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　　實行“資產經營責任制”是鐵路近期建立現代企業制度的又一次重要努力。但鐵路改革的難度很大，業內人士自然清楚，鐵路運輸企業要想真正成為產權明晰、責權明確、政企分開、管理科學的現代企業，還有一些重要問題無法回避，需要繼續認真解決。本文試圖分析鐵路繼續改革所面對的主要問題之一，即如何通過使鐵路運輸企業能夠為市場提供完整的產品，同時從市場上獨立地取得收入，為建立現代企業制度奠定基礎。
　　　　　　1　集中統一指揮與企業自主經營的矛盾仍未根本解決
　　此次國鐵系統實行資產經營責任制的特點，是明確鐵路局的市場主體地位，落實其作為企業的經營自主權，為此鐵路局獲得了管內運輸經營權、運輸生產計劃權等12項經營權，當然它們也必須承担起國有資產保值增值、減虧增盈、確保安全等一系列責任。但筆者認為國鐵系統低效率的主要原因并不是放權不夠，因此僅依靠放權和明確責任的辦法，恐怕并不足以從根本上解決國鐵的改革問題。目前國鐵系統的關鍵問題是鐵路局仍不具備成為市場經濟中能夠自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的行為主體的基本條件，或者說在鐵路行業中企業仍然是“缺位”的。
　　國鐵系統中長期困擾人們的問題之一，是所謂“集中統一指揮與企業自主經營的矛盾”，歷次改革都無法攻克這一難點。這次在設計資產經營責任制的過程中，人們盡了很大努力想解決該矛盾，但從最后實施的方案來看，仍然未能越過這一根本性的障礙。例如在鐵路局必須承担的經營責任中，還包括“必須維護全路的運輸集中統一指揮”和“服從全路的整體利益”等。從鐵路設備網絡化、運輸生產聯動性強的特性來看，這種責任方面的要求并不算過分，這種權力也不能一下就放開，在現行體制下，統一運輸指揮和整體利益協調的權力仍然保留在鐵道部手中是必要的，但這在實際上卻繼續維持了“企業缺位”的狀況。盡管目前的十幾個鐵路局各自分別管轄著數十億元資產和數十萬職工，但全路一半以上的運輸工作量屬于跨局運量，各鐵路局約四分之三的運輸收入不能直接取自于運輸市場。這使得鐵路局在很大程度上既不能為市場提供獨立的產品，也不能從市場上獲得獨立的收入，這也就決定了鐵路局至今仍然不是作為市場決策主體的獨立企業。1998年職能調整以后的鐵道部仍然不能真正地把全路的生產調度和全系統的企業財務核算職能分離出去，整個國鐵系統內部在很大程度上仍然是下級對上級負責，大多數重要的經營決策仍然要由鐵道部做出，而不是企業根據運輸市場上競爭情況的變化進行。
　　統一運輸指揮是為了避免運輸生產中路網整體效率的下降，但“收支兩條線”、清算單價以成本為基礎的財務體制取消了本應解決效率問題的第一次分配（應由企業直接參預市場競爭的能力決定），只保留解決公平問題的第二次分配（由政府通過非經濟的行政力量決定），結果卻造成系統整體的低效率。在這種體制下，各鐵路局和分局理所當然地用更大的注意力去爭奪這中間存在的“分配租金”，因為增加收入“找市場不如找部長”，而疏于在市場上通過增強競爭能力擊敗對手以取得更大的份額，把蛋糕做得更大。現行鐵路體制公共區域太大，明顯鼓勵“搭便車”行為，鐵路運輸單位已習慣于對上級負責，爭相占有更多的資源，而對增加市場份額和降低運輸成本卻缺少足夠的關心。雖然運輸市場正在明顯地從壟斷迅速轉向競爭，但管理體制仍舊是具體決策距離市場太遠，并沒有使企業真正轉變到關心提高服務質量上。個體收益嚴重背離社會收益的分配制度使得運輸企業普遍沒有在市場上創新所必須的刺激，沒有降低成本的動力，反而存在著爭相擴大費用開支的傾向。1987～1997年間，國鐵系統的客貨周轉量僅增加62％，而運輸總成本卻上升了412％， 這無論怎樣歸咎于投入價格的上漲也是沒有說服力的，制度所引起的低效率的弊端已經不容置疑。目前鐵路所實行的成本控制主要仍是依靠強制性計劃和示范性活動促使企業關心成本，但財務管理基本原則體現的則應該是建立企業自我約束的機制，而且這一機制是無法通過計劃指標和行政手段加以實現的。一個現實的例子是，包括“點到點成本”這種對運輸經營至關重要的管理工具會長期得不到應有的關注。
　　僅從管理的角度去考慮提高效率，在一定范圍內也可以起到相當大的作用，但如果不從體制上解決那些帶有根本性的問題，效率的進一步提高就會逐漸受到制度空間的限制，這時候經濟分析也許能夠啟發我們做一些新的思考。
　　　　　　2　 路網被人為分割是國鐵“企業缺位”和政企不分的主要原因
　　分析網絡型產業特別是鐵路網的經濟特點是理解鐵路改革問題的關鍵。網絡型結構的產業要求其各個部分之間要密切協作以發揮網絡的整體功能，特別是內部技術聯系較強的網絡系統，如鐵路和通信業，各部分之間協作的要求就更強烈，以至在網絡內以往都形成了一體化的組織結構。這一特點與鐵路網上客貨流向的特點相結合，要求鐵路運輸企業的設置要盡可能大，以便運輸企業能夠獨立提供相對完整的客貨運輸產品，避免對路網人為分割所造成的交易成本上升。美國鐵路從19世紀后半葉到20世紀初為適應市場競爭（當時主要是行業內部競爭）和大宗客貨流向需要而實行的鐵路公司大規模兼并，以及所形成的以長大線路和區域性相結合的大型鐵路公司為主的行業組織形式的演變過程，至今仍然對我們具有啟發意義。應該說，美國鐵路以形成能夠提供完整運輸產品的大型鐵路公司的形式，成功地解決了路網整體效率和市場競爭需要之間的矛盾。而本世紀80年代以來世界各國鐵路的改革，其成功經驗也無一不是將鐵路從舊的國營體制重組成能夠獨立應對運輸市場激烈競爭的真正運輸企業。
　　我國鐵路解放前由于歷史原因，形成了分線的修建和經營體制，甚至線路之間互相不能連接成網。解放后實現了全國鐵路網的統一，提高了整個行業的運營效率，但同時由于學習蘇聯實行了按地區設置鐵路局，而不是按提供完整運輸產品的需要設置鐵路公司，結果又一次造成鐵路網的人為分割。雖然一開始這種新的人為分割的低效率被掩蓋了，但它與高度集中的計劃經濟體制相結合，形成了后來長期和根深蒂固的不良影響。從50年代中期到90年代中期，鐵路網管理體制出現過多次不斷分化又不斷重新組合，雖然一直未能跳出鐵路局分割路網的框框，但已經給我們提供了足夠多的實證材料，說明每一次新的分割都會造成路網效率的下降（例如按行政省區劃分鐵路局都不可能長久）；而合并鐵路局的舉措一般都能取得較好的效果（例如在80年代實現的北京太原兩局、成都昆明兩局和鄭州武漢西安三局的合并）。
　　按地區設置鐵路局分割路網，是造成在鐵路局之上還需要由鐵道部進行生產的統一調度指揮并集中對收入進行分配的直接原因。國鐵一直希望在收入清算方面能夠找到合適的改革方向，在財務分配上先用與運營指標“雙掛鉤”的方法取代早先以成本為基礎的“清算單價”方法，然后又實行“管內歸己，直通清算”的改革，再到這次提出“模擬區域運價，管內現收清算，直通作業清算，服務相互補償”的新方案，但都不十分理想。原因就在于路網被人為分割，鐵路局不能提供完整的運輸產品，因此無論怎樣在清算方式上做文章，也難從根本上改變狀況。在我國經濟體制改革已經進行多年，總體改革目標已經很明確的情況下，鐵道部至今仍舊未能擺脫政企合一的體制，就是因為路網的整體性要求有一個具有特殊權威，以便能在一定程度上抵銷分割狀態所引起的效率降低。網絡型產業要求實現整體效率與現有路網人為分割的矛盾，集中體現在形成了行車指揮統一調度與財務分配全路統一清算的需要，這看起來是鐵路行業不可避免要實行政企不分的原因，實際上是人為分割路網造成的結果。只要繼續保留統一指揮調度和統一清算的職能，鐵道部就仍然無法真正去除自己的企業特性，政企分離的改革就難以邁出真正實質性的步伐。
　　　　　　3　需要確定結束行業壟斷，重構鐵路運輸企業的方向
　　鐵路改革的方向是通過重組讓鐵路企業成為能夠自主面對運輸市場競爭的市場主體。新體制既要保證鐵路的路網效率不被分割和破壞，又要使運營決策能夠適應具體運輸市場激烈競爭的需要；應該以經濟主體之間契約性質的制度安排，取代以行政強制性為特征的制度安排；用逐漸接近社會收益的運輸企業個體收益，取代目前鐵路公共領域和外部性過大引起的尋租行為突出的體制。這實際上也成為鐵路行業在運輸市場競爭中能否生存的決定性問題。
　　顯然，鐵路改革目前首要地是應盡快形成真正意義上的鐵路運輸企業，但問題在于如何形成這種企業。一種辦法是把現在政企合一的鐵道部自身改組成國家鐵路總公司，名正言順地繼續其行業壟斷性企業的地位（其原有的政府職能應劃出）；另一種辦法是結束現有的行業壟斷，在新的基礎上重構鐵路運輸企業。這兩種辦法各有優劣，在做出究竟應采取何種方式的判斷之前，應先看一看維持行業壟斷的利弊關系。鐵道部維持行業性壟斷在正方面的效果包括：能夠從整個路網角度考慮一些重要問題（如全路提速的技術進步）；用內部財務代替國家財政解決鐵路網上的一部分補貼問題；在“春運”等運輸高峰時間能夠在全路范圍內調配運力；避免部分由于輪軌分離可能帶來的交易成本增加……而其在負方面的效果則包括：政企不分的弊病不易去除；鐵路局分割路網的狀況仍無法克服；內部公共領域過大，全路吃“大鍋飯”造成“尋租”現象嚴重；決策過于集中，無法適應運輸市場上日益激烈的競爭；同時又在排斥新的進入者，阻礙行業內的正常競爭……
　　行業性壟斷在一定時期內可能是無法避免的，其正方向的效果在那時也往往處于主導地位，負面效果則不那么明顯或處于被掩蓋的地位；但行業內部和外部條件的變化，也會帶來這兩種效果相對地位的變化或轉換。過去被認為是天然壟斷性的行業如電信、電力業等，已經由于技術進步而成為競爭性行業，因而其管理體制也發生了根本性的改變。問題在于：國外鐵路改革的經驗和我們自身的感受是否說明鐵路行業也正出現同樣的變化？目前行業壟斷所形成的優勢（如在鐵路局之間調配運力）能否通過建立新的行業組織結構得以保留或不被削弱？鐵路行業是否具有支持其實行行業壟斷的規模經濟和范圍經濟的自然壟斷特性？以及鐵路行業在其基礎設施和客貨運營兩方面的企業邊界分別有多大？……這些問題決定著鐵路行業是否應該并可能邁出結束行業性壟斷的決定性步伐。
　　筆者認為，鐵路改革需要綜合性地權衡各方面的利弊得失，延續多年的鐵路行政性行業壟斷成本極高，已經明顯阻礙了鐵路的改革與發展，因此應該結束現有的行業壟斷，在新的基礎上重構鐵路運輸企業。今后相對有效的鐵路行業結構應該是在“上下分離”的基礎上，由若干個大型客貨運輸公司在全國鐵路網上分別根據實際客貨流組織客貨運營，并在部分線路上形成鐵路公司之間一定的競爭態勢。同時在部分支線和路網邊緣，可適當組織集散型并為局部地區服務的一些小型鐵路運輸公司。當然，還應該進一步說明鐵路“上下分離”的必要性。
　　　　　　4　“上下分離”提供了重建鐵路企業的現實基礎
　　應本著減少管理層次、減少職能交叉、減少路網分割的原則重構規模適宜的鐵路運輸企業，對于那些要跨越數個現有鐵路局管界，生產連續性極為重要的運輸活動，其企業組織形式就應選擇組建跨地區的大型鐵路公司，以降低由于路網被分割而增加的組織成本。然而要做好這件事，光靠合并現有的鐵路局已不可能完全奏效，還必須解決“輪軌關系”問題。鐵路經濟問題的核心之一就是網絡型固定基礎設施和移動型運載工具之間的關系，即所謂的“輪軌關系”問題。一百多年前，正是這種復雜的關系在美國和其他西方國家促成了以大型縱向和橫向同時一體化以及經理制度為特征的現代企業誕生。但這種復雜關系并不意味著鐵路基礎設施和其上部客貨運營兩者之間存在必然的一體化，特別是信息技術巨大進步為鐵路管理手段和體制方面帶來的變化，使得上部運營與基礎設施相對分離的程度有了明顯的改觀。相對于鐵路基礎設施的非移動性和連續性而言，鐵路線上客貨運營的相對分割以及由此而帶來的市場激勵機制可能是必要的，它同時也能促使市場在生產成本控制方面的優勢得以發揮。各國鐵路相繼走上“上下分離”的管理模式，就是以技術和管理體制的變革面對新的運輸市場競爭所做出的調整，是鐵路管理模式方面形成的一次革命。特別是歐盟對成員國鐵路實行“上下分離”的過程，提供了在歐洲大鐵路網范圍內，在盡量不損害現有各個部分利益的條件下，成功實現能夠提供完整運輸產品，以滿足歐洲統一所產生的新的客貨流所要求的大型鐵路運輸公司的有益經驗。
　　有同志担心“上下分離”不適合我國的國情和路情，但我國鐵路實際上長期采用的就是一種“上下分離”的運營方式，而且是效率較低的一種方式。因為按地區設立的鐵路局不能滿足更長距離客貨流的需要，必然要組織跨局界的“直通運輸”，在自己的客車開出局管界的同時，也要在自己的管界內接受外局的列車，貨運的任務更是要在管界內為實現全路網的貨流而服務。因此，按鐵路局管理的統一鐵路網從一開始就要滿足這種跨局運輸而服從“上下分離”的原則，而全路統一調度指揮和統一財務清算則是為保證這種體制實現的生產組織和財務制度，只不過這并不是有意識且能做到責權明確的分離。這種實際上的分離體制，由于直通運量不斷增長和這些年機車“長交路”等技術進步的原因，還在進一步強化。
　　運輸市場的變化要求鐵路行業在實行垂直方向分離的同時實現水平方向的結合，而且前者是后者實現的基礎。“上下分離”為我國鐵路提供了真正打破現有的鐵路局體制，實現鐵道部政企分開、職能轉變，同時運營部門實現以大宗客貨流為基礎組建客貨運營公司的現實條件。可以設想先實現“上下分賬”，然后以現有鐵路局客運部門為基礎組建各條線路上的客運公司，再逐漸根據運輸市場的需要實現或大或小的兼并、分化及重組，包括形成一些運輸距離跨度很大的客運公司，最后完成鐵路客運企業結構的重組。貨運企業可先維持一段現行的體制，然后施行“上下分離”，并先把集裝箱、保溫車和罐車等特殊運輸分離成單獨的公司。列車的行車調度指揮則應由下部的線路公司負責。總之，鐵路企業的重組應實行初始安排與其后根據市場需要重組相結合的原則，即初始安排盡可能考慮現有路局的利益，以后則應根據客貨流與運輸市場競爭的具體情況實行必要的調整與重組。在真正的鐵路企業形成以后，我們將不再需要目前全路性的財務清算，也不再需要目前這種全路集中統一的行車調度指揮，而會代之以鐵路企業之間根據合同關系的財務結算，或在“上下分離”的條件下用準市場方式實現線路占用時間的分配。
　　應該提到的是，按照“上下分離”形式組織的“中鐵快運”，就是一種類似當年美國捷運公司的鐵路貨運服務企業。經過幾年時間的努力，在激烈的競爭環境中，“中鐵快運”目前已經在近百個主要城市建立了自己的高效營銷體系，利用全國鐵路網比較成功地為客戶提供“門到門”的快速貨運服務。現代公司制度在世界上最先誕生于鐵路行業。相信經過認真的反思和總結，我們一定能夠找到我國鐵路改革核心和最帶有決定性意義的問題，解決在鐵路行業真正建立現代企業制度的現實基礎。
　　本文為國家社會科學基金資助項目研究內容。
　　作者對于軍、高宏偉等同志在本文寫作過程中提出的寶貴意見表示謝意。
鐵道經濟研究京18～21F4交通運輸經濟、郵電經濟榮朝和19991999文章分析了現行國鐵管理體制政企不分和低效率的主要原因是路網被人為分割，現有鐵路局由于不能提供完整的運輸產品并從市場上獲得獨立的收入，因而不是真正的市場主體，提出應結束行業性壟斷，實行“上下分離”，從根本上解決行車指揮統一調度與財務分配全路統一清算的矛盾，為鐵路真正建立現代企業制度提供基礎。鐵路改革/現代企業制度/政企分開/上下分離作者系北方交通大學經濟與工商管理學院教授、博士生導師 作者：鐵道經濟研究京18～21F4交通運輸經濟、郵電經濟榮朝和19991999文章分析了現行國鐵管理體制政企不分和低效率的主要原因是路網被人為分割，現有鐵路局由于不能提供完整的運輸產品并從市場上獲得獨立的收入，因而不是真正的市場主體，提出應結束行業性壟斷，實行“上下分離”，從根本上解決行車指揮統一調度與財務分配全路統一清算的矛盾，為鐵路真正建立現代企業制度提供基礎。鐵路改革/現代企業制度/政企分開/上下分離

網載 2013-09-10 21:39:23

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