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    近年來，人們對教育的批評比比皆是，如學生負担過重，教師素質不高，教育收費不合理以及優質教育資源缺乏等。與此同時，人們把國民道德素質的下滑、犯罪的增多等問題也最終歸結于教育上的問題。教育中出現這么多問題，其原因多種多樣，其中，教育管理制度的不合理是非常重要的一個因素。
    一般來說，先進理念的引進相對較為容易，而建設實現先進理念的體制和制度則要困難得多，因而后者也就顯得非常重要。表現在教育領域，雖然不斷有先進的思想、理論被引進，但由于體制、制度建設的落后性，教育的現狀仍難以跟上理論的要求。可以說，在我國教育領域，并不缺乏先進的理念，缺乏的是實現先進理念的制度。
    關于制度建設，前人做了很多有益的探討。本文擬從公共選擇理論的視角進行探討。公共選擇理論是現代政治經濟學的一個分支學科，在西方經濟思潮中，應當歸屬于“新自由主義的學派”。它于20世紀60年代初發端于美國弗吉尼亞大學的托馬斯·杰弗遜中心，其理論的發起者是詹姆斯·M·布坎南(James M.Buchanan,1919-)和沃倫·納特(C·Warren Nutter)，后經丹尼斯·繆勒(Denis C.Mueller)等得以成熟和完善。布坎南把公共選擇理論稱為是“不外是回到古典政治學家的姿態。”[1]
    較之傳統理論，從方法論上來說，公共選擇理論的主要特點是用交易經濟學的理論與方法來分析政治過程。因為公共選擇理論者們認為，人的經濟活動和政治活動之間沒有明確的界限，因此可以用分析經濟的方法來探究政治問題。公共選擇理論的一個重要貢獻在于它跨越了經濟領域和政治領域的鴻溝，用適用于經濟分析的理論和假設來分析政治領域的活動，較之以前的理論是一個巨大的進步，并取得了很大的成功。受此分析方法的影響，我們也可以嘗試用分析經濟和政治的方法來分析教育管理問題，這也是堅持了公共選擇理論所主張的人在不同活動領域中，其行為具有一致性的原則，就內容而言，公共選擇理論在政府失靈、集體選擇、經濟人假設以及個人主義等方面都有獨特論述，較之以前有很大突破，對我們分析目前在教育管理制度中存在的問題有重要借鑒作用。鑒于上述考慮，本文擬從公共選擇理論的視角出發，對教育管理體制、教育制度改革過程中所出現的一些問題重新進行審視。
    　　一、關于政府的教育職能：“政府失靈”觀點的啟示
    公共選擇理論首先承認政府存在的必要性，因為在人與人的交往中，需要承認對方利益的重要性。在一個復雜社會中，如果要保障全體公民的基礎利益，就需要每個公民都讓度自己的一部分權利給政府或是“君主”，由政府或是君主來出面維護全體公民的利益。
    但是政府也是由各個追求利益最大化的人所組成的，他們在決策和行事時，也是遵循自身利益最大化的標準。并且政府的行動過程是一個復雜的政治交易過程，人們之間有著復雜的相互作用，因而在政府活動中，經常會產生各種各樣的矛盾，出現各種各樣的不足和缺陷，這即是所謂的政府失靈。政府失靈主要表現在政府的尋租行為、政府的自我擴張以及效率低下等。所謂尋租，就是某部門通過特殊的途徑得到國家的控制物資或享有某種特權或得到政府其他方面的庇護，從而做出對自己有利的行為。[2]它實際上是因政府自身的腐敗而給某些人帶來特殊利益的活動，它只能導致社會競爭的不公平以及社會資源的浪費。
    在對教育的管理中，政府的失靈具體表現為：第一，政府在對學校的管理中存在著統包統攬的現象。這使政府管了許多不該管的事情，如學校的財務、教師的聘任、職稱評定等，造成政府自身負担過重，反而政府本來該管的事情沒有管好，如對教育的規劃、教育質量的監控等。政府的這種統包統攬同時也壓抑了學校的辦學積極性，使學校成為了政府的附屬機構，失卻了自身的獨立性；第二，政府的失靈表現在教育資源的浪費上，在對教育的投入方面存在著本末倒置的現象。目前政府對教育的投入很有限，但是在有限資源的情況下，還存在著巨大的浪費現象。最后，政府失靈表現為政府自身的工作效率不高。現行的教育行政管理體制造成組織結構等級森嚴、操作程序標準化、辦事效率不高、審批路徑漫長等弊病，這些均和市場經濟所要求的精練、簡潔和高效相違背。
    關于政府在公共管理領域的功能，歷史上的各派經濟學家一直有不同的觀點。公共選擇理論者認為，為了使公共管理變得更有效率和效益，社會需要“小而能”的政府。在多中心、多層次、相互制約的官僚體系中，政府必須下放權力，尤其是決策權和行政責任應盡可能往下分，最大限度地讓受到決策影響的人參與決策。[3]市場經濟可以說就是一種將市場調節與政府調控相結合，以市場經濟作為社會資源主要配置手段的經濟體制，教育的準公共物品性質更決定了市場機制在教育領域擁有“合法”的身份。因而，在對教育的管理中，政府需要轉變現有的管理教育的職能，弱化對學校的直接管理，引入市場機制對學校的管理。
    政府轉變教育職能，首先政府要明確對教育的責任，即辦教育，而不是管教育。辦教育意味著政府要對教育盡責任、盡義務，尤其是義務教育，至少要投入足夠的資金。政府要賦予學校充分的自主權，發揮學校自身的積極主動性，政府只要在教育管理中把住教育的質量關即可；政府弱化對學校的直接管理還意味著要進一步強化市場機制對學校教育的調節作用，應逐步開放教育市場。在發揮市場機制調節教育的過程中，政府要盡快制訂、修訂和完善相應的教育及與教育相關的法律、法規，維護學校在市場中的公平競爭。在當今市場機制發育還不是非常成熟的時候，可先成立若干管理中介機構來管理學校作為過渡。等市場發育成熟后，逐步讓市場機制來調節與管理學校教育。
    　　二、關于“校長負責制”：“集體選擇”觀點的啟示
    在中小學實行“校長負責制”是我國自建國以來經多次變更最終確定下來的學校管理制度，該制度對我國基礎教育的發展起了重要作用。相對于以往，它理順了學校的黨政關系，使過去體制下書記與校長之間矛盾重重、內耗叢生、相互拆臺、能量互抵的狀況得到了明顯的好轉。理順了職、權、責的關系，使學校管理效益明顯提高，學校的教育教學質量得到了明顯改善。但與此同時，實施校長負責制也帶來了諸多問題，如實行“校長負責制”存在著校長個人說了算的現象，存在著校長的權力被無限擴大的腐敗現象。這與實施校長負責制是為了使學校獲得更好發展的初衷相背離。出現這些問題，既有校長個人的因素，更有體制方面的因素。
    公共選擇理論認為，在與公眾有關的集體選擇中，并不存在“根據公共利益進行選擇”的過程，只存在各種特殊利益之間的“締約”過程。公共選擇的結果如同企業行為的結果一樣，是各個利益主體“博奕”的結果[4]。即如果僅由一個主體來制定政策或選取方案，那么他就會根據自己利益最大化的標準而不是根據公眾利益最大化的標準來行事。依據這種分析，學校管理者——校長并不是學校全體教職員工和學生的“公共利益”的代表，校長也是追求效用最大化的個人。在面對復雜的、牽涉到個人利益的決策時，他就可能會首先從個人的角度而不是從教師和學生的角度出發做決策。那么學校的管理，就應當有全體利益當事人——校長、教職員工、學生（家長）以及私立學校的董事長共同進行，而不是校長一人說了算。
    在實行校長負責制的今天，學校的一切決策最終由校長說了算。為了避免校長在“公共決策和管理”過程中出現過多的“利己”行為，公共選擇理論者（古典經濟學家也持該觀點）突出強調了規則、制度對管理者的約束作用。因而，在中小學實行校長負責制，為避免校長過多地采取利己的行動，學校就必須有相應的、切實有效的對校長行為的監督與制約機制。在對校長進行制約和監督時可采取以下方式：第一，校長必須依法行政。校長必須根據《教育法》、《勞動法》等的規定行使權力。尤其是在實施現代學校制度的今天，校長作為學校的法人代表，其對外代表學校，對內全面負責學校的管理，依法行政就顯得更加重要；第二，切實發揮教職工代表大會在決策中的作用，建立教職工參與決策的機制；第三，校長定期向董事會和教職工代表大會匯報工作，接受董事會和教職工的質詢；第四，建立校務公開化和透明化的機制，保障教職員工隨時可以了解到學校領導的工作狀況，并有得到解釋的權利。第五，給社會中介組織提供機會，讓他們共同參與學校的管理和對校長的監督。可以說，完善有效的監督機制既是一種制度成熟的重要表現，也是校長負責制真正落到實處的重要保障。
    　　三、關于教師管理制度：“經濟人”假設的啟示
    傳統上，人們眼中的教師是“人類靈魂的工程師”、“燃燒的蠟燭”、“學生成長的鋪路石”等等，好像教師都是一個個自我犧牲、自我奉獻、不食人間煙火的圣者，是只追求精神享受而不重視物質享受的君子，國家也以相應的政策來對待教師。但是現實生活中，一方面，普遍存在著因教師工資低、待遇差，人們不愿意做教師、瞧不起教師的現象。這導致長期以來我國師資隊伍的質量不高，教師隊伍留不住人才，嚴重制約了基礎教育質量的提高。另一方面，部分教師的師德低下，利用自己工作之便接受學生及家長的賄賂，有些教師甚至強暴自己的女學生，教師體罚學生的現象更是司空見慣，這些都已經引起了社會的強烈譴責。造成上述問題的原因有多種，筆者以為，對教師人性不切實際的假設——即“圣人”假設便是其中重要的一條。有鑒于此，這里借鑒公共選擇理論關于政治領域和經濟領域的“經濟人”假設的思想，或許能夠有助于我們重新思考教師管理的對策。
    對“經濟人”假設我們并不陌生，但在公共選擇理論出現以前，“經濟人”假設只在經濟活動中得到運用。從事經濟活動時，個人都是追求自我利益最大化的理性人。在政治領域，個人則被假設成一心為公、毫無私利的“慈善家”。而在教育領域，教師被假設成為“燃盡自己，照亮別人的蠟燭”、“到死絲方盡的春蠶”等。公共選擇理論認為，這樣的假設是一種“反論”[5]，并且非常愚蠢。公共選擇理論者認為，從事政治活動或公共選擇的人和從事市場活動的人一樣，都是追求個人利益最大化的人，無論是從事經濟活動還是從事政治活動，其行為都具有一致性（注：當然，這種追求個人利益的行為只要在一定的法律制度的制約下，就能夠產生有利于整個社會的利益，不管交易雙方是有意識的還是無意識的。）。那么依據這種分析，教師在學校活動中，也是追求自我利益最大化的個體，也在計算著自己的利益得失，也以利益的標準來行事。
    在一個復雜的社會中，如果對這些“經濟人”進行有效的管理，就需要“允許個人（每一個人）在各種可供選擇的制度約束中作出信息靈通的和有經驗依據的選擇。這些約束是為所有當事人彼此承認和接受的，并且盡由君主從外部強制實施的。”[1]就要求我們在對教師管理時，必須重視規章制度在教師的生活以及教師之間交往過程中的重要作用，讓教師在享受自由的同時更要受到相應的制度約束。并且，從邏輯的角度而言，受到制度的約束是享受自由的先在性條件。
    值得注意的是，在制定有關教師的規章制度時，應做到以下幾點：第一，在制定有關教師的規章制度時，必須有教師的參與，這樣才便于“教師彼此承認和接受”，而不是像以前的“一切由領導說了算”。因為公共選擇就要最大限度地讓受到決策影響的人參與決策，即讓參與者享有公共決策的最終決定權；第二，在制定有關教師制度時，要把教師看作是一個有著各種實際需要，同時又有各種優缺點的人。他們有著人類一般的基本需求，有著普通人的優缺點，其行為遵循自我利益最大化原則；第三，針對教師工作的性質具有較高的專業性的特征，所制定的教師制度要給教師相對充分的選擇自由，能夠使教師“做出信息靈通和有經驗依據的選擇”。
    此外，在管理教師時，從管理方式的角度而言，不僅可以使用說服教育的形式，也可以使用獎懲的形式。在對教師的獎勵方面，不僅可以使用精神激勵的方式，同時還要有物質激勵的形式。尤其是在實行市場經濟的今天，物質激勵是促使教師成長與發展的重要手段。
    　　四、關于管理中的“集體主義至上”觀念：“個人主義”方法論的借鑒
    在公共選擇理論的視野下，個人是一切價值的源泉，個人價值是一切民主的出發點，個體利益和需要的滿足是分析經濟過程和政治過程的基點。個人主義的觀點并不否認社會和集體的重要性，不過，個人主義僅僅把社會和其他大于個人的社會構成單位看作是個人的集合，而不是超越或凌駕于個人之上的東西。任何團體的“權力”都是從其成員的權利中引伸出來的，應是個體自愿的選擇和同意的產物。需要指出的是，公共選擇理論僅僅是方法論上的個人主義，它不同于作為組織活動的規范的個人主義。
    每個人都從個人的角度出發，重視個人利益的實現，社會之所以還能夠健康地存續和發展，是因為“人的利益都是各不相同的”[5]。這樣，人們可以通過交往，即以交易的形式來獲得自己所想得到的利益，讓度自己不需要而別人需要的利益，從而達到實現各自的利益的最終目的。當然，在交易的過程中，人們必須遵循一定的規則，這些規則使得個人在追逐自身利益的時候不損害他人或者整個人類的根本利益。這也即是我們經常所說的以市場為導向的社會必定是一個尊重個人主體性的社會，必定是一個法治社會的原因所在。
    目前，在我們國家，對個人主義方法論存在著相當大的誤解，一提起“個人主義”一詞，人們便把它與利己主義和自私自利聯系在一起。其實，利己主義和自私自利不是個人主義造成的，而是人們對個人自由的一種濫用。
    在當前我們國家的教育管理領域中，主要奉行“集體主義”的管理理念，當然，這樣的教育管理理念有其合理性的一面。但是如果僅僅這樣做，就有可能導致在一些事情中剝奪了“少數”教師和學生的權利。因為集體主義堅持“少數”服從“多數”的原則，這樣，“多數”的意見和權利得到了落實，而“少數”人的權利就遭到了忽視。如果在一個學校內，某些兒童在很多事情上都屬于“少數”中的一員的話，那么這些兒童的權利就沒有實施的保障。如果如此，怎么能夠確保我們今天所大力倡導的“一切為了兒童，為了兒童一切，為了一切兒童”的新基礎教育的理念？怎么能確保整個社會民主制度的實施？
    相對于當今以集體主義為主旋律的教育管理理念，在教育管理中適當借鑒公共選擇理論關于個人主義方法論的思想，就要求管理者真正實現“以人為本”的管理思想，在管理過程中兼顧每位教師和學生的利益。即使當個別教師和學生的利益和整體利益相沖突時，只要他們的要求不會損害別人的利益，不違背法律的要求，就應當給予滿足。只有如此，才能滿足全體學生和教師的需要，才更利于他們個性的發揮以及創造力的實現。具體而言，從學生的角度出發，就是要承認每一個學生都是成長的主體，教師要充分尊重每一位學生，讓每個學生都得到自由充分的發展，而不是一味地去規范學生的思想和行為。要容許學生標新立異，而不是一味地強調統一和整齊。從教師的角度而言，教育管理者要充分重視教師的利益和需要，重視每一位教師的發展，并給教師充分發展的空間，使教師的主體性得到張揚。
    總之，借鑒公共選擇理論來分析教育管理活動，就分析方法而言，打破了學科之間的界限，堅持了人的活動在經濟、政治和教育領域具有一致性的原則；就內容而言，公共選擇理論啟示我們，應該更加客觀現實地看待教育領域內的現象，采取更加切合實際的對策來解決教育領域內的問題。可以說，公共選擇理論為教育管理理論的發展以及教育管理實際問題的解決提教育理論與實踐太原17～20G1教育學田愛麗/張曉峰20052005教育管理制度的制約是導致教育問題產生的一個重要因素。公共選擇理論使用分析經濟活動的方法來分析政治過程，其關于制度建設的觀點為審視現行教育管理制度提供了新的視角。其中，“政府失靈”的觀點要求政府轉變職能，弱化對學校的直接管理；“集體選擇”的觀點要求對行政領導如校長的權力進行監督和制約；“經濟人”假設要求我們重新認識教師的特性，并依此制定相應的教師管理制度；“個人主義”的方法論則對現行管理中“集體主義至上”的觀念提出了質疑。教育管理制度/公共選擇理論/反思基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(03JZD0027)張東生/何華峰趙成亮/張麗Memories of a Friend in the Park田愛麗，華東師范大學教育管理學院博士研究生；（上海　200062）
    張曉峰，華東師范大學教育管理學院博士研究生。（上海　200062） 作者：教育理論與實踐太原17～20G1教育學田愛麗/張曉峰20052005教育管理制度的制約是導致教育問題產生的一個重要因素。公共選擇理論使用分析經濟活動的方法來分析政治過程，其關于制度建設的觀點為審視現行教育管理制度提供了新的視角。其中，“政府失靈”的觀點要求政府轉變職能，弱化對學校的直接管理；“集體選擇”的觀點要求對行政領導如校長的權力進行監督和制約；“經濟人”假設要求我們重新認識教師的特性，并依此制定相應的教師管理制度；“個人主義”的方法論則對現行管理中“集體主義至上”的觀念提出了質疑。教育管理制度/公共選擇理論/反思基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(03JZD0027)張東生/何華峰

網載 2013-09-10 21:35:11

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