸贅述。現僅就上述反對意見略作補充。
　　關于權力混淆問題，已在其他場合作過解釋，并?指出作為持此反對意見者立論根據的真義所在，從而可以看出此項規定中總統會同參議院實非違反上述原則規定。筆者尚愿補充說明之一點為：締約權的特殊性質決定此種會同行動尤為適當。盡管若干論述政府工作的作者曾將締約權劃歸為行政權的一種，而顯然此議實頗專斷。詳查締約工作的性質更接近于立法性質，不甚接近于行政性質，而嚴格說來，并不能包括于二者任一性質的定義之內。立法權之要素在于制定法律，換言之，即制定調節社會活動的法規；而行政首腦的全部職責似即為執行法律以及為執行法律或為保衛社會而統籌支配社會力量。締約權自然并不能包括在上述任一范圍之內。它既與執行現行法律無關，又不涉及制定新法；它與支配社會力量更無關聯。締約工作的目的是與外國訂立契約。此種契約雖具有法律的約束力，但其約束力出于國家信譽所負義務。條約并非統治者對國民制定的法規，而是主權國對主權國訂立的協定。因此，締約權具有其特殊位置，并不真正屬于立法或行政范圍。從其他場合提到的進行外交談判不可缺少之素質看來，總統實為進行此項工作最為適宜的代表；而從此項工作的重要性以及條約所具有的法律約束力看來，亦有充分理由要求有立法機關之一部或全部的參與。
　　盡管在世襲君主制政府中，授與君主締約全權如何之適當與安全，而將此締約權授與任期四年的民選行政首腦則絕不如是安全與適當。正如前此在另外場合所提到過的，世襲君主固然時常壓迫人民，然而由于其個人利害與其統治如是息息相關，致使其受外國腐蝕的危險甚小。但是，由平民一躍而為政府首腦之人，如其個人財富僅只小康或甚微薄，復又預見經過為期不久之后，仍將恢復原來的社會地位，則此人即被置于可以犧牲其職責以換取利益的誘惑之下，必須具有極為崇高的道德品質始能抗拒。貪婪者可能被誘使背叛國家利益以獵取財富。野心勃勃之人則可能在外強扶植下擴大其權勢，從而背叛其選民。綜觀人類行為的歷史經驗，實難保證常有道德品質崇高的個人，可以將國家與世界各國交往的如此微妙重大的職責委之于如合眾國總統這樣?民選授權的行政首腦單獨掌握。
　　如將締約權全部委之于參議院，則無異于取消憲法授權總統掌管對外談判事宜的好處。如是則參議院固可作出選擇，使總統在這方面發揮作用，同樣，他們也可作出另外選擇，置總統于不顧。參議院與總統之交惡，常使其作出后一種選擇，而非前一種選擇。加以世界各國對參議院談判代表的信任與尊重程度自不能與憲法規定的國家代表相比擬，因而其活動亦不能具有與國家代表相同的份量與效果。國家的對外工作將因而喪失相當大的優越性，而由于失去總統的合作，人民的安全保障亦將遭受一定的損失。盡管將此重任委之于總統一人實為不智，但有其參加締約工作則無疑會大有益于社會之安全。綜上所述，締約權委之于總統與參議院聯合掌握，實委之于任何一個方面均為妥善。只要認真考慮任命總統時的各種情況，必將樂意使充任此職者參加締約工作，不論從其智慧或道德方面著想，均將大有益處。
　　在前此一文中闡述過，在本文其他部分也已涉及之一點，已可完全說明應該反對眾議院參加締約。眾議院議員經常變動，加以今后眾議員人數的增加將使該院人數眾多，很難期待其具有締約工作所需具備的各項條件。對國外政治情況的準確與全面了解；觀點的堅定與系統性；對民族榮譽感的體貼與一貫的理解；決斷、保密、迅速等條件均為成員眾多而常變的機構所無法具備的素質。且要求許多機構參與無異使工作復雜化，此點本身也是應予堅決反對的根據。而提交眾議院討論的議案增多，必延長其集會時日，而在締約過程中各個階段有待其批準，將造成極大的不便與開支，僅此一端亦足以說明此議的不足取處。
　　尚待討論的最后一點意見是以參議院全體議員的三分之二來代替參議院出席議員的三分之二。在前此研究之第二題中已經指出：任何要求半數以上成員始能通過決議的規定，將直接造成政府工作之困難，而其間接形成的趨勢則是使多數人的意志屈從于少數人。這一考慮已足決定吾?之取舍。制憲會議實已盡力保證，在締約工作中，既有一定數量人士的審議，又考慮到國會活動的特點，照顧到多數的代表性。如規定需全體議員的三分之二，如有一部議員缺席，則無異于要求出席議員全體通過。查諸歷史經驗，凡以此原則議事的政治機構，均不免碌碌無為、迷茫、混亂之弊。如國內例證尚嫌不足，則羅馬護民官、波蘭議會、荷蘭國務總長等國外先例亦可資證明。
　　要求議會全體的一定比例人數，很可能并不比要求出席議員的一定比例人數更能發揮人數眾多機構的優越性。前者要求任何時候均需一定數量議員同意，始得通過決議，這種作法可能降低議員出席的動力。后者正相反，出席的一定比例人數可因某一議員的出席或缺席而變化。因此而發動的到會積極性可使議會出席狀況更為良好，因而通過決議的人數一般便不會少于另一種情況，而延遲決議通過的可能亦將減少。還不應忘記，在現行邦聯制度下，議員二人可以代表本州，實際上也即由二人代表一州，因此，目前擁有全部權力的邦聯國會比將來參議員的組成人數更多的情況并不多見。如再進一步分析，邦聯國會按州投票，如某州只有一名議員出席，即將失去其一票的作用。故可估計：在將來的參議院中，既按議員個人為單位投票，則票數必不少于現在的邦聯國會。除此之外，更加以總統的合作，故可認為在新憲法規定之下，美國人民無疑將享有比邦聯制度下更大保證，得以防止締約權的輕率使用。再進一步還可估計，由于新州的建制，參議院還可能更為擴大。因此，我們不僅可以相信締約權將有足夠之人員保證，且可推斷，如果將締約權委之于比參議院人數更多的機構行使，將不利于此項委托的順利執行。
　　普布利烏斯
　　
　　原載１７８８年４月１日，星期二，《紐約郵報》

亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、和詹姆斯·麥迪遜 2013-08-23 08:45:53