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　　改革開放后，中國民辦高校伴隨著中國自學考試制度的建立而誕生，具有極鮮明的“中國特色”。可以這樣說：沒有中國自學考試制度的建立，中國民辦高等教育發展的高潮至少要推遲十幾年。民辦高校是從一兩個專業、幾十名學生甚至是幾名學生辦班起步的，先從辦助學班再到辦培訓校，進而辦大學（學院）。為規范校名，1993年5月以后，國家不再批準民辦助學高校的名稱為“大學”，只可稱“學院”，并加注“專修”、“研修”、“進修”等字樣。20多年過去了，每當回顧這些年民辦高校的辦學歷程，我們總是心潮澎湃、感慨萬千。
　　一、一個事實
　　1996年5月18日，在北京釣魚臺國賓館召開了中國民辦高等教育委員會第二次會員大會。這是中國至今為止最大規模的民辦高校盛會。到2002年，當年參會的400多所民辦高校僅存40所，黑龍江省參會的14所民辦高校僅存齊齊哈爾職業學院一所。表一的數據可直觀地反映1991～2005年民辦高等教育的發展軌跡。
　　1992年，鄧小平南巡講話結束了“姓社”、“姓資”的爭論。1993年，黨的十四屆三中全會確立了“建立社會主義市場經濟體制”的改革方向后，中國民辦高等教育如雨后春筍般地迅速在數量上發展起來。從表一的數據中可以看到，從1993年至1995年，民辦助學高校由450所增到1209所，每年以400所左右的速度遞增；民辦普通高校也由13所增至21所。從這組數據中我們還可以看出，1995年至2005年間，民辦助學高校在總數上變化不大。但在表面平靜的背后，民辦助學高校的發展卻歷經無數艱難與曲折：一批批民辦助學高校悲壯地倒下，又一批批仁人志士加盟到這支隊伍中來，可謂前仆后繼。在激烈的競爭中，一部分民辦助學高校脫穎而出，成長為具有頒發學歷資格的民辦普通高校。自1999年大擴招以來，民辦普通高校從25所增至252所，6年間增長了10倍。
　　表一：1991—2005年全國民辦高校數量統計

                  民辦高等教育機構數         民辦普通高校學校數                  （助學性質高校）　　　　　　　（含成人高校）1991年                 240                            61992年                缺數據                          61993年                 450                            131994年                 880                            161995年                1209                            211996年                1109                            211997年                1095                            201998年                1200                            211999年                1240                            252000年                1282                            372001年                1202                            892002年                1202                            1332003年                1104                            1752004年                1187                     228（其中本科9所）2005年                1077                     252（其中本科25所）

　　二、兩個階段
　　民辦高校在激烈的競爭中不是發展壯大就是日趨消亡。從戰略的角度來看，可以將中國民辦高等教育的發展分為兩個“洗牌”階段：1982～2005年為第一個“洗牌”階段；2006～2020年為第二個“洗牌”階段。
　　將第一個“洗牌”階段的起點定為1982年的理由有兩點：首先，1982年，全國人大五屆五次會議通過的《中華人民共和國憲法》第十九條第四款規定，“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”。我國第一次在憲法中對社會力量辦學作出了原則規定。其次，1982年夏，軍事科學院的于陸琳等一批黨、政、軍離休高級干部想舉辦“中華社會大學”并給中央打了報告。彭真委員長在于陸琳的報告上批示：“要鼓勵社會力量按照黨和國家的方針政策舉辦各種教育事業，法律有規定，國務院有通知。從來信和材料看，對這些老同志辦的中華社會大學應予以支持。”他還親筆題寫了“中華社會大學”校名。中華社會大學開辟了中國民辦高校合法生存的道路，也拉開了民辦高校“洗牌”的序幕。
　　將第一個“洗牌”階段的終點定為2005年的理由有兩點：首先，1997年，國務院頒布的《社會力量辦學條例》第五條規定：“國家嚴格控制社會力量舉辦高等教育機構”。為支持那些辦學條件好、辦學質量有保障、不具備頒發學歷文憑資格民辦高校的發展，教育部同時還制定了“學歷文憑考試”這樣一個過渡性的政策。到2004年，鑒于當年這類民辦高校中的相當一部分已升格為民辦普通高校，教育部宣布：自2005年起，高等教育學歷文憑考試停止招生，“學歷文憑”考試這項政策從此完成了它的歷史使命。這對那些民辦助學高校來說是致命的一擊。這等于宣布：想白手起家、滾動發展成為普通高校的時代已經結束了，沒有巨額投資不可能進入高等教育領域。其次，2000年，國家將普通（專科）高校設置審批權下放給省政府，而且對民辦高校設置條件從寬。從2001年至2005年的五年間，民辦高等教育機構可以分成兩部分：一部分是通過辦學積累滾動發展起來的、不具備頒發學歷資格的民辦高校，此時陸續乘勢而上，最終成為具有頒發學歷資格的民辦普通高校。從表一可以看到，近五年民辦普通高校成倍增加。另一部分是在這五年間沒能成為民辦普通高校且仍停留在助學性質層面上的民辦高校。此時，出臺取消“學歷文憑考試”的政策，表明國家在加快第一個階段洗牌的速度。2005年，在高等教育學歷文憑考試停止招生的同時，教育部又批準了16所民辦普通（專科）院校升格為民辦本科院校，使民辦普通本科院校增加到25所，占民辦普通高校的1/10。這也標志著國家將拓展更大的空間，支持民辦高等教育向更高的層次發展。
　　第一個“洗牌”階段中的洗牌標準是辦學條件。誰的辦學條件達到了國家普通高校設置的標準，誰就可以從民辦助學高校升為民辦普通高校；當辦學條件進一步提升時，還可由專科層次升格為本科層次。因中國的高等教育目前還屬于資源緊缺型，因而誰獲國家計劃內生源，誰就獲得相對穩定的財源，也就暫時脫離被淘汰的險境。這類稀缺資源獲得的層次越高，學校的社會形象、聲譽、可信度就越高，生均收益率就越大，離被淘汰的險境就越遠。這一階段中洗牌的對象基本是那些民辦助學高校。
　　第一個“洗牌”階段中，各民辦高校的競爭實力主要體現在校園硬件方面，因為學生和家長是從校園硬件上判斷學校優劣、從而進行選擇的。這一階段，民辦高校的競爭策略是以戰術性動作為主，模仿企業的營銷策略招攬生源。在這個階段中，社會對民辦高校經營水平的評價標準是辦學規模。從2001年起，一些新聞媒體和文化公司開展了許多萬人民辦高校的評選活動。在這種非理性的刺激下，有的民辦高校把辦學目標定位在幾萬人大學、甚至十萬人大學上。
　　經營是什么？辭海解釋為：“是主動和適應的動作”。學校的經營，就是要主動地適應社會和人民群眾對教育的需求。當教育資源由稀缺型轉為選擇型時，靠經營規模還能生存嗎？當然，辦學需要一定的規模，而且民辦高校在初期沒有規模是發展不起來的。但是，規模要適當，要在科學發展觀的指導下，按教育規律并結合自身的條件和環境，來確定符合實際的辦學規模。一般來講，學校的經營分為三個層次：低層次是經營規模，中層次是經營質量，而高層次是經營品牌。支撐品牌經營的是校園文化，因而文化經營是學校經營中的頂級層次。
　　在這個階段中，學校特色建設的重點放在了校園硬件設施上。近幾年來，中國高校的發展呈現出“三大”態勢，即大擴招、大貸款、大建設。許多高校主要靠“貸來”的經濟力支撐著校園特色建設。從民辦助學高校晉升為普通高校的案例中我們會發現，這些在第一個“洗牌”階段中勝出的民辦助學高校有一個共同的特點，那就是通過各種方式整合資源，千方百計擴大規模，全方位尋覓發展空間，努力增加辦學積累。
　　歷史已經證明：民辦助學高校僅靠非學歷教育的學費結余搞積累，是難以完成向普通高校跨越的。在第一個“洗牌”階段中勝出的助學性質民辦高校，其校產積累的方式大多是以下三種或三種以上方式的結合：①非學歷教育的學費結余；②區域位置優勢，如省會以上大城市、沿海發達地區；③爭取稀缺資源，如國家計劃內生源、社會捐款、政府資助、與行政部門聯合搞獨家培訓等；④將沉淀資源轉化為教育資源，如西安歐亞學院兼并了閑置的養禽場，將“雞舍”轉化為“校舍”；⑤通過資本運營謀求發展，如齊齊哈爾職業學院通過轉換土地類別和性質進行資本運營，利用土地價差積累校產；⑥通過金融信貸、校企合作、建筑商墊資建設、學校生活服務設施經營權轉讓等方式來發展。
　　歷史還證明：即使成為高等教育稀缺資源的擁有者——民辦普通高校，若不以前瞻性視角去看待未來、回應未來，也避免不了被淘汰的命運。在第一個“洗牌”階段的1999年大擴招前，參與“洗牌”的幾乎全部是民辦助學高校。而民辦普通高校此時是隔岸觀火，但也面臨著危機。1999年大擴招后，這些“老牌”的21所民辦普通高校也被火燒連營似地卷入到“洗牌”中來。2000年3月，共和國誕生了第一所民辦本科院校——黃河科技學院，胡大白校長成為中國民辦高校中的“大姐大”。黃河科技學院的“破冰之舉”，引導著早有戰略準備的“老牌”民辦普通高校陸續升格為民辦本科院校，成為中國民辦高校中的“大哥大”。截止到2005年，浙江樹人學院、黑龍江東方學院、北京海淀走讀大學、西安女子培華學院、廣東培正商學院、江蘇三江學院等8所“老牌”民辦普通高校也升格為本科院校。余下的13所“老牌”民辦普通高校又可分為兩類：一類正在努力保住“大哥”的地位，但下一步發展如何還難以料定；另一類則可能被淘汰出局或被后起之秀兼并，如西安歐亞學院就兼并了“老牌”民辦高校——四川天一學院。
　　在第一個“洗牌”階段，一部分民辦助學高校升格為普通專科院校，個別實力較強的又由專科層次升格為本科層次。在短短的五年內，少數民辦助學高校連續“兩跳”躍上了本科層次。所以說，中國民辦高等教育的形勢并不像有些人分析的那樣悲觀。“挑戰和機遇同在，困難和希望并存”是事物發展的規律，它不以人的意志為轉移。針對那些面對激烈競爭而抱怨的民辦教育舉辦者和辦學者，廈門大學鄔大光教授講了一段富有哲理的話：“中國的教育從來就沒一個公平的起點，你也沒有必要去等這個公平的起點。否則，當你等到了，你也就落后了。對市場競爭的抱怨表明你在等待公平，預示你已落后。”
　　第一個“洗牌”階段的終點，就是第二個“洗牌”階段的起點；將2020年作為第二個“洗牌”階段終點的理由有以下三點：首先，十六大將實現全面建設小康社會目標的時間定為2020年。作為具有基礎性、先導性、全局性的教育產業，要服務于這個目標。其次，十六屆五中全會提出：到2020年把我國建設成為創新型國家，把人口壓力轉變為人力優勢。這就需要大力發展教育。基礎教育是根本，職業教育是保障，而高等教育是關鍵。第三，政治、經濟、文化、教育等各方面的研究資料和數據也多數鎖定到2020年這一時間尺度內。因此，為了研究方便，我們也把第二個“洗牌”階段的終點確定在這個時間。
　　第二個“洗牌”階段的洗牌標準是辦學質量。原因有兩個：一是國家“十一五”發展規劃提出，要穩步提高高等教育質量。二是在第二個“洗牌”階段中，中國高等教育資源將由稀缺型向選擇型轉變，由單純追求學歷層次向多元化、個性化的職業發展轉變。在高等教育大眾化的背景下，高等教育的類型將呈現出多樣化，并且各層次的高校都將產生出相應的品牌院校。社會和人民群眾不再担憂能否接受高等教育，而是担憂能否找到與自己職業發展相匹配的優質高等教育。
　　第二階段洗牌的對象是民辦高校能夠進入的所有領域和所有高校。因為，無論是公辦高校還是民辦高校，都是按國家標準舉辦的普通高校。在這一階段中，社會對學校的評價標準不再是辦學規模，而是專業特色。高教界的共識是：建好一所高校，就應將專業（學科）建設作為學校工作的龍頭，把專業（學科）建設放在首位。專業（學科）是高校辦學理念的集中體現，是高校的核心，是一所學校辦學水平、辦學特色、知名度的載體。世界上許多一流的高校，除了學科門類齊全、綜合性強之外，最重要的是這些高校擁有世界公認的、獨具特色的一流專業（學科）。
　　這一階段，民辦高校的競爭策略將由戰術性動作向戰略性規劃轉變，由靈機一動計上心來向求真務實、創辦特色轉變，致力于打造學校的核心競爭力。學校的核心競爭力統領其他能力，是學校基業常青的根本，是競爭力各要素中最重要、最關鍵、最本質的部分。“買不來、偷不去、拆不開、帶不走”是核心競爭力的本質特征。高等院校有三樣東西是“買不來、偷不去、拆不開、帶不走”的，這就是高素質的教師隊伍、優良向上的校風和與時俱進的課程體系。這一階段中，學校的特色建設將由依靠經濟力來提高校園硬件設施的檔次，轉為依靠學習力提升校園文化的品位；政府角色從行政性裁判走向法制化管理。
　　三、三項改革
　　中國民辦高等教育經歷20多年的生存競爭和涅槃洗禮，帶著一身未洗的征塵，又站到了新的發展平臺上。2004年，國務院批轉教育部的《教育振興行動計劃》提出，要建立現代大學制度。展望未來，我們認為：制約中國民辦高等教育健康持續發展的三個問題是產權制度問題、組織制度問題和管理制度問題，即現代學校制度問題。研究和建構現代學校制度應從政府和學校兩個層面進行，本文僅從政府層面探討學校制度創新問題。
　　1、產權制度創新問題
　　產權即財產所有權，它具有四項功能，即界定功能、激勵功能、約束功能和流通功能。圍繞著產權所作出的規范就是產權制度。
　　“十一五”期間，高等教育的規模將由目前的2000萬擴至2800萬，到2020年在校生規模將達到4000萬；高等教育的毛入學率將由目前的21%提高到45%左右。屆時，如何解決新增2000萬人接受高等教育的問題？①公辦高校在現有規模上擴大招生。②政府投資舉建新的公辦高校。③公辦高校提高收費標準，擴大辦學規模。④吸納社會資金發展民辦高校。
　　本文認為，只有吸納社會資金發展民辦高等教育，別無選擇。
　　為什么《民辦教育促進法》出臺后，既沒有像人們預期的那樣被民辦教育界叫好，也沒有像人們預期的那樣有更多的資金參與舉辦民辦學校。其根本原因在于，《民辦教育促進法》是從捐資辦學的思維和視角出發作出的制度安排。但恰恰相反，改革開放后中國民辦教育的產生和發展不是捐資辦學。早期的辦學者是白手起家的，怎談捐資辦學；后期的辦學者屬于投資性質而非捐資性質。廈門大學鄔大光教授認為：“投資辦學是中國民辦教育的一個創舉，西方國家民辦教育的發展是以捐資辦學起步的。西方國家在1990年因出現了營利性大學后才有投資辦學這個概念”。中國古代和近代的私立學校舉辦者基本上部屬于捐資性質。而且，中國人還將捐資辦學列為三大善事之一，即修橋、筑路、辦學校。在這樣濃厚的捐資辦學氛圍下出臺的《民辦教育促進法》，難免會與投資辦學的現實有些不一致，這也正是人們對“促進”兩字感受不深的原因吧！
　　《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》均回避了產權問題，因此實業家不敢投資；合理回報不明朗，已投資的不敢問津回報。《民辦教育促進法實施條例》共52條，其中有7條19款為“合理回報”設限。結果，舉辦民辦教育的投資者，投資后即喪失了產權。因為根據《民辦教育促進法》第35條規定，舉辦者投入學校的資產轉為法人財產權，投資變成了捐資。第36條規定，學校存在時，產權與舉辦者沒關系；第59條規定，學校終止時，產權與舉辦者也沒關系，這就沒有建立起舉辦者投入資產的退出機制。
　　回顧28年的經濟體制改革，對我們有兩點啟示：第一，非公有制經濟從誕生之日起，就具有了明晰的產權。作為市場經濟的“細胞”，產權發育正常是最根本的條件。所以，十六屆三中全會明確提出，要建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度。第二，改革一旦確定了正確的方向，就必須以“激進”的方式快速推進，決不能讓舊體制獲得復歸的時間和空間。
　　教育改革是否應借鑒國企改革的成功經驗？不管社會各界怎樣看待民辦教育，也不管得出什么樣的結論，至少大家都會有這樣的共識，那就是：中國高等教育大眾化及普及化的重任，歷史性地落到了中國民辦高等教育肩上。因為，這不僅僅是由國家財政狀況所決定的，也是由民辦教育體制和機制所決定的；更重要的是，這也是由社會發展規律所決定的。在當前，要是沒有兩億人民幣的投入，恐怕是不可能建成一所高等院校的。由此會形成一種國家無力投入、實業家又不敢投入的局面。要打破困局，關鍵的問題就是要進行產權制度創新。民辦教育產權問題不解決，中國的民辦教育就很難有大的發展。已發展的，可能也很難健康、可持續發展。
　　2、組織制度創新問題
　　組織制度是組織為實現目標而設計的機構、責任以及全體成員應遵守的辦事規程和行動準則。從政府層面來看，亟需解決組織制度滯后于民辦教育發展的問題。例如，關于民辦教育管理機構的設置，多數省市是將管理民辦教育的職能分散于各相應處室中。負責審批的不負責管理，負責管理的沒有審批權。這種權責分離的組織狀態，很難對民辦教育實施有效的管理。各處室在處理民辦教育與公辦教育的相同業務時，很難擺到同等位置上。一個簡單的道理就是：政府對公辦教育的發展有考核指標，而對民辦教育的發展則沒有，其結果不言而喻。這是管理制度應解決的問題。社會和學術界比較關注陜西民辦教育現象，但不知是否注意到，陜西省在組織制度上是單獨設立民辦教育管理中心的。這個組織為陜西省的民辦教育呼喚出了其獨有的無形資本——地方法規和地方政策。正是這種無形資本，促使著和召喚了更多的與民辦教育相關的行政管理部門及有志于從事民辦教育事業的人們，加盟到民辦教育隊伍中來。這可能是陜西民辦教育崛起的“秘密武器”吧！
　　《民辦教育促進法》第5條、第27條明確了民辦學校、教師、學生與公辦學校、教師、學生具有同等的法律地位。但由于政府層面的組織制度滯后，使“同等的法律地位”沒有在實踐中得到落實，已嚴重地制約了民辦高等教育的發展。這是因為，我國目前社會領域中的民辦組織和公辦組織呈二元化結構，只能單向流通，不能雙向溝通。見表二。
　　學校發展的根本，系于教師隊伍的建設；而教師隊伍建設的前提，應是教師隊伍的穩定。通過比較我們可以看到：民辦高等教育很難吸引優秀人才加盟；民辦院校培養出來的優秀人才也極易被公辦院校吸引走。民辦院校有可能成為公辦院校教師的“實訓基地”。
　　中央政府層面上的組織制度已滯后于中國民辦高等教育的快速發展。但我們不能一味地埋怨或消極地等待，而是應該看清背景、認清方向，從地方政府層面上進行組織制度創新，以創造出實際的、能夠促進民辦高校健康持續發展的組織制度。在這方面，一些地方人大和政府已開始通過地方法規和政策，來填補上位法及法規的空間，從而支持地方民辦教育健康持續發展。例如，陜西省人大2004年就通過了《陜西省民辦教育促進條例》；黑龍江省人民政府于2005年頒發了《關于促進民辦教育發展的若干意見》，規定民辦院校按自收自支的事業單位管理，這就使公辦學校與民辦學校站到了同一個平臺上，使兩類學校的教師實現了雙向流動，從根本上解決了不平等的問題。
　　3、管理制度創新問題
　　人的覺悟一方面通過教育（知識內化為修養）來提升；另一方面則在制度下產生。制度的功能是激勵和鼓舞每一個成員從事對個人和集體（社會）有益的活動。制度創新就是管理方式的改變。
　　政企分開、政事分開、建立現代國家制度，是時代發展的要求。要在現代國家制度的大背景下建立現代學校制度，政府與學校的關系必然走完這樣的“三步曲”：即舉辦者轉為管理者，管理者再最終成為服務者。舉辦者：計劃經濟體制下政校一體，以行政的手段管理學校。管理者：市場經濟體制下政事分開，以合同的形式管理學校。服務者：政府不辦學校辦教育。這是政府改革的價值取向。政府由公共教育產品的提供者轉變為采購者；政府由公共教育質量的督導者轉變為評價者；政府成為教育提供者與消費者關系的裁判者。
　　表二：公辦學校教職工與民辦學校教職工職位比較

            公辦學校教職工                民辦學校教職工單位性質       事業單位                   民辦非企業單位保障        事業保險、財政出資            企業（商業）保險、學校出資系統        攜帶保險、自由流動            攜帶保險、圈內流動人事關系    組織部（人事局）管理          人才交流中心存檔干部        可橫調到黨政機關              不可能政治待遇    有資格報考副縣級以上職位      不可以社會地位    職位具有吸引力                自由職業者職位

　　政企分開，政事分開，建立現代國家制度，是WTO的基本要求。從國企20多年的改革脈絡可以看到，十六屆三中全會所提出的“產權明晰、責權明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度，是解決政企分開、建立現代企業制度的根本。那么，政事分開、政校分離、建立現代學校制度是否也應從現代產權制度入手？
　　當前高校的貸款問題引起了許多專家學者的高度關注。我們從某個角度上是否看到：公辦高校目前正在走著國企改革的老路。廈門大學鄔大光教授認為：高校貸款辦學，這在國際上較為鮮見。據估計，全國高校貸款額度可能已達2500億左右，這還不算高校在校園建設和設備購置中的賒欠款。有的公辦高校已陷入了入不敷出的窘境，個別高校甚至出現了連償還貸款利息都困難的現象，這是一個不爭的事實。公辦高校目前似乎還沒認識到這種危機的存在及可能產生的影響，錯把銀行貸款當成財政撥款用。他們認為：不管怎樣，國家都不會讓高校破產，早晚要為高校“買單”。對這種推理，我們認為既對也不對。說對，是因為無論從哪個角度來看，國家肯定都會為公辦高校“買單”，不會讓公辦高校破產；說不對，是因為國家不會在“買單”后還允許公辦高校——這類“特殊的事業單位”繼續在這種高成本、低效率的狀態下運行，政府為公辦高校“買單”的前提是，學校必須實施相應辦學體制和運行機制的改革。
　　公辦高校進行事業單位改革的切入點，應借鑒國有企業改革的成功經驗，從產權制度改革開始。為此，應將市場機制引入公辦高校內部，變身份管理為崗位管理，降低辦學成本、提升辦學效率和效益，這就可以提高公共財政投入的有效性。當產權制度改革推進得比較徹底時，“單位人”就變成了“社會人”，公辦高校就自然成為民辦高校。公辦高校的比例不斷減少，而民辦高校的比例不斷上升，這種此消彼長的結果，將加速公辦與民辦高校共同發展新格局的形成。現行的教育財政體制是公辦教育財政體制，而不是國民教育財政體制。政府改革要在“不辦學校辦教育”的價值取向引導下，以服務者的身份分配公共財政，當公共教育財政由“人頭撥款”改為“項目撥款”時，公辦高校與民辦高校的界限就模糊了、直至消失。
　　作為民辦高校自身來講，應該摒棄浮躁心態，潛心積慮、求真務實地從學校層面上進行產權制度創新、組織制度創新、管理制度創新，構建符合自己學校實際的現代學校制度，全力打造“買不來、偷不去、拆不開、帶不走”的核心競爭力，迎接已經到來的第二個“洗牌”階段的浪潮。

國家教育行政學院學報京40～45G4高等教育曹勇安/王蓓/于潤林20062006
高等教育/歷史/未來/改革
中國民辦高等教育的歷史和未來分為兩個“洗牌”階段。通過歷史和未來兩個“洗牌”階段的差異比較，祈望政府推進產權制度創新、組織制度創新、管理制度創新，從而建立現代學校制度，促進民辦高等教育健康持續發展。
作者：國家教育行政學院學報京40～45G4高等教育曹勇安/王蓓/于潤林20062006
高等教育/歷史/未來/改革

網載 2013-09-10 21:27:28

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