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　第五十一篇
　　（漢密爾頓或麥迪遜）
　　致紐約州人民：
　　那末，我們到底應該采用什么方法來切實保持憲法所規定的各部門之間的權力的必要劃分呢？能夠作出的唯一回答是，因為發現所有這些表面規定都嫌不夠，必須用下述辦法來彌補缺陷：這樣來設計政府的內部結構，使其某些組成部分可以由于相互關系成為各守本分的手段。我不想充分發揮這個重要的意見，只想大膽作些一般性論述，這或許會把這個意見搞得更清楚一些，并且使我們能對制憲會議所擬定的政府原則和結構作出比較正確的判斷。
　　為了要給政府分別行使不同權力奠定應有的基礎——在某種程度上都承認這對維護自由是必不可少的——顯然各部門應該有它自己的愿望，因而應該這樣組織起來，使各部門的成員對其他部門成員的任命盡可能少起作用。如果嚴格遵守這條原則，那就要求所有行政、立法和司法的最高長官的任命，均應來自同一權力源泉——人民，盡管通過的途徑彼此并不相通。這樣一個組織各部門的計劃，實際上也許沒有想象那么困難。然而，在執行時會有一些額外費用。所以必須容許與原則有些出入。特別是在組織司法部門時，嚴格堅持這條原則是不利的。第一，因為特殊資格在成員中是極其重要的，所以主要考慮的應該是選擇那種最能保證這些資格的挑選方式；第二，因為在該部門任職是終身的，所以必然很快消除對任命他們的權力的一切依賴思想。
　　同樣明顯的是，各部門的成員在他們的公職報酬方面應該盡可能少地依賴其他部門的成員。如果行政長官或法官在這方面并非不受立法機關約束，他們彼此之間的獨立只是有名無實而已。
　　但是防止把某些權力逐漸集中于同一部門的最可靠辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個人的主動。在這方面，如同其他各方面一樣，防御規定必須與攻擊的危險相稱。野心必須用野心來對抗。人的利益必然是與當地的法定權利相聯系。用這種種方法來控制政府的弊病，可能是對人性的一種恥辱。但是政府本身若不是對人性的最大恥辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。
　　在組織一個人統治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能管理被統治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制；但是經驗教導人們，必須有輔助性的預防措施。
　　用相反和敵對的關心來補足較好動機的缺陷，這個政策可以從人類公私事務的整個制度中探究。我們看到這一政策特別表現在一切下屬權力的分配中，那里的一成不變的目的是按這樣的方式來劃分和安排某些公職的，以便彼此有所牽制——使各人的私人利益可以成為公眾權利的保護者。在分配州的最高權力中，再也沒有什么東西比這些細心的發明更需要了。
　　但是不可能給予各部門以同等的自衛權。在共和政體中，立法權必然處于支配地位。補救這個不便的方法是把立法機關分為不同單位，并且用不同的選舉方式和不同的行動原則使它們在共同作用的性質以及對社會的共同依賴方面所容許的范圍內彼此盡可能少發生聯系。用進一步的預防辦法來防止危險的侵犯也許是必要的。正如立法權的權力所要求的那樣，應當這樣來劃分，另一方面軟弱的行政部門可能要求把它加強。初看起來，對立法部門的絕對否定，是行政長官應該配備的天然防衛物，但是這一辦法既不完全可靠，單獨使用也是不夠的。在尋常情況下，也許不會以必要的堅定態度去運用；在特殊場合下，又可能會背信棄義地去濫用。使這種軟弱部門與強大部門中較弱的分支機構適當地結合起來，使后者可以支持前者的法定權利，同時也不至于過分脫離本部門的權利，這種辦法難道不能補足這一絕對否定的缺陷嗎？
　　假如這些意見所依據的原則就象我所相信的那樣，是正確的，而且把這些原則作為準則應用于某些州憲法和聯邦憲法，那末就會發現，如果聯邦憲法并不完全符合這些原則，州憲法就更加不能?得起這樣的考驗。
　　此外，還有兩種考慮特別適用于美國的聯邦制度，這種考慮把聯邦制度放在一種非常有趣的觀點中。
　　第一，在一個單一的共和國里，人民交出的一切權力是交給一個政府執行的，而且把政府劃分為不同的部門以防篡奪。在美國的復合共和國里，人民交出的權力首先分給兩種不同的政府，然后把各政府分得的那部分權力再分給幾個分立的部門。因此，人民的權利就有了雙重保障。兩種政府將互相控制，同時各政府又自己控制自己。
　　第二，在共和國里極其重要的是，不僅要保護社會防止統治者的壓迫，而且要保護一部分社會反對另一部分的不公。在不同階級的公民中必然存在著不同的利益。如果多數人由一種共同利益聯合起來，少數人的權利就沒有保障。只有兩個方法可防止這種弊病：其一是在不受多數人約束，也就是不受社會本身約束的團體中形成一種意愿；其二是使社會中包括那么許多各種不同的公民，使全體中多數人的不合理聯合即使不是辦不到，也是極不可能。第一個辦法在一切具有世襲的或自封的權力的政府中是很普遍的。這充其量不過是一個不可靠的預防辦法，因為一種不受社會約束的權力可以贊助少數人的合理利益，同樣也可以贊助多數人的不合理見解，也可能被用來反對兩者。第二個辦法可用美利堅聯邦共和國來作范例。它所有的權力將來自社會和從屬于社會，社會本身將分為如此之多的部分、利益集團和公民階級，以致個人或少數人的權利很少遭到由于多數人的利益結合而形成的威脅。在一個自由政府里，保障民權一定要和保障宗教權利一樣。在前一種情況中，它包括各種各樣的利益，而后一種情況則包括各種各樣的教派。兩種情況下的保證程度，將決定于利益和教派的多少；也可認為，決定于國家的幅員和同一政府下所包括的人數。對這個問題的這種看法，必然會特別向共和政府的所有誠實而考慮周到的贊助者推薦一種適當的聯邦制度；因為這個看法表明，隨著聯邦的領土可能形成幾個范圍較小的邦聯或州，會使多數人便于結成壓迫他人的集團；在共和政體下對每個階級公民權利的最好保證就會削弱；因此政府某些部門的穩定和獨立（唯一的另一保證）必然會相應加強。正義是政府的目的。正義是人類社會的目的。無論過去或將來始終都要追求正義，直到獲得它為止，或者直到在追求中喪失了自由為止。在一個其體制使得強大的黨派能很容易聯合起來壓迫弱小黨派的社會里，老實說，無政府狀態會象在未開化的野蠻狀態下一樣占有優勢，在那里弱者不能保護自己免遭強者的侵犯；因為在后一種情況下，就連強者也由于他們情況的不穩定而被迫受制于一個不僅能保護他們自己也能保護弱者的政府；所以在前一種情況下，更強大的黨派也會由于同樣動機而逐漸希望有一個能保護所有軟弱和強大黨派的政府。勿庸置疑，如果羅得島脫離邦聯，實行自治，在這樣狹?范圍內的民主政體下的權利沒有保障，就會由鬧派系的多數人的不斷壓迫表現出來，以致各派系不久就會要求某種完全不受人民約束的權力，因為黨爭的紊亂證明有此必要。在幅員廣大的美利堅合眾國里，在它所包括的多種利益集團、黨派和教派中，整個社會的多數人聯合，除了根據正義和公益的原則以外，是很少會在其他原則下出現的。在大黨派的意愿對小黨派的威脅較小的情況下，為前者作出如下保證的口實必然也就少了：把一個不受后者約束，換句話說，獨立于社會本身之外的意愿帶入政府。盡管有相反的意見，肯定無疑而且也是同樣重要的是：倘若社會在一個實際范圍內，它越大，就越能充分實行自治。對共和主義來說可喜的是，通過對聯邦原則的合宜修正和混合，可以把實踐范圍擴充到極大的范圍。
　　普布利烏斯
　　原載１７８８年２月８日，星期五，《紐約郵報》

亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、和詹姆斯·麥迪遜 2013-08-23 08:40:07