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　　中圖分類號：F830·31，F830·1
　　文獻標識碼：A
　　文章編號：1003—7217（1999）04—0022—03
　　金融轉軌是涉及金融基礎結構重組、中央銀行獨立化建設等各個金融領域改革的復雜過程。由于中央銀行在整個金融體系中所處的決定性地位及担負的特殊職能，中央銀行在轉軌過程中的成功與否將對金融體系的穩定、整個宏觀經濟的順利轉軌和穩定發展有著決定性影響。
　　　　　　一、關于中央銀行的獨立性認識
　　從中東歐和前蘇聯轉軌各個國家普遍經驗可以看出，轉軌經濟面臨的主要問題是控制通貨膨脹，在進行了20年經濟體制改革的中國也是如此，而每次價格波動后的經濟不景氣往往是控制通貨膨脹的后遺癥。從經濟制度轉軌的自身規律觀察可以得出這樣的結論，通貨膨脹在由計劃向市場轉軌的過程中經歷三個階段：改革初期計劃控制下的部分價格放開，潛在的貨幣需求釋放出來，于是潛在的高通貨膨脹率轉化為公開的通貨膨脹；隨著進一步市場化改革，政府對計劃企業的補助逐漸停止以及價格進一步放開，通貨膨脹螺旋式上升；最后通過吸收國內的補貼壓力并實施緊縮性貨幣政策，通貨膨脹率降低。通貨膨脹是經濟增長和發展的重要障礙，實施穩健的貨幣政策控制通貨膨脹，從而保證經濟順利轉軌并穩定發展是中央銀行最重要的任務。這就意味著貨幣政策必須是有效的、可信的，也就是說中央銀行必須是有效的、可信的，這就提出了中央銀行獨立地位的問題。在制度轉軌的特殊時期保證這種有效性需要中央銀行與政府的大量努力，完成中央銀行的制度性和功能性轉變，創造所需的制度條件。這些制度條件是計劃經濟制度下沒有的，在當前也大多處在萌芽階段。主要包括二級銀行體系、中央銀行控制機制、銀行體系重組、穩定的法律和行政框架、財政控制機制和價格控制機制的制度化。
　　以上各種制度條件與中央銀行的關系有一個共同點，那就是他們都是中央銀行獨立的保證，這種獨立是順利實現轉軌的重要作用因素。貨幣主義的現代觀點認為政府有通貨膨脹偏好，這種偏好可以通過將貨幣政策委托給獨立的中央銀行來解決。創造獨立的中央銀行是使貨幣供給外生（至少在長期內）的唯一途徑，從而使中央銀行的貨幣政策和其他措施有可信度，有影響公眾對匯率、利率、物價預期的能力，使中央銀行的行動可以有效的傳導和引導金融資源配置。
　　在中央計劃經濟中，貨幣政策扮演的是被動角色。預算軟約條件下，金融資產的作用是配套中央計劃的實物交易，即使在有法律規定中央銀行與財政分離的現階段，中央銀行的貨幣發行和貨幣政策仍然是受政府財政的控制，獨立性的缺乏成為金融體制改革也是制度轉軌的障礙。將具有如此計劃特征的金融轉變為市場化金融，并將貨幣政策當作宏觀經濟穩定的工具，就得從制度上改變其性質，這些制度與職能轉變，包括中央銀行方面、整體經濟和法律、政治環境方面。
　　　　　　二、中央銀行成功轉軌的制度條件
　　　　（一）中央銀行的制度安排
　　1.建立以中央銀行與大量競爭性商業銀行為基礎的金融組織體系。銀行體系改革的關鍵是打破國家金融壟斷。目前銀行融資在中國各種資金融通中占絕對壟斷地位，四大國有商業銀行提供的信用占銀行信用供給總量的80％以上，整個銀行體系通過發放低效貸款、提供安定團結資金、購買政府債券、增加貨幣發行、向財政提供大量“鑄幣稅”，在事實上充當準財政。經濟發展的取向不是金融市場化，而是以市場為名義的金融資金供給化。這種情況實際上增加了宏觀經濟調控的復雜性，貨幣政策的實施缺乏以市場為基礎的傳導機制，實施效果也難以預料，政策研究只能做事后的分析評價。中央銀行的權威、影響經濟主體決策的預期效應、貨幣政策的有效性和可信度都受到了損害。
　　打破壟斷、促進競爭是金融制度改革的重要內容，也是中央銀行正常運作的保證，這不是簡單的增加機構的問題，而是通過金融主體的優化建立資金商品化、利率價格化的新金融制度。金融機構的多元化是制度創新的方式之一，中東歐和獨聯體的轉軌國家普遍實行了專業金融機構按照職能分離、部分產權私有化和新私有銀行準入的政策。在中國可以采用多種形式的市場準入和市場退出，不但允許原有機構的重組和新銀行的進入，還要建立適當的退出機制。建立起以中央銀行為核心，公平競爭的、多元的商業銀行主體的宏微觀二級銀行體系。這是中央銀行制度安排的技術前提。
　　2.中央銀行的控制機制。一般來說，獨立中央銀行的通貨膨脹偏好低于政府的通貨膨脹偏好，但是這并不意味著簡單的確立中央銀行獨立地位的立法就可以保證貨幣當局實施適當的貨幣政策，作為利益集團的中央銀行代理人有自身的偏好。要使貨幣政策適當地執行涉及兩方面的問題，一個是中央銀行代理人的激勵機制，一個是宏觀經濟目標的確定。
　　政府將權力委托給中央銀行有助于實施適時調整的最優貨幣政策，穩定經濟并克服通貨膨脹偏好。中央銀行通常是反對通貨膨脹的，但是僅據此不足以期望代理人選擇適當的物價水平和其他政策目標進行運作，委托人也無法知道管理者真正的目標。因此應當建立中央銀行代理人的控制機制，激勵其實現經濟穩定，同時保證轉軌過程中需要的貨幣政策彈性。從理論角度出發的解決辦法是，政府將貨幣政策權力委托給沒有扭曲偏好的代理人，在契約中規定達到預定貨幣目標的收益與達不到目標的處罚（如稅收形式的貨幣償付），除此之外中央銀行的政策是自由確定的。
　　這種契約的前提是預定目標必須是可以實現的，在轉軌國家這個前提正是問題的關鍵。首先正確的預定目標不好確定，通脹率和其他經濟指標的最佳值由于轉軌經濟的波動和不確定而難以找到，政府預算和融資條件也在變化。在轉軌的早期，一旦政府經常修訂契約，中央銀行獨立性的保證就會變得不確定，因為公眾會担心在不確定的政治經濟環境中任何權力都有被收回的可能。其次是傳導機制的不確定使政府有實施不連續政策的動機，契約的執行缺乏可信度。
　　政府的利益目標與社會福利目標并不完全重合，政府通常追求與其政治領導地位有關的特殊利益集團的偏好，在這種政治環境中訂立以社會福利為目標的契約是不太可能的。因此，中央銀行的制度安排和契約安排應在一定的經濟、社會文化和政治框架中考慮，這樣才能設計出適當的控制機制。
　　　　（二）轉軌環境的制度改革
　　一般對中央銀行的研究都以完全市場基礎為前提，在轉軌國家這一理論假設條件有進一步的現實約束，即使存在最優的中央銀行制度安排，也得有制度環境做基礎，創造良好的制度環境需要在以下領域進行改革。
　　1.銀行體系運行機制的重構。貨幣政策有效傳導的主要前提是存在功能完善、以市場為基礎的銀行體系。為使商業銀行在市場條件下有效運作，整個銀行體系運作框架需要進行徹底調整，立法、審慎管理標準、會計和審計框架、充分監管的能力都有待加強，而且在轉軌的早期，銀行積累了大量的不良貸款，壞帳問題會扭曲信用分配、妨礙結構調整。銀行體系的諸多問題扭曲了貨幣政策的傳導機制：有問題銀行無法主動調整控制資產負債表，對基礎貨幣和利率的反映降低；中央銀行被迫創造信用保護有問題銀行，放松貨幣政策，從而削弱貨幣政策的作用。原本比直接政策更有效的間接貨幣政策，在銀行資產負債狀況不良的情況下，導致的卻是“逆向選擇”和“道德風險”。貨幣政策無法在這樣的銀行中傳導，這就需要細致安排銀行重組計劃和制度創新的先后次序。
　　2.穩定的法律和行政框架。經濟法律缺位是計劃經濟的特征之一，經濟立法是貨幣政策有效實施和計劃經濟向市場經濟轉軌的先決條件，缺少相關法律就無法保證私有財產權或者任何有效的市場激勵機制。法律建設需要時間，在立法工作結束前的這段時間里，實物部門和金融部門的投資從個人投資者的角度來看是風險較高的，于是國內社會性私人投資和國外投資會被抑制；同時如果沒有立法的約束，政府會擴大財政赤字，增加的投資部分也會擠出社會投資，還會增大通貨膨脹壓力。穩定的法律架構對金融穩定的作用也是決定性的，嚴格的銀行法和破產法可以避免銀行體系外非正規信用市場的無限信用擴張。非正規的信用市場在轉軌國家非常普遍，企業之間、企業與主管單位之間有著復雜的信用網絡，一旦網中的鏈條斷了，就很容易產生債務危機。這不但會使短期投資擠出長期投資，還會妨礙中央銀行控制貨幣供給。
　　行政和心理制度環境也很重要。行政低效率對貨幣政策的實施造成基礎性約束，使其效果難以評估。心理制度環境指的是中央銀行制度安排獲得的公眾支持，這種支持意味著對貨幣當局的政策產生有利于政策達到目標的預期，任何貨幣政策只有在獲得多數公眾支持的條件下才能有效實現目標。
　　3.財政控制機制。在任何情況下，中央銀行都或多或少受到財政當局要求放松緊縮性貨幣政策的壓力。由于政府是有通脹偏好的，有著共同偏好的利益集團就會和政府一起對中央銀行施加政治壓力，雙方爭執的焦點是貨幣政策對政府預算的影響。緊縮性貨幣政策導致稅收和“鑄幣稅”收入減少，短期利率升高增加了政府公債的利息負担，收入減少和支出擴大的結果是赤字增加，因此政府將謀求獲得中央銀行可轉化為財政收入的貨幣發行。自中國設立中央銀行以來，貨幣當局一直承担著準財政的職責，每年以用貸款補貼企業、交納“鑄幣稅”、擴大信用規模等形式補貼財政，這種情況不改變，金融體制改革就無法進行。因此要保證中央銀行獨立行使貨幣政策手段，就得建立財政控制機制。
　　財政控制機制的建立在財政當局與貨幣當局力量對比的不同結果下，也有所不同。當財政占支配性地位時，中央銀行沒有能力影響政府預算赤字，貨幣供給成為內生變量；如果公眾不購買政府債券，央行就只能發行貨幣來買公債。當貨幣當局占支配性地位時，財政當局職能減少赤字或者對部分到期公債推遲兌付。財政的支配地位在轉軌國家中最重要的表現是“鑄幣稅”規模，轉軌國家普遍有著較高的鑄幣稅規模。中央銀行的支配性地位是由其獨立性來保證的，當這種獨立性不足以保證其不受財政當局干涉時，就需要嚴格的財政控制機制，普遍的做法是以有權威的法規規定財政赤字的規模，從權力安排和行政管理方面消除財政對貨幣當局可能產生的制約。
　　4.定價集團控制機制。定價集團之所以重要，是因為中央銀行的獨立除了獨立于政府干預之外，還要通過公眾支持來實現，這種支持表現在貨幣當局獨立實施貨幣政策的空間上，當定價集團這一引起通貨膨脹的主要因素產生中性或者正面影響時，中央銀行自主決策空間擴大，貨幣政策擁有更高的信任水平。
　　定價集團主要有兩種類型，一種是工資定價集團，一種是決定物價的利益集團。從轉軌國家的經驗來看，穩定貨幣與經濟的主要問題是調和不同分配集團的利益，貨幣政策的實施成本和作用效果在很大程度上受這些利益集團的通貨膨脹慣性的影響。以緊縮政策為基礎的傳統經濟穩定措施帶來的是較高的實際利率、債務危機和較高的失業率，在降低通貨膨脹的同時也帶來了經濟衰退，這種經濟收縮很容易招致定價集團的反對，使得緊縮政策難以繼續執行。收入政策可以在短期內避免這種過程，給政府改革提供結構調整的時間。在轉軌的過程中，由于所有權不明晰，工資和價格決定集團都有謀求更大收益的強烈動機，為了避免工資成本推動價格提高，采用軟性的收入政策可以在產生較少副作用的同時有效地抵消通脹慣性。最佳的收入政策是創造政府與定價集團制度化的“協調行動”，通過訂立長期契約將通貨膨脹預期定在可以接受的位置，貨幣當局在這種條件下不必担心緊縮性政策可能引起的公眾和政府反對，從而擁有了獨立政策運作的更大空間。
　　中央銀行從計劃經濟條件下的準財政向市場經濟條件下的貨幣政策實施主體的轉變，是由附屬向獨立、由行政命令向經濟手段管理、由直接控制向間接調控、由貨幣控制向貨幣傳導、由人制向法制的制度轉變過程。這一制度變革需要進行多個領域和方面的改革，以獨立的中央銀行的制度建設為核心，創造這個制度成功建立和有效運作的制度環境。在這一系列的改革中，需要合理安排各項改革的先后次序，雖然失誤是不可避免的，但是要盡量縮小危害，擴大正面效果，防止沒有制度支持的中央銀行影響制度和運作要求，促進金融制度的順利轉軌。
　　收稿日期：1999—05—08
財經理論與實踐長沙22～24F62金融與保險劉端19991999中央銀行獨立的保證是其順利轉軌的重要作用因素。中央銀行順利轉軌的制度條件，包括二級銀行體系、中央銀行控制機制、銀行體系重組、法律和行政框架、財政與價格控制機制等的完善。中央銀行/獨立/轉軌/制度丁孜山　　　　　　陜西財經學院　陜西　西安市　710061 作者：財經理論與實踐長沙22～24F62金融與保險劉端19991999中央銀行獨立的保證是其順利轉軌的重要作用因素。中央銀行順利轉軌的制度條件，包括二級銀行體系、中央銀行控制機制、銀行體系重組、法律和行政框架、財政與價格控制機制等的完善。中央銀行/獨立/轉軌/制度丁孜山　　　　　　

網載 2013-09-10 21:28:26

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