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　　在上一篇文章中，我已經剖析了中國傳統福利制度的特征與缺陷，它作為與計劃經濟體制相適應的特有的產物，在中國的改革實踐中與市場經濟體制和整個社會發展的要求愈來愈不相適應，因此，必須進行重大改革。改革的出發點，即是建立起與社會主義市場經濟相適應并能夠促進整個社會協調發展的新型社會福利制度。本文即是對中國社會福利制度未來發展的基本思考。
　　　　　　一、中國社會福利制度的發展目標
　　社會福利制度改革的目的，是克服傳統福利制度的內在缺陷，矯正職業福利的異化，使社會福利能夠適應發展變化了的現實社會，并沿著體系規范、水平較高、社會化實施、多層次發展的道路實現自我良性發展。
　　1、在體系建設目標方面， 新型的社會福利制度應當符合社會成員的群體需求，福利事業的發展規律并具有中國特色，從傳統模式下的板塊狀、封閉式和奇特的混合結構轉變為融洽式、開放式、關系清晰、結構合理的完整體系。它應當以社區服務為基礎，以各種社會化福利（包括殘疾人福利、老年人福利、兒童福利、婦女福利、住房福利、教育福利、社會津貼等）為主體，以職業福利為補充。與傳統福利體系相比較，新型體系將產生如下變化：一是三個層次取代了層次不分；二是摒棄了傳統福利項目設置不規范，考慮了福利項目的分工與內在規律性，并適應了群體對象的需求，如將教育福利納入新的社會福利體系，將職業福利界定為由企業或用人單位自主開辦，以及設置老年人福利、兒童福利、婦女福利等項目以適應老年人、兒童、婦女等社會群體對社會福利的需求，等等，從而體現了福利項目設置的規范性。三是使福利項目的地位由主次顛倒走向合理，即職業福利項目被嚴格界定為由企業或用人單位自主開辦，社會成員將主要依靠社會化的7 大福利項目和社區化的社區服務來獲取社會福利保障，將來是由國家和社會而不再是由企業或用人單位來承担向社會成員提供福利的責任。四是項目體系由不完整走向完整，三個層次及所屬若干具體項目共同構成了中國特色社會制度中的一個完整的社會福利子系統。因此，社會福利體系結構的創新并走向規范、定型，是其最終走向健康發展的基本依據，使社會福利制度能夠從整體上加以推進并得到協調發展。
　　2、在保障目標方面， 社會福利應當以不斷改善和提高社會成員的生活質量為追求目標。換言之，社會福利在發展中要與社會救助、社會保險等社會保障子系統相區別，它提供的不是社會成員的生存保障，也不是基本的生活水平保障，而是側重于滿足社會成員較高水平或較高層次的社會保障需求，包括服務需求和精神文化方面的需求等；與此相適應，社會福利事業就不能只是無償提供，也應包括有償服務或低收費服務，當然，有償與收費不能以贏利為目的。
　　3、在實施方式方面，社會福利應當社會化。 一是各種社會福利設施應當走出板塊狀的自我封閉，對整個社會開放，并采取社會化的手段來發展社會福利事業；二是福利機構應當社會化，即社會福利既不能由官方包辦，也不能由企業或用人單位包辦，而是必須通過廣泛的社會公共組織或社團機構來具體實施，因此，應當逐步縮小官辦福利和職業福利的規模，通過加快各種社會公共組織（或社團機構）的建設及其規范化管理、運作來使其承担起實施各種社會福利事務的主要職責。福利機構的公共化、非官方化應當成為中國社會福利事業實施方式的發展方向。
　　4、在服務水平結構方面，社會福利應當實現多層次化。 即應當根據社會成員的不同需求和不同的生活水平，實現社會福利水平結構的多層次化，以便滿足不同層次的社會成員對社會福利的多方面的、多層次的需求；同時給家庭、社區留有余地，以充分發揚中華民族的傳統美德。如目前一些有退休金保障即經濟承受能力的老年人即使有進福利院的欲望，也往往因政府現有福利院的條件較差而止步。這就需要改變傳統觀念，根據老年人的需要和經濟承受能力等來建設有差別的福利設施，否則，官辦福利院就永遠只能是無依無靠、無生活來源的孤寡老人福利院而非真正社會化意義上的福利院，這是中國的現實國情所決定的。
　　在建設新型社會福利制度進程中，中國社會福利制度的某些傳統特色，如物質保障與服務保障相結合、國家教授與群眾互助相結合、救助生活與發展生產相結合、發展社會福利與鞏固家庭保障相結合等，仍然應當得到體現。
　　　　　　二、發展新型社會福利制度的步驟
　　將傳統福利制度改造為新型的社會福利制度，需要確立合理的發展步驟。我認為，在沿著上述發展道路推進中國社會福利制度的改革、發展進程中，應當通過改造政府福利、將就業與福利分離、進一步完善福利制度等步驟，最終實現社會福利制度改革、發展的目標。
　　1、改造政府福利。一方面， 對政府舉辦的現有福利項目進行改造，使之與新型福利項目接軌。如保留殘疾人福利項目，以原有的社會收養和相關福利待遇為基礎分別設置老年人福利、兒童福利、婦女福利等項目，將相當規模的財政性價格補貼轉化為社會津貼項目并補助上述福利項目，將教育福利納入統一的社會福利體系等，以促使福利體系的轉型；另一方面，打破封閉，將政府舉辦的各項福利設施向全社會開放，使之真正成為社會性的福利，以適應社會成員對福利的普遍性需求。如政府舉辦的福利院或養老院以往只面向孤寡老人，從發展的角度出發，則應當作為老年人福利的一個組成部分面向需要進入養老院養老的所有老年人，等等。通過類似改造，政府舉辦的現行福利通過發展壯大即會逐漸轉化為與社會主義市場經濟體制相適應的社會化福利。
　　2、實現福利與就業分離。 作為中國傳統福利制度主體內容的職業福利，在市場經濟條件下必將日益遭到削弱，最終的職業福利只能是由企業或單位自主開辦，作為方便職工并提高工作效率的一種激勵措施，從而僅僅充當著企業或用人單位的內部福利，不可能再像現行職業福利一樣承担著社會福利的主體責任。因此，中國社會福利發展的最為艱難的一步，就是使福利與就業相分離，即遵從市場經濟的一般規律，將勞動者與企業或用人單位的關系簡化為較為單純的勞動工資關系，剝離國有單位等的絕大多數福利設施或相關福利項目，由社會公益事業團體或社會機構具體承辦，使之成為社會化的福利設施和福利項目。這樣，職工在付出勞動的同時，只從企業或用人單位獲取相應的工資報酬，其對福利方面的要求主要通過社會化的福利設施或項目得到解決。福利與就業的分離，將使企業或機關辦社會的傳統弊端從根本上得到根治，它不僅能極大地推動企業改革和機關改革，而且將使社會主義市場經濟所要求的通過勞動力市場合理配置勞動力資源的目標變成現實。
　　3、進一步完善福利制度。如將財政性補貼的轉化， 教育福利的重新界定，以及將住房福利從民政福利和企業或用人單位中抽出來變成獨立的新項目加以發展，以及大力促進社區服務的發展，等等，均是實現傳統福利制度向新型社會福利制度轉化的必要步驟。
　　當然，由于中國社會在現階段處于一個特殊的轉型時期，上述三個步驟又并非存在絕對的先后之分，而是在現有條件下可以有側重地同時推進。換言之，國家對民政福利的改造、企業或用人單位福利事務的剝離和對相關福利制度的完善，均應當在現階段考慮并拿出相應的政策措施加以推進；但就急切性、政府和社會的承受能力等而言，又很難實現并重發展，因此，上述步驟的劃分僅僅是就整個福利制度改革、發展的重點而論的。我主張目前的重點應當是改造政府福利，大力發展社區服務，稍后宜將福利與就業分離，在此基礎上再對有關福利進行完善；在此，不排除一些發達地區在條件許可的情況下同時推進上述改革。通過對政府福利的改造，將福利與就業分離，并在發展中對相應的福利項目進行完善，我們有理由相信，中國的社會福利制度一定能夠得到健康的發展，并與其他社會保障子系統共同構成為社會主義中國穩定、發展的堅實基石。
　　　　　　三、加快社會福利制度改革、發展步伐的措施
　　有了改革、發展的目標和大致的步驟，還需要有強有力的推進措施。它包括：
　　1、重視社會福利的法制建設。 中國目前的社會福利立法存在著下列問題：一是法律、法規偏少，如兒童福利、社會津貼、住房福利、教育福利等均未有相應的法律或法規；二是有關福利問題與其他社會政策混在一起，如婦女福利等與勞動保護相關聯，并實際上將農村女工等排除在外，只能算是勞動保障范疇；三是現行有關法規政策在社會福利事務的管理、監督等方面存在著模糊性，等等。因此，在改造傳統的社會福利制度時，應當先對已有的法律、法規、政策進行改造并實現社會福利法制系統化、專門化。如既可以依照《殘疾人保障法》的方式頒行多部并行的福利法（日本就有著名的“福利六法”），也可以在制訂綜合性的《社會福利法》基礎上，分別制定相關的、適用于各大福利項目的配套法規；同時，在法制建設中必須明確社會成員的福利權益和國家、社會的責任，并遵循社會化、全民化的原則；再次是明確各社會福利項目的實施機制和管理、監督機制等。社會福利法制的系統化、專門化、關系清晰化，將是中國新型社會福利走向全面、健康發展的基本保證。
　　2、采取多種措施擴大福利資金的來源。 資金短缺是困擾中國社會福利發展的關鍵問題之一，擴充福利資金的來源應當成為發展福利事業的主要努力方向。它主要包括政府投入增長、民間援助、低收費補貼等三個途徑。一方面政府對福利事業的撥款應當隨著國民經濟的發展而不斷增長，這種增長包括兩層含義：一是隨著企業負担的福利事務走向社會化，企業原有的福利投入應當轉變成國家財政收入來源之一，這部分財政收入仍然應當用于社會福利事業，這種轉變雖然在形式上是國家財政支出額的擴大，但實質上是將企業或用人單位原有的規模龐大的職業福利支出轉化為財政對社會福利事業的支出；二是國家發展的目標是不斷改善和提高社會成員的生活質量，其中增進社會成員的社會福利是主要途徑之一，從而必然要求國家財政對社會福利事業的投入應當隨著經濟的不斷發展和國家財力的發展而不斷增長。然而，從1980～1994年間，國家財政用于民政福利事業的支出雖然在絕對額上增長了1.2倍， 但國民生產總值卻由4517.8億元增加到46495.8億元即增長了9.3倍，民政福利事業支出占國民生產總值的比重卻由0.1％直降到了0.059％，這種局面極不正常，應當盡快得到扭轉。另一方面，應當充分利用民間力量。據統計，中國國民的儲蓄存款余額從1978年的211億元增長到1995 年的29662億元，人均存款由21.9元增長到2461.9元， 無疑顯示了民間財力的日益雄厚。因此，國家應當重視開辟民間福利資金的來源，包括：扶持民辦福利事業，用較少的投入去吸引更大的民間財力，如對民辦福利設施與慈善事業給予政策優惠和適當的財政投入，即能刺激民間興辦福利事業的積極性；堅持并完善社會福利募捐制度；充分利用志愿力量，即以社區為本位推進社區服務，通過社區服務中心提供各種免費或低費服務，社會成員之間的互助實際上亦是福利事業力量的壯大。此外，還可以通過低收費的途徑對福利資金的不足給予補貼，如區別對象對現有福利設施采取低收費制，所得收入用以彌補其發展；向全社會開放福利設施，提高福利設施的利用效率等，均可以壯大福利資金。
　　3、推進福利社會化。 它包括：一是官辦福利設施應當面向社會而不能再局限于孤老殘幼（盡管其面向社會的前提是確保孤老殘幼得享受到相應的福利待遇）；二是通過對企業或用人單位舉辦的福利設施的剝離，使托幼機構、老年保健服務、職工療養院等社會福利設施社會化；三是發揮數以十萬計的社團機構的作用，鼓勵社會公益事業組織的建設與發展，使之成為主要的、社會化的福利實施機構；四是引導并扶持社區服務，使社區服務網絡化、普遍化。如將企業舉辦的職工食堂、浴室、理發室、老年人活動中心等生活服務機構交由職工所在地的社區來舉辦就是一舉兩得的好辦法。福利設施的社會化，不僅能夠擴充現有福利設施的覆蓋面與功能，而且能夠促使福利設施的快速發展。
　　4、調整福利項目的地位，以舊補新，促進發展， 它包括：一是進一步弱化價格補貼項目，將職工收入工資化，國家財政價格補貼支出的節約額則用于其他福利事業的發展；二是大幅度地弱化職業福利，使之僅僅充當企業或用人單位的小福利；三是大力推進住房商品化和自有化，增加社會化的住房福利；四是調整教育福利，將重點放在義務教育津貼和對大專院校貧困學生的救助上，同時擴充職業教育津貼；五是大幅度地促進福利服務項目的發展。通過項目結構的調整并采取相應的弱化或增強措施，中國的社會福利事業就能夠沿著結構合理、關系嚴密的方向發展。
　　5、建立統一的管理與監督機構。 社會福利事業需要統籌規劃，而現階段的福利事業卻分別由民政部門（管理民政福利）、財政部門（財政性補貼）、勞動部門、工會的有關部門（管理職業福利）、建設部門（城鎮住房公積金）、教育部門（教育福利）等政府部門和一些半官方機構（如中國殘疾人聯合會等）分別管理，各行其是。這種局面應當盡快加以改變。我一直主張由民政部門承担起統一管理全國社會福利事務的主要責任，即除教育因其與教育界關系不可分割而仍宜由教育部門管理外，其他福利事務均應由民政部門統一管理并承担責任。對于城鎮住房公積金雖然可以特殊處理，但住房福利中的公共房屋建設與分配亦應當納入統一的福利事業體系。在政府統一管理、監督下，采取官辦、民辦、官助民辦等多種方式，促進社會福利事業沿著有新型社會福利制度的發展道路全面、健康地發展下去。
　　
　　
　　
社會工作南昌7～9C41社會保障制度鄭功成19981998 作者：社會工作南昌7～9C41社會保障制度鄭功成19981998

網載 2013-09-10 21:38:13

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