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    原文標題：部委沖突背后的神秘小組

級別高 數量多和權力大又不見蹤跡

經人指點，他才明白了專家們的專業表述后面的利益調整意義，當時他的第一反應是，“這方案也不是某個部門說了算的。”
一場激烈的短兵相接后，央視與《人民郵電報》又退回到往日的狀態，仿佛一切都沒有發生一樣。但彌漫在電信系統和廣電系統背后的緊張氣氛，卻不那么容易消除。
在此之前，為了能讓雙方求同存異，取得共識，國務院專門成立了一個“三網融合工作協調小組”來協調溝通，其他部委也參與其中，國務院副總理張德江任組 長。這是一個級別很高，又頗具神秘色彩的機構，雖然它的名字出現在許多新聞版面上，但大多是工作成果展示，至于小組的具體結構，如何運作，協調過程等內 容，很少見諸媒體。
小組辦公室，據說就設在工信部的大樓里。當工信部與廣電總局因為“三網融合”問題分歧嚴重時，這個協調小組就開始運作，居中調解，組長張德江拍板定案，解決紛爭。
在中國政府的實際運作中，像這樣的協調小組還有很多，它們“既不進入黨的組織機構名錄，也不掛機構牌子，沒有相應的辦公場所”。南開大學周恩來政府管 理學院行政管理學博士，《中國“小組機制”研究》一書的作者周望說。但是它參與中央層面的重大決策，推動重點活動、重點工程的進展，當不同部門間出現意見 紛爭時，它又能居中調節。幾乎在所有重大，甚至不那么重大的領域，都能看到它的身影，但是想要知道這些小組的確切數量和具體運作細節，并不那么容易。

神秘的“協調小組”

2009年7月14日，國務院批準成立了“保障性安居工程協調小組”。小組由城鄉建設部牽頭，包括財政部、扶貧辦在內的16家其他中央部門參加。在批復中，國務院明確要求“協調小組不刻制印章，不正式行文”。
這幾乎是許多“協調小組”的標準規定，而涉及到像“三網融合”這樣，利益沖突比較大的問題，協調小組的運作則更為隱秘。
“一方面，他們進行的事情本身就比較保密”，中國人民大學公共管理學院毛壽龍教授接受本刊記者采訪時表示，另一方面，它是一個臨時性機構，不會設立網站等信息披露渠道。
周望在撰寫《中國“小組機制”研究》這本書時發現，只有在極為有限的相關工作報道中，偶爾能夠尋覓到這些組織的身影。至于這些小組的具體運作內容和形 式，其公開程度更為有限。“”隱匿化”與”制度化”是”小組”經過了歷史各個階段的調整、變動后，在當前的發展過程中呈現出來并逐漸趨于穩定的一種狀 態。”
這些神秘的“協調小組”既不掛牌子，你在黨的組織機構名錄也找不到它們。它們沒有固定的辦公場所，也不單獨確定人員編制，不核撥經費，不確定機構規格，還游離于“三定”規定的約束范圍之外。
“三定”是指規定黨政部門主要職責、內設機構和人員編制的簡稱，這也是該部門“合法性”的基礎。“三定”內容由中央機構編制委員會辦公室（簡稱“中編辦”）負責，每當政府機構進行調整時，中編辦的“三定”工作就開始運轉。
據周望統計，從1982年開始，到2008年，中國政府共進行了6次大規模的機構改革，每一次，都關涉到“工作小組”這個領域。從新政權成立初期，毛 澤東和他的政治伙伴設立這種“小組機制”，發展到現在，中國各級黨政機關名目繁多的“工作小組”數量越來越多，機構臃腫現象嚴重。

“小組”一出生，便風華正茂

1958年6月10日，中共八屆四中全會結束后，中共中央發出《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》，并任命陳云、彭真、陳毅、聶榮臻、陸定一分別担任各組組長。
中共江西省委黨史研究室、江西省中共黨史學會主辦的《黨史文苑》刊文認為，當時毛澤東對周恩來領導的政府機構多有不滿，這些中央工作小組成立的背景， 很可能與毛澤東要調整黨政關系，確定黨對政府機構的領導有關。中央黨史出版社出版的《若干重大決策與事件的回顧》一書中，薄一波也回憶說：“中共中央決定 成立財經、政法、外事、科學、文教五個小組，各有專人負責，周恩來的權力被大大消減。”
在當天發布的通知中明確指出，“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向它們直接做報告……具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央。”
雖然在此之前，已經有“中央對臺小組”等中央工作小組成立，但周望認為，這份通知發布后，“小組機制”才正式進入中國政治過程，因為它“較為正式和全 面地提出在中共中央層面設立這樣性質的”小組”，并確定了其在黨的組織體系中的大致定位”。以這個定位而言，可以說，“中央工作小組”這種機制，一出生， 便風華正茂，位高權重。
在此之后，中共中央接連設置了一批各種類型的中央工作小組，涉及經濟、外交、法律等各個領域。到改革開放初期，因為新的工作任務不斷出現，加之以往工 作的恢復和延續，各種“小組”的數量大大增加。只是這個階段，黨對政府的領導機制已經穩定，新成立的“小組”，更多是為了“專門負責較為重要、但已有的工 作部門不適合或無力承担的相關事務”。

規格決定結果

周望通過數據分析發現，2008年機構改革之后，只有面臨十分重要、牽涉面較廣的跨部門協調性工作，且這一任務又具有長期性，才會設置相應的議事協調 機構，“這一機構必須是高規格的，通常是由國務院總理、副總理、國務委員根據其業務分工，來出任相關議事協調機構的負責人”。
小組領導的級別，直接影響到協調小組的協調能力。“我們在管理上，都是以級別來管理的，”毛壽龍說，“級別低的不可能去協調級別高的。”
2006年6月30日，國務院常務會議決定成立由國家發改委和衛生部牽頭、14部委(后增添到16部委)組成的“深化醫藥衛生體制改革部級協調工作小組”。當時的小組負責人是時任發改委主任馬凱和衛生部部長高強。
醫療改革涉及到的部門繁多，許多部門自然會從各自職能角度出發思考問題，這背后又關涉到利益調整。醫改方案在制定過程中，爭議不斷，而當時成型的醫改方案就有8個。
據《南方周末》報道，醫改小組內部的分歧和爭論非常厲害，“剛開始聽專家們辯論，聽得直犯暈，不知道為什么大家爭得這么厲害。”一位曾參與醫改方案討 論的官員透露，經人指點，他才明白了專家們的專業表述后面的利益調整意義，當時他的第一反應是，“這方案也不是某個部門說了算的。”
2008年底，國務院正式提升了小組的規格，批準醫改協調小組升格為醫改領導小組，國務院副總理李克強親自掛帥醫改領導小組，希望解決各部門意見不統一這個協調難題。新華網用“新醫改駛入快車道”來形容此后醫改工作的進展。

“小組”依賴癥

2010年，原國務院副總理曾培炎在回顧“西部大開發戰略”的出臺背景時，對這種“小組機制”給予了很高的評價。這個戰略實施之初，最先成立的就是 “西部地區開發領導小組”。
“通過成立跨部門領導小組來組織實施重大戰略任務，是我們黨和政府在長期實踐中形成的一種有效工作方法”，曾培炎相信，“在重大決策具體落實和實施過程中，建立跨部門的協調合作機制，有利于減少層級、提高效率。”
2008年，汶川地震發生后，中國政府迅速調動起強大的救災力量，從中央到地方政令暢通、步調一致，形成強大合力，其中一個主要原因就是成立了“抗震救災資金物資監督檢查領導小組”等跨部門協調機制。
北京大學政治發展與政府管理研究所所長謝慶奎教授也認為，“各級領導小組是打破部門壁壘、層次界限，集中一切力量，迅速解決重大問題的成功嘗試。”
但許多機構和部門，正愈加依賴這一模式，遇事習慣于設立各種議事協調機構，有時甚至僅僅是為了向上級表明對某項工作的重視程度。今年年初，為了提高政 府機構的辦事效率，山東濟寧市聯合多個部門，成立“馬上就辦辦公室”。在西安，以糧食局為主體，吸納了工商、質檢、城管執法等多個部門的綜合協調機構，成 立了一個“西安市放心饅頭工程領導小組辦公室”。
也正因如此，歷次機構改革幾乎都會關涉到精簡“中央小組”這個話題。2008年的大部門體制改革，更是被許多學者認為，可以有效地減少當下各類的議事 協調機構的數量。 “有些事情由一個部門為主來協調，這些協調小組就沒用了。”毛壽龍說，改革后，很多部際的協調小組都可以取消，許多部委聯合發文的現象也會減少。
但顯然，協調小組這種機制并不會完全退出歷史舞臺。雖然大部制改革減少了部際間的協調工作，但并非完全消除。當廣電總局與工信部通過其主管的媒體 ——央視與《人民郵電報》進行隔空對戰時，協調工作的馬達，又要悄然啟動了。

中央“協調小組”之外的“小組”
領導小組（8個）
全國擁軍優屬擁政愛民工作領導小組
國務院軍隊轉業干部安置工作小組
國家科技教育領導小組等
“委員會”（17個）
國務院中央軍委空中交通管制委員會
全國愛國衛生運動委員會
國務院學位委員會 （與教育部學位管理與研究生教育司“一個機構兩塊牌子”）等
“指揮部”（3個）
國家森林防火指揮部（與國家林業局森林公安局“一個機構兩塊牌子”）
國務院抗震救災指揮部
國家防汛抗旱總指揮部
“辦公室”（1個）
國務院糾正行業不正之風辦公室
部際聯席會議
清理整頓各類交易場所部際聯席會議
全國道路交通安全工作部際聯席會議等

資料引自《中國“小組機制”研究》，2010年12月第1版。數據統計截至2008年

張恒 2011-12-25 20:21:36