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　　提要：本世紀６０年代以來，“政策無效”命題在西方經濟學領域逐漸形成并趨于完善。現代貨幣主義、理性預期學派、公共選擇學派等西方經濟學流派都從各自的角度對這一命題作了比較系統的論證。“政策無效”命題顯然是不能完全成立的，但其中亦不乏合理成分。這些合理成分對于深入認識計劃的功能和政策限度，合理界定政府干預范圍等富有啟發意義。
　　本世紀２０年代到６０年代，市場失靈論點廣泛存在西方經濟學文獻，經濟學家把自己的注意力放在了對市場缺陷的分析上。這種分析是在兩個領域相繼展開的：微觀經濟學領域是福利經濟學家的分析；宏觀經濟學領域是凱恩斯主義者的分析。福利經濟學家認為，由于壟斷和外在性的存在、社會成本（收益）與私人成本（收益）的歧異，以及貨幣邊際效用遞減規律的作用，市場機制往往不能實現資源的最佳配置和社會整體福利的最大化。因此，政府應積極干預市場的資源配置過程。凱恩斯主義者認為，自由運轉的市場并不能自動保證總供求的平衡，有效需求不足會導致資源的閑置。政府應該運用財政、貨幣政策來維護宏觀經濟平衡。由于福利經濟學家和凱恩斯主義者在微觀、宏觀兩方面對市場失靈的論證，人們不斷在政府肩上增加新的職能。除亞當·斯密所限定的三項基本職能之外，賦予政府的職能還可以列出長長的一串：反壟斷以維護公平競爭、實現社會公平、提供公共品、促進經濟增長、維持物價穩定、實現充分就業、維持宏觀平衡，等等。隨著政府職能的增加，政府直接支配的資源在社會資源總量中的比例不斷提高。
　　６０年代以后，西方經濟思想發生轉向，對“政府失靈”的論證代替了對“市場失靈”的論證，“政策無效”命題在逐步形成并趨于完善。西方經濟思想之所以出現這種轉向存在兩個現實背景：
　　１．西方世界高通貨膨脹率與高失業率同時并存的局面與凱恩斯主義者的宏觀干預理論相矛盾。凱恩斯主義者認為，在存在閑置資源（如失業人口）時，增加的有效需求就不會釋放在物價上，而只會起到動員閑置資源、提高經濟真實量的作用。因此，高通貨膨脹與低增長、高失業是不可能同時出現的。凱恩斯主義的干預雖然在五、六十年代有一定的作用，但七十年代西方國家卻出現了明顯的滯脹局面。在滯脹局面下，政府宏觀干預就顯得左右為難：以擴張政策降低失業率，會導致更嚴重的通貨膨脹；以緊縮政策降低通貨膨脹率，會導致更嚴重的失業。７０年代滯脹給西方經濟學帶來的沖擊波同３０年代大危機給西方經濟學帶來的沖擊波具有同樣的威力。３０年代的危機破除了人們對自由市場的信念，樹立起人們對政府干預的信心。７０年代的滯脹則相反，破除人們對政府的幻想，重新樹立起對市場的信心。
　　２．社會主義國家在運用高度集中計劃體制實現了最初的高速工業化之后，普遍遇到了共同的難題：人民缺乏積極性、經濟結構僵化、計劃失誤、資源利用效率低下。在共同難題面前，社會主義國家紛紛啟動改革，先是南斯拉夫脫離蘇聯體系，進行以工人自治為中心的改革，繼而是東歐、中國、前蘇聯的改革。盡管社會主義國家在改革時間、步驟設計和改革力度上有差異，但方向是一致的：分權化、市場化、充分利用私人力量，以此把原來賦予政府的職能轉交給市場和個人。如果說社會主義國家最初工業化成就向人們照示的是政府政策的有效性和市場的局限性，那么５０年代以后興起的改革浪潮昭示的則是政府的局限性和市場的有效性。５０年代前后誕生的重要西方經濟學流派，如公共選擇學派、產權經濟學派、理性預期學派，都從各自的角度對“政策無效”命題作了系統的論證。本文選擇現代貨幣主義、理性預期學派、公共選擇學派進行述評，是因為它們代表三種基本論證角度：現代貨幣主義依據對市場機理的分析來論證宏觀干預無效；理性預期學派依據微觀主體－－廠商和消費者－－對政府政策的理性反應作出結論；公共選擇學派則把注意力集中在對政府及其工作人員的分析上。
　　　　一、現代貨幣主義的論證：經濟真實量有其客觀值，難為政府政策所動
　　現代貨幣主義是作為凱恩斯主義干預理論的對立物而產生和發展的，在它的重要論點中都包含著政策無效、干預有害的思想。
　　　　１．貨幣數量論
　　貨幣數量論的交換方程為ＰＱ＝ＭＶ。現代貨幣主義者認為，經驗證明貨幣流通速度Ｖ是相當穩定的，因此，影響名義ＧＮＰ（即ＰＱ）的因素只有貨幣供應量Ｍ。結論是，如果財政政策不能影響貨幣流通速度Ｖ，它就根本不能提高名義ＧＮＰ，此時根本不存在運用財政政策的余地。換言之，此時的財政政策是無效的。Ｍ的增加能夠提高名義ＧＮＰ，但能否改變真實ＧＮＰ呢？為了對此進行分析，現代貨幣主義引入了一個假設：價格、工資具有充分彈性。這與凱恩斯主義者的價格、工資粘性假設恰好相反。粘性是政府需求管理發生作用的前提。因為只有在粘性條件下，有效需求水平的提高才不致于完全釋放在價格水平上，才能夠有一部分用在動員閑置資源、提高經濟真實量上。依據現代貨幣主義的充分彈性假定，Ｍ的變動主要釋放在物價總水平Ｐ上，真實量Ｑ和與之相應的水平不會發生變化。結論是，即使政府財政、貨幣政策能夠影響Ｍ，對真實量Ｑ也是基本無效的。當然，這并不是說政府的需求管理對真實量一點沒有影響。假如政策依據經濟形勢“相機”地采取了增加有效需求的財政、貨幣政策，某一廠商就會發現他的產品的價格提高了，他最初以為這是相對價格發生于己有利的變化。相反應是，動用潛在生產能力增加供給，同時以較高工資在勞動力市場上雇人。經濟的真實量在短期內確實隨有效需求水平而提高了。但是，隨著該廠商對市場信息更全面的了解，不久它就會知道，發生變化的只是價格水平而非價格結構，其他廠商面臨的是同樣的情況，社會支出結構也沒有變化，它的經濟狀況同以前一樣，不得不回到原來的位置。可見，Ｍ增減在短期、長期內的影響是不一樣的，短期內改變真實量，長期內真實量又回到原來水平。這種情況被貨幣主義視為經濟波動，而經濟波動又被視為是有害的。
　　　　２．持久收入假定
　　凱恩斯在《通論》中認為，邊際消費傾向存在遞減趨勢。隨著收入的增長，越來越多的收入轉化為儲蓄，如果投資者此時的信心不足，儲蓄就不能轉化為投資，從而出現有效需求不足。以此作為政府干預的主要依據。貨幣主義者針對性地提出永久收入假定。基本意思是，收入有一時收入和持久收入之分，相應地，消費有一時消費和持久消費之分。一時消費同一時收入之間沒有規則的關系，但持久消費與持久收入之間存在固定的比例關系。從持久收入假定中推出的是財政政策，尤其是斟酌財政政策無效的結論。因為，一時的增稅、減稅、收入轉移方案只能增、減人們的一時收入，而不能改變人們的持久收入，因此不能影響人們依據一生收入預期所確定的基本支出結構。
　　　　３．自然失業率概念
　　針對凱恩斯主義的菲利蒲斯曲線，貨幣主義提出了自然失業率概念。所謂自然失業率，是指在沒有貨幣因素干擾下，讓商品市場、勞動力市場自發作用時對應的、處于均衡狀態的失業率，其水平取決于結構和制度方面的條件。自然失業率概念在貨幣主義理論中占有重要地位。因為，“如果自然失業率假設是正確的，那么通貨膨脹與失業持久交替的舊觀點就站不住腳了。”［①］既然菲利蒲斯曲線站不住腳，那么就不存在政府斟酌運用宏觀經濟政策以權衡失業與通膨的余地。
　　貨幣數量論、持久收入假說，自然失業率概念旨在說明主要經濟變量有其客觀值，不為政府政策所變，以證明宏觀經濟政策無效。由于沒有政府斟酌空間，貨幣主義者主張政府按固定規則行事。
　　貨幣主義的代表人物弗里德曼不僅是上述著名論點的主要提出者，而且在許多文章和著作中對政府政策和政府干預的有效性直接予以否定。外在性是支持政府干預的一個主要理由，但弗里德曼認為，如果說市場不能解決外在性問題，政府政策同樣無力解決，“外界的或鄰居的影響不僅可以使市場失靈，而且也可以使政府失靈……在容易弄清誰受到損失、誰得到好處且損失、好處各為多少時，人們很容易用自愿交易代替不自愿交易，或者是至少是要求得到補償……如果私人方面要弄清誰給誰損害或好處是困難的，那么政府做到這一點也是困難的。因此政府試圖改變這種狀況的努力最后只會把事情搞得更糟。”［②］弗里德曼認為，初衷良好的政府政策往往會得到相反的結果。例如，為了保證窮人有房可住，政府往往擬定房租控制政策。但房租控制政策往往破壞房產市場的供求機制。一方面，低房租政策鼓勵有房可住的人租住更多的住房空間；另一方面，低房租作為一種負刺激使房地產商把自己的資源轉移到非控制行業，住房供應量減少。結果，房租控制政策在供、求兩方面都造成了不利于窮人的影響，窮人住房問題依舊得不到解決，除非政府負担起直接提供住房的責任。
　　　　二、理性預期學派的論證：微觀主體的理性行為抵銷了政府政策意圖
　　與現代貨幣主義的論證角度不同，理性預期學派是從政府政策的作用對象－－廠商、居民、下級政府機構－－的行為模式著眼的。它的一個基本假定是理性預期。當事人在作出決策時，會充分運用已占有的信息，依據頭腦中已形成的經濟模型對未來的經濟變動情況作出基本準確的預測。經濟當事人所占有的信息的質與量并不亞于政府部門，其預測同職業經濟學家運用數理經濟模型得出的結果不相上下。由于經濟中存在許多隨機的、不可預測的事件，當事人的預期也會出錯。但人們不會始終一貫地犯同樣的預測錯誤，一旦發現錯誤馬上會得到糾正。也就是說，人們的預期會出現隨機誤差，但不會出現系統誤差，預期是無偏的，因而是理性的。理性預期假設暗示，人們最終會完全了解政府的政策意圖，因此，政府難以在長期內任意擺弄大多數人。
　　在理性預期假定的基礎上，理性預期學派推導出“政策無效命題”。其邏輯過程如是：
　　考慮公眾預期的社會總供給函數如下：
　　（附圖　）
　　其中Ｙ［，ｔ］代表ｔ期的產量水平，代表由資源和技術所決定的正常產量水平，Ｐ［，ｔ］是ｔ期的實際價格水平，Ｐ［ｅ，］［ｔ］是公眾在t-１期對t期價格水平的預期。Ｐ［，ｔ］－Ｐ［ｅ，ｔ］是公眾價格預期對實際價格的偏離幅度。總供給函期的含義是，實際產量對正常產量的偏離取決于價格預期對實際價格的偏離。
　　現在假設中央銀行準備用增發貨幣的辦法來增加有效需求，以求產出水平和就業水平的提高。如果中央銀行事先公開宣布自己行將采取的措施，或者公眾能夠從以往的系統經驗中－－如失業達到臨界點時或大選前不久中央銀行往往會行動起來－－準確預測到中央銀行的行動，公眾就會相應地向上調整自己的價格預期Ｐ［ｅ，ｔ］，使之接近實際價格水平的變動，結果Ｐ［ｔ］Ｐ［ｅ，ｔ］為零，實際產出水平仍為，就業水平同前一樣。中央銀行增發貨幣的意圖被公眾的理性預期所抵銷。預期到的貨幣供應量變化只會引起通貨膨脹的后果。如果中央銀行的貨幣供給政策采取變幻無常，難以捉摸的方式，公眾預期就會出現隨機偏差，Ｐ［，ｔ］－Ｐ［ｅ，ｔ］不等于零，實際產出水平Ｙ［，ｔ］偏離。但一旦貨幣供應量變化的實際效果有所顯示，公眾就會馬上調整自己的預期，使之接近實際值。產出水平又回到正常值。結論是，由于公眾不可能出現系統的預期偏差，即使是突然的貨幣政策變動也不會影響實際產出水平和就業水平，其間反而會引發經濟波動。基于這種分析，理性預期學派主張，斟酌政策不可取，應采取透明的、固定的政策規則，以避免干擾公眾預期，造成經濟波動。
　　從上面分析可以看出，理性預期學派主要論證的是宏觀貨幣政策無效，但這一結論被推而廣之，認為所有宏觀政策無效。典型的說法是：“在一個理性預期的世界里，政府的需求管理政策是無效的。”“政府于事無補且危害很大，因此政府不過多地卷入經濟是最好不過的。”［③］
　　　　三、公共選擇學派的論證：公共選擇主體的“經濟人”行為致使公共決策過程失靈
　　理性預期學派是從政策作用對象來分析政策無效的。本世紀中期誕生的公共選擇學派則把理論的觸角指向政治決策過程，或公共選擇主體。該學派在分析政治決策過程時有一個關鍵性的假設：公共選擇主體的行為是經濟人行為。亞當·斯密是最先系統分析經濟人假定的人。但是從斯密到本世紀中期，大多數人只把經濟人假定應用于分析市場交易領域人們的行為特征。福利經濟學家的進一步分析指出，市場交易領域的經濟人行為往往會違背社會利益，造成私人成本與社會成本的差異，進而主張政府政策干預。但是，在５０年代以前，“沒有任何相似的假設被延伸至那些以投票人或國家代理人身份參與政治或公共選擇的人們的行為上。”［④］政治學和公眾常常樂于假定，公共選擇主體－－選民或投票人、政治家、官僚－－不僅比個人和廠商具有更完備的信息，更重要的是他們能夠毫無私利地代表集體、社會的利益。由于沒有摻雜個人私利，政治過程能自動保證公共決策結果和公共資源配置符合整個利益。這樣，同一個人便有了雙重行為規則，作為市場交易主體，他按個人利益最大化行事；作為公共選擇主體，他則按集體利益最大化行事。但公共選擇學派認為，對政治領域人們行為規則的傳統假定是靠不住的，在“政治市場”上，“個人是嚴格按經濟人的方式行動的……當人們改變角色（即從市場交易主體變為公共選擇主體－－引者）時，并沒有變為圣人，或者說，至少沒有象我們學術界同行們所渴望的那樣變為實際的圣人”［⑤］。因此，如同在交易市場上社會目標是間接實現的一樣，在“政治市場”上，社會目標也是間接實現的。因為，公共選擇主體的直接動機仍然是個人效用，如更少的參與費用，更高的職位、更大的權力和由此而派生的更多的物質利益。福利經濟學家從交易市場上私人成本與社會成本的歧異出發論證政府干預的必要性，但在政治市場上，同樣存在私人成本同社會成本的歧異。政治市場上的歧異程度取決于公共選擇的方式和權力制衡機制的性質。而且，我們不能簡單假定，政治市場上的歧異程度就必然小于經濟市場上的歧異程度。
　　在經濟人假設的基礎上，公共選擇學派對“公共選擇”失靈或“公共決策”失靈作了深刻的分析，指出公共選擇失靈的原因之一是，與交易市場的選擇不同，公共選擇過程缺乏效率原則所要求的應有的確定性。非確定性可以從兩方面把握：１．在交易市場上，個人既是選擇的主體又是決策的主體，選擇行為和決策結果之間是一致的。但在投票中，人個只是選擇主體而不是決策主體，決策主體是他所處的集體。即使某個人對所有備擇方案及其結果都了如指掌，因而能夠正確地投票。但他并不能左右決策結果。因為在人數眾多的投票站，他的一票往往是無足輕重的。２．在市場上，“在對選擇所負的責任與選擇后果所造成的可被觀察到的直接效果之間，是存在著一種直接的對應關系……這里，選擇的責任線索是清楚的。選擇的直接歸宿是公平地落到選擇者與行動者本人的頭上的。”［⑥］在公共選擇中，正確決策增進的收益是作為整體利益而出現的，個人只是眾多整體利益分享者中的一員。決策失誤的責任也是由集體承担的，只是迂回地、甚至以難以意識到的形式影響個人的福利。因此，公共選擇的利益和責任是不明確的。確定性程度會左右個人的選擇行為。在交易市場上，由于確定性程度高，個人就會盡力搜集各方面信息，選擇出適合自己偏好尺度的消費結構和生產結構。在公共選擇中，沒有確定性，而且，為了正確投票，投票者還要花費精力和金錢去搜集有關選擇對象的各方面信息，這種信息成本完全落在了個人頭上。被決策的公共事務越復雜，弄清選擇信息的成本就越大。因此，作為經濟人的個人，就不會去認真了解有關備擇方案的信息，對于手中的選票持一種無所謂的態度。如果多數選民對選票持無所謂的態度，公共選擇過程就往往會被既得利益集團所操縱，從而使其成為謀取局部利益或個人利益的手段。
　　公共選擇失靈還有一個原因，那就是投票的不可分性。一個人只有一張選票，他只能在備擇方案中選擇一個，同時放棄其他方案。這種選擇范式必然導致福利損失。例如，現在要在生產產品Ａ和生產產品Ｂ上進行投票，選民投票Ａ就要放棄Ｂ，投票Ｂ就要放棄Ａ。但該選民的消費偏好并非單一的Ａ或單一的Ｂ，而是Ａ和Ｂ的某種組合。如果投票結果是Ａ得以生產，Ｂ就不能生產。在這種生產結構下，該選民只能消費Ａ而不能消費Ｂ，Ａ的邊際效用低于Ｂ的邊際效用，福利沒有達到最大值。相對于該選民而言，社會分配給Ａ的資源偏多，分配給Ｂ的資源不足。當然，可以通過增加備擇方案的個數來彌補投票的不可分性，如在此例中，除Ａ和Ｂ兩個方案之外，還增加若干個關于Ａ與Ｂ不同組合的方案。對于簡單的公共事務，或許可以找到能表達選民偏好的完備的備擇方案系列，但對于許多復雜的決策對象，要找到完備的選擇方案系列要么存在信息缺口，要么代價昂貴。單個選民的情況是這樣，整體選民的情況也是這樣。如果投票的結果是Ａ得以生產，那么，雖然投票于Ａ的選民的偏好順序得到滿足，但投票于Ｂ的選民的偏好順序就沒有得到滿足。也就是說，一部分人的滿足是以另一部分人的不滿足為條件的。與此相應的資源配置偏離了最優軌道。市場選擇就沒有不可分性，消費者對Ａ的消費并不排斥他同時消費Ｂ，在預算約束內，他可以消費自己偏好的任何一個Ａ與Ｂ的組合。價格把他的偏好傳遞給Ａ和Ｂ的生產商，資源便按他的偏好配置。同時，一個人選擇的實現并不以其他人必須放棄自己的選擇為條件，每個人都能在預算約束內實現自己的選擇，市場機制把每個人選擇時表現出的偏好信息轉化為價格信號，指導廠商的配置活動。結果，引導的資源配置結構能夠滿足每個人的偏好。
　　由于存在若干基本因素，公共選擇過程并不能保證公共決策真正符合社會需要。而且，即使通過公共選擇制訂出的政策真正符合社會需要，也不能保證這樣的政策能得到不折不扣的執行。問題出在執行政策的各級官員和實施政策的微觀經濟單位身上，他們同樣不同排除自身利益對政策的干擾，對政策作出偏于自身利益的理解，在政策界限比較模糊的情況下更是如此。
　　　　四、簡單評論
　　如何評價６０年代以來西方經濟學文獻中的“政策無效”命題呢？筆者認為，這些學派的主要代表人物大多是資本主義制度的捍衛者，其理論有意識形態背景，這是應該注意的。但同時也應該看到其中包含有科學成份。首先，現代貨幣主義認為，在現有制度條件下，主要經濟變量，如產出水平、消費水平、就業水平，有其客觀值，市場機制一般能夠使其達到這個水平，企圖超越這個水平的政府政策干預是無效的。這些觀點是正確的。貨幣主義假定價格、工資具有充分的彈性，以及市場能夠連續結清與現實不完全相符。現實中，價格總是在一段時間以后才反映經濟狀況的變化。但是，以價格、工資粘性為基礎的凱恩斯主義干預理論也是靠不住的。其次，理性預期學派強調微觀主體對政府政策的理性預期和應變反應有合理性。這提示我們，政府政策的實施不能僅僅靠整體利益的驅動，政策作用方向應該滿足微觀主體的利益要求。政策應該是透明的，規則應該是相對穩定的，以防止政策的失效。第三，公共選擇學派把經濟人假設推延到政治決策過程是經得起實踐檢驗的。因此，除了在可能的條件下縮小公共決策的范圍之外，還要建立一套嚴格的行政獎罚制度，不能把希望僅僅寄托在政府工作人員的自覺行動上。
　　在傳統意識中，人們往往高估政策的有效性，不適當地擴大政策的作用范圍；政府則出于各種目的頒布了許多政策、規則和管制條例。有些政策、規則、條例確實起到了優化資源配置和改善社會福利的作用，但另一些則是基本無效的，甚至有害的。西方經濟學家的“政策無效”命題提醒我們，如同市場會失靈一樣，政策也可能失靈，政府政策只能限于能夠生效的領域。在出臺某項政策之前，應該首先研究一下該政策能不能、能在多大程度上奏效，堅決杜絕那些無效的、有害的政府政策。

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　　①胡代光、厲以寧：《當代資產階級經濟學主要流派》，商務印書館，１９８６年，第１１２頁。
　　②弗里德曼：《自由選擇》，商務印書館，１９８２年，第３６頁。
　　③卡特·麥通克：《理性預期：８０年代宏觀經濟學》，上海譯文出版社，１９８８年，第２頁，第１６０頁。
　　④⑤⑥布坎南：《自由、市場與國家》，上海三聯書店，１９８９年，第３６頁、第３４７頁、第３３３頁。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（責任編輯：周景明）
　　
　　
　　
中南財經大學學報武漢081-086F11理論經濟學胡家勇19951995 作者：中南財經大學學報武漢081-086F11理論經濟學胡家勇19951995

網載 2013-09-10 21:31:22

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