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第參章  蔣經國晚年的國內情勢

蔣經國在蔣中正過世之後，接掌中國國民黨主席，並在嚴家淦繼任總統之 後，被任命繼續擔任行政院院長。蔣經國擔任行政院長後到擔任總統時，實施一 連串的政治改革，這些施政在國內受到政治、社會、經濟等各方面的影響，本章 試圖從臺灣當時面對的情勢以及國民黨內、社會等面向觀察蔣經國如何因應變化 至他的施政。 第一節  社會與經濟狀況

一、經濟上的困難與開拓 （一）臺灣經濟的發展

臺灣在韓戰爆發後獲得喘息的機會。國民黨政權瞭解到，對於中國共產黨擁 有人數數倍於國軍的軍隊，臺灣必須發展經濟以支撐軍事力量，並且獲得臺灣省 籍人民（以下使用俗稱的“本省人＂以及相對的“外省人＂稱呼）的支持。丹尼‧ 羅伊（Denny Roy）在《臺灣政治史》一書中提到臺灣經濟的發展得力於兩大政 治基礎：「第一，政府減少阻擾教育與企業發展的障礙，釋放臺灣經濟潛力，開 啟更高層次的社會經濟動員，為個別家庭提供向上的契機。第二，政府的行政引 導。」同時，「國外援助對臺灣戰後經濟也是個具有意義的因素。……某些臺灣 最成功的經濟政策是植基於，接受西方教育的中國年輕世代將外國人的好建議配 合當地條件而修整成的。」¹

臺灣經濟發展首先進行土地改革。「中國農村復興聯合會」（簡稱農復會）規 劃臺灣土地改革計畫，陳誠推動的動機在於削弱共產主義的潛在支持力量。土地 改革的三個步驟是三七五減租、公地放領、耕者有其田政策。原本理應大力反對 的地主們，因為國民黨政權先前在二二八事件後的強力鎮壓而噤聲不語，並且使 土地改革順利進行。另外，臺灣的經濟也在美國每年提供一億美元的非軍事援助 2

與國民黨的刻意發展之下穩健成長。政府推動經濟提出的方針是「以農業培養

工業，以工業發展農業」。若林正丈分析：

（一）藉由放出四大公營事業，將地主的土地資本轉成產業資本，這是民 間資本確實發展的一個出發點；（二）改革的結果，透過「肥料換穀制」 （用國家獨占生產和進口的化學肥料，跟米穀實物作不等價交換）等方法 排除地主，國家直接（不經過市場）掌握農民的生產剩餘，以供養龐大的

1. 丹尼‧羅伊著，何振盛、杜嘉芬譯，《臺灣政治史》，頁 131-133。
2. 美國 1951 年開始提供臺灣援助，至 1965 年 7 月停止。總計提供臺灣 14.8 億美元的經濟援助 以及 45 億美元的軍事援助。

黨國體制要員（實施對「軍公教人員」的米穀配給制）；同時，透過低米 價政策等措施，使農業資本可能移向工業資本；（三）因改革而使獲得土 地之農民提高生產意願，同時配合利用美援推動技術指導，提高農業生產 性，使農村有過剩勞動力，以此累積未來豐富且廉價的產業勞動力（這是 臺灣最優位的生產要素）。^[1]

臺灣農業生產在 1952 年來到戰前的最高水準，並且土地改革、幣制改革也 在這一年完成，臺灣經濟脫離混亂，開始穩定發展。同時，政府開始了第一個「四 年經濟建設計畫」，並且在完成第一個計畫後，繼續推動連續的經濟建設計畫， 每四年為一期，以計畫方式配合公、私資本及美援，發展臺灣經濟。而被國家控 制的農業盈餘，則被投入發展勞動密集性工業，以用來作為進口替代的產品。以 政策口號來說，是「以農業培養工業，以工業發展農業」。

1961 至 1971 年，政府以「以貿易促進成長，以成長拓展貿易」做為政策， 獎勵投資，發展對外出口，將市場由國內發展至國外。配合實施對工業投資的租 稅減免，設立加工出口區，引進外資並對外銷產品實行退稅。劉進慶教授更指出 1964 年為臺灣經濟第二個轉折年，依據是：

（1）臺灣經濟成長率從一九六四年開始進入兩位數字高增長，工業產值 首次超過農業產值；（2）一九六四年臺灣的貿易收支第一次出現順差，進 口貿易總值佔國民生產總值比重第一次超過五○％；（3）臺灣當局六○年 代初實行引進外資、面向出口的開放經濟政策，到一九六四年開始產生效 果。臺灣經濟從此發生了由以內部循環為主導轉向以外部循環為主導的結 構性的、質的轉折。^[2]

1972 年至 1978 年，政府的政策是「調整經濟結構，促進經濟升級」。工業 政策以發展重化工業為主，推動出口擴張，以及第二次的進口替代。1973 年爆 發石油危機，以致於 1974 年整年的經濟成長率僅 1.16％（參見表 2-1），不過由 於政府許多針對性的經濟策略得宜，才使臺灣安然度過危機。（臺灣戰後國民所 得統計資料參見附錄三）

表 2-1  蔣經國擔任行政院長後臺灣經濟成長率逐年統計表

資料來源：中華民國行政院主計處中華民國統計資訊網

資料網址：http://www.stat.gov.tw/public/Attachment/511171894671.xls

1979 年至蔣經國逝世這段時間，政府主要政策是「加速經濟升級，積極發 展策略性工業」。制訂〈促進產業升級條例〉，由政府研發高科技後轉由民間發展， 促進產業升級。並規劃設立了新竹科學園區，發展高科技產業，將勞力密集性工 業轉向為技術密集性工業。

（二）蔣經國面對的經濟問題

1.農業部分

（1）農作物增長率停滯。臺灣農業生產年增率，在 1971 年之後產生了停滯 的現象，1971 年的年增率為 0.5％。^[3] （2）農民家庭所得降低。農產品價格偏低，造成農民家庭所得降低。農家 所得占非農家所得的比例，由 1966 年的 69.7％，降低到 1970 年的 60.15％。

2.工業部分

（1）基本設施落後

臺灣的基本設施，諸如港口、道路交通、通訊設備等已經不足以支持臺灣經 濟的發展。基隆、高雄兩港口，船舶等待進港卸貨的時間，由 1969 年的八至十 二小時，大幅增加到 1973 年的超過二十小時。長程運輸依賴的鐵路貨運，在尖 峰時間，基隆、高雄兩個火車站平均每天有 54.5％的貨物無法運輸。空運部分， 由於經濟成長而導致運輸量大增，1953 年至 1973 年的二十一年間，客運部分增 加一百倍，貨運部分則增加五至六倍。^[4] （2）工業原料不足

臺灣資源不足，許多工業原料諸如石化工業所需原油、鋼鐵工業所需原鐵，

都需依賴進口，而經濟的發長亦促使產業必須自國外進口更多的原料。例如鋼鐵 在 1967 年進口總值為 0.74 億美元，至 1974 年增加為進口總值達 6.29 億美元。

（3）電力不足

臺灣工業用電量佔總用電量的 80％以上，在七○年代初期已經有輪流限電 的情形，影響工業的發展。水力發電受到雨季變化的影響，火力發電則受限於能 源必須進口，因此受限油價與媒價波動而影響供電。

3.石油危機

1973 年 10 月 6 日，爆發了第四次以阿戰爭，阿拉伯石油輸出國家組織（Arab

Organization of petroleum Exporting Countries），為了打擊以色列及其支持者，這 些擁有石油供應主控權的石油輸出國家實施石油減產與禁運，造成第一次石油危 機，使油價由以往每桶 3.011 美元大幅上漲近四倍至 11.651 美元，引發國際的經 濟成長大幅萎縮。臺灣在 1972 年的進口能源佔了全部總供給量的 65％，石油進 口總值為 1 億 7130 萬美元，佔進口總值的 6.8％，石油進口依存度相當高。^[5]因 此造成了底下的影響： （1）物價上漲。

國際油價上漲，造成運輸成本增加，工業成本上升，也使得全球物價上漲，

臺灣進口物資價格上漲，造成外匯支出增加，臺灣製品亦難逃上漲的命運。1960 年至 1972 年間，躉售物價漲幅平均為每年 2％，消費者物價漲幅不超過 3％。但 是 1973 年躉售物價上漲 22.86％，消費者物價物價上漲 8.17％；1974 年的躉售 物價上漲 40.58％，消費者物價物價上漲 47.47％。

（2）外銷市場收縮。

物價上漲造成外銷市場萎縮。1973 年出口總值 45 億美元，進口總值 38 億 美元，順差為 7 億美元。但是石油危機爆發後的 1974 年，出口總值上升至 56 億 3899 萬美元，但是進口總值大幅上升至 69 億 6576 萬美元，造成了 13 億 2 千多萬美元的逆差。 （3）經濟成長率下降。 參見前表 2-1，1973 年的經濟成長率為 12.83％，下降至 1974 年的 1.16％。

（三）解決問題與規劃未來

1.農業

蔣經國擔任行政院長後，於 1972 年 8 月 17 日在行政院會上指示擬訂辦法鼓 勵農業生產和減輕農民負擔。蔣經國成立策劃小組，省、市政府配合經濟部、農 復會，自 1973 年至 1979 年 6 月底止，投入約 200 億元，執行加速農村建設的 1440 個計畫。而在 1976 年因應石油危機而啟動的「六年經濟建設」，對於農業 部分也提出了發展方向，並且自 1973 年至 1978 年 6 月底，動用 120 億餘元於提 高農民生活與改善生產環境上。而依據臺灣省政府統計，1974 年到 1983 年十年 間，投資於基層建設的經費為 469 億元，農業建設為 451 億元，農村公共投資則 佔了農業建設經費的七成。而在蔣經國擔任總統後，1982 年 11 月 4 日，行政院 院會上通過了〈第二階段農地改革方案〉，包含了(1)提供擴大農場經營規模之長 期低利購地貸款；(2)推行共同、委託及合作經營，擴大農民生產規模；（3）加 速辦理農地重劃；加強推行農業機械化。^[6]

2.十項建設

因應當時國內基礎建設不足，蔣經國於 1973 年 11 月 29 日宣布，在〈第六 期經濟建設計畫〉（1973 年實施，預計結束於 1977 年，但是因為石油危機，而 於 1975 年終止）之外，在五年內完成九大建設專案。^[7]後來又為了解決供電問題 而加上核電廠工程，成為現在常見的「十大建設」一詞。這十項建設為：屬於重 化工業的高雄煉鋼廠、高雄造船廠、石油化學工業三項；屬於交通建設的中山高 速公路、西部鐵路電氣化、北迴鐵路、臺中港、蘇澳港、桃園國際機場六項；以 及核能發電廠。總經費在初時估計約需 50 億美元，即 1974-1978 五年間平均每 年 10 億，相當於當時外匯存底的 40％，流通貨幣的 60％。以向國外銀行借貸及 發行外債、建設公債等因應、有些甚至由工程的承包商提供。^[8]期間數次追加預 算，最後總支出為新臺幣 2076 億 4400 萬餘元。^[9]

十項建設實施的同時，正好是石油危機造成物價上漲，民間投資意願低落的

時期，蔣經國不但沒有停止興建十大建設，反而繼續推動，投入的大量公共投資， 刺激了經濟的復甦（參見表 2-2），創造就業機會外（參見表 2-3），亦完成了許 多經濟基礎設施的更新與興建。而當時有許多的國際觀察家認為臺灣沒有辦法完 成這個計畫，他說：「今天不做，明天將會懊悔。」^[10]對於十大建設造成的影響， 劉宜良寫道：「事實證明，沒有當年的遠見和魄力，後期經濟的起飛，和工業產 品結構的升級，那就是緣木求魚。」^[11]不過，當時擔任財政部長的李國鼎認為， 蔣經國內閣是一個「大有為的政府」，卻不願意「大有為的收稅」，只能落得「好 大喜功」的稱號。^[12]因此十項建設的推行是在事先沒有足夠經費下完成的。

表 2-2  十項建設投資對加速經濟成長之貢獻

（單位：％）

資料來源：行政院經濟建設委員會，《十項重要建設評估》，頁 5。

表 2-3  十項建設對創造就業機會之貢獻

單位：人

資料來源：行政院經濟建設委員會，《十項重要建設評估》，頁 6。

3.因應石油危機

蔣經國在 1974 年 1 月 27 日頒佈了〈穩定當前經濟措施方案〉，以因應石油 危機帶來的物價上揚和通貨膨脹等問題。方案依據：（1）必須鞏固經濟發展之基 礎；（2）必須保持國家財政之健全；（3）必須照顧大眾生活之利益；（4）必須增 進軍公教人員之福利等四項原則，分兩方面處理。解決能源短缺方面：限制石油 供應，以及限制用電量。財政金融方面：從積極方面充裕財政以支援發展，消極 方面防止通貨膨脹以協助穩定。^[13]

4.工業升級

政府在 1980 年為了配合經濟長期發展的需要，實施了「十年經濟建設計 畫」，其中為了因應我國勞力密集性工業因為工資上揚而漸漸失去競爭力的事 實，而將工業升級列為重要項目。實際作法包含了改善工業結構、加強人力發展、 加強技術發展、加強財力支援及擴大民間參與等五項。^[14]主要是希望將我國工業 由勞力密集性升級至資本及技術密集性工業。

在這樣的目標下，政府在 1973 年 7 月 1 日成立了工業技術研究院，將經濟 部底下的聯合工業研究所、礦業研究所聯合起來改組為財團法人，可以自由選擇 儀器設備以及聘請優秀人才。工業技術研究院成立後，投入資金及人力開發積體 電路，藉由積體電路引導電子業發展，促使工業升級。

而蔣經國在 1978 年 12 月 30 日及 1982 年 2 月 8 日召開了兩次的全國科學技

術會議，蔣經國在第一次會議上提到召開會議的原因： 全國上下都已經確認，我們的經濟結構正在迅速轉變之中，工業的脫胎換 骨，更是當務之急。我們不但已投資於資本密集的重化工業，要更加速、 加強技術密集工業在國內向下紮根、向上成長。因此，技術的引進、應用、 發展和創新，是最高優先的課題，而整套科學技術研究發展體系的建立和 充實，更是我們不可或忘的重點任務。^[15]

第一次會議的主要決議是：建立能源、材料、資訊及生產自動化四大重點科 技；大量扶植與延攬海內外學人；建立海內外的科學顧問制度；設立新竹工業園 區。^[16]而第二次會議的主要決議則是：增加科技經費由國民生產總值的 0.6％增 至 1％；增加生物技術、光電、食品及B型肝炎控制等四項重點科技；加強培育 與延攬科技人才。^[17]

蔣經國的經濟措施，促使臺灣的經濟持續發展，這得力於經濟計畫的規劃與

實施。蔣經國對於經濟建設計畫有這樣的說法：

我們的計劃性的自由經濟，才能符合國民的利益。 所謂「計劃性的自由經濟」，自由，在保障每一個人的私有財產及其應得 的利益。計劃，則在使國民更富、國家更強，兩者非但沒有衝突，並且把 不協調的、有浪費的人力與財力，做更適當的運用。^[18]

而最終目的，是希望達到均富的社會。他在行政院院會上說過：「今後經濟 發展應切實遵行民生主義的原則，謀求達成均富的目標，使國家財富和民眾財富 均有增進。」^[19]而在 1976 年 11 月 13 日中國國民黨第十一次全國代表大會報告 時亦說：

我們今天民生建設和國民經濟的指標──均富，就是要於富中求均，於均 中求富，均和富沒有先後，而必須同時並舉。所以我們要以各種平易的、 合理的經濟手段，求國家資源的有效發達運用，求每個人的才能的充分發 揮，求偏遠地帶的優先開發，求低收入者的所得提高，求奢侈糜爛風氣的 自我壓制，這種理性的擴充和物慾的分限，就是『建設之首要在民生』的 首要作為。自由基地社會貧富的所得級距，最高百分之二十與最低百分之 二十之間，二十年來，已由十五與一之比，縮短到了四、四與一之比，循 此漸進，一定會走上民生主義的盛軌，那亦就是一個最安全、最乾淨、最 健康和最發奮的社會的來臨。^[20] 二、臺灣地區的社會變遷

自國民黨政府來臺之後，社會逐漸變遷，以下根據《中華民國史‧社會志（初 稿）》^[21]一書的內容製作表格以顯示變化。

表 2-4  臺澎地區 1946 至 1991 年人口數

資料來源：《中華民國史社會志（初稿）》上冊，第一章：人口，頁 79-80。

表 2-5  戰後人口教育程度及不識字率與學齡兒童就學率統計表

單位（％）

資料來源：《中華民國史社會志（初稿）》上冊，第一章：人口，頁 115。 說明：1.教育程度其他一項，係指私塾或自學（自修）者。

2.學齡兒童指 6 至 14 歲兒童。

3.不識字率中之人口數，不包含學齡兒童人口數。

從表 2-4 及表 2-5 可以看得出來，隨著臺灣情勢的穩定，人口數也穩定的上 升。同時因為教育政策的推展與規劃，臺灣地區的民眾教育程度也逐漸提高，不 識字率降低，讓國民知識水平的提升提供產業經濟升級的動力。

表 2-6  1951 至 1992 年臺澎地區人口職業組合比率演變表

（單位：％）

資料來源：《中華民國史社會志（初稿）》上冊，第一章：人口，頁 118-119。

表 2-7  臺灣地區就業人口行業比

（單位：％）

資料來源：《中華民國史社會志（初稿）》上冊，第六章：社會階層與流動，頁 508。

表 2-6 與表 2-7，顯示臺灣地區的職業結構，隨著政府推動工業化發展，逐 漸由農業轉移至工業，提供工業所需的人力與資金。而第三類型產業的商業與服 務業亦在 1980 年代後期超越農業與工業，成為臺灣產業經濟的主力，顯示臺灣 已經邁向已開發國家之列。而土地改革後消失的地主階級，不是轉向都市的工商 業者便是沒落，農村多餘人力轉向都市的工商業後，使得社會階層產生流動與變 化。工業化帶來了大量的勞工階級，企業的幹部、技術人員亦隨之增加，再加上 為數眾多的中小企業主與軍公教人員，遂組成逐漸擴大的中產階級，成為蔣經國 主政時期的改革力量。

表 2-8  1951 年至 1991 年平均每人所得

（單位：元）

資料來源：中華民國行政院主計處中華民國統計資訊網

資料網址：http://www.stat.gov.tw/public/Attachment/511171894671.xls

表 2-8 則顯示臺灣平均每人所得由 1951 年的 137 美元，提升到 1976 年的突 破一千美元，此後更是一路上升，顯示臺灣地區的人民平均生活水平已由貧窮逐 漸脫離，人民基本生活水平逐漸上升。同樣地，隨著經濟結構的變化，臺灣地區 也顯現出都市化的的現象，表 2-9 可以顯示在臺灣地區的都市化情形，人口向都 市集中，滿足都市人力的需求。

表 2-9  臺灣地區人口五萬以上及人口兩萬以上市鎮人口 佔總人口數比例演變表

資料來源：《中華民國史社會志（初稿）》上冊，第五章：都市與農村，頁 331。

表 2-10  臺灣地區全國性人民團體數及個人會員數

資料來源：《中華民國史社會志（初稿）》上冊，第七章：人民團體，頁 691。

表 2-11  臺灣地區政黨依成立年份統計

資料來源：《中華民國史社會志（初稿）》上冊，第七章：人民團體，頁 759。

從表 2-10 與表 2-11 可以看到，在戒嚴令實施之後，國民黨政府限制人民的 許多自由，集會結社自由亦被限制，從表 2-10 的人民團體數與表 2-11 的政黨數 目就可以知道，人民在政治權力上被國民黨政府嚴格控管。但是到 1987 年時， 政黨成立的數目開始增加，1989 年與 1990 年成立的政黨數甚至突破二位數，這 與蔣經國宣布解除戒嚴後，國內政治氛圍開放有關。

葉集凱 2013-08-28 15:58:24