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　　一、引言
　　隨著現代信息技術和網絡技術在遠程教育中的應用，特別是20世紀90年代以來，遠程教育獲得了快速發展，進入了以網絡、雙向、互動為特征的第三代遠程教育——現代遠程教育。現代遠程教育在時間空間上的靈活性、教育資源的優質性和豐富性、教學交互的多樣性，使得世界各國都把借助遠程教育促進教育改革，為社會培養適應信息社會需要的勞動者，作為一項國家政策確定下來。但是在各國大力發展遠程教育的過程中，都遇到了一些問題，如遠程教育資源的版權保護，遠程教育實施的基礎設施建設、遠程教育質量認證及遠程教育評價等。因此，為遠程教育制定一套科學合理的政策與法律體系已經成為一些專家的共識。美國遠程教育協會(United States Distance Learning Association)早在1991年7月就組織了一個國家遠程教育論壇(National Policy Forum)，召集遠程教育及其相關領域的專家學者為制定美國遠程教育政策獻計獻策，該協會分別在1991年和1997年提交了兩份國家政策建議報告，建議國家大力優先發展遠程教育，為國家培養適應信息時代需要的勞動者，因為“信息時代最關鍵的資源是教育和信息的獲取。”本文嘗試對美國現有的遠程教育法規的制定和施行作一簡單的分析，以期對我國遠程教育的規范和健康發展有所借鑒。
　　二、遠程教育政策制定和分析的理論體系
　　自美國政治學家H·拉斯韋爾1951年提出“政策科學”的概念之后，政策科學得到空前的發展。隨著教育在社會生活及國家政治中的地位日益重要，教育政策學作為政策科學家族中的重要一員，也取得了長足的發展。教育政策不但已經成為所有國家教育研究的一個重要研究領域，更是國家干預教育的一種重要手段和方式。制定遠程教育政策的過程也是一個分析環境和現實需求的過程，必須具有全局觀和前瞻性，一定會有相應的科學合理的理論體系為依據，否則制定出的政策可能會阻礙遠程教育的發展，至于政策施行以后的效果如何，這一理論框架依然是參照的標準，我們檢討政策的實施效果，首先要問的就是政策在實踐中的施行結果是否反映了政策制定者的初衷(當初提出的標準)，所以，一些遠程教育學者非常重視遠程教育政策制定的理論體系。
　　美國著名的遠程教育學者穆爾認為，制定遠程教育發展政策，必須圍繞以下六個方面[1]：資源與技術獲取的平等權；課程開發與實施的成本；認證與質量保證；版權與知識產權；教師角色面臨的轉變與挑戰；現有組織機構的壓力。1998年，美國的Gellman，Danley，Fetaner和Berge等人提出一個遠程教育政策分析的理論框架，以幫助決策者在制定遠程教育政策時，能夠全面地考察遠程教育所有領域的問題。他們提出應重點關注七個方面的問題：學術；財務；地理范圍；組織；勞務管理；法律；學生支持服務。這是對實施遠程教育所涉及問題的一種概括，立足于遠程教育機構運營方案。以此為基礎，Berge(1998)又增加了兩點：技術；文化。
　　King，Nugent，Russell and Lacy(1999)通過將這一模式運用到一般性中級遠程教育機構，分析相關政策問題，他們發現這一模式是有效可行的，進而發展成為一個涉及：學術；組織、管理、財政；教師；法律；學生支持服務；技術；文化等方面更為詳盡的體系。這一理論體系比較系統和全面，幾乎涉及遠程教育的所有方面，但是有些繁雜。為此King，Nugent，Russell and Lacy(1999)等人進一步提出了包括教師、學生和管理組織三個維度政策框架的更為簡化的模型。這一簡化模型，將遠程教育概括為教師、學生和組織管理三個層次，針對不同層次來劃分相關政策問題，從而使其更具有現實的指導意義和實踐的可操作性。對于教師、學生和遠程教育機構來說，各自可以從自身的角度來考慮參與遠程教育的直接指導。因此，這是一個針對遠程教育機構層次而概括得較為科學合理且具有較強可操作性的理論體系。在遠程教育制定實踐中，明顯地存在著制定的適用對象的區別。
　　遠程教育本身是一種復雜的系統，世界銀行在考察遠程教育復雜系統時，根據遠程教育所涉及的問題，而將遠程教育劃分為課程計劃與部門、遠程教育機構、國家和國際四個層次的政策領域(表1)。
　　世界銀行關于遠程教育發展的政策框架著重從組織層次的不同來加以區分。其著眼于全球，分層次思考遠程教育相關政策的獨特視野與方法，對于我們全面、系統、歷史地考察遠程教育政策問題有很好的啟示。
　　三、美國遠程教育政策法規體系及主要內容
　　1.從制定主體來看，有以下幾種：首先，聯邦制定的相關法律法令。比如1998年修訂的《高等教育法》，其中部分條款對遠程教育的支持。《美國殘疾人法案》(The Americans With Disabilities Act，簡稱ADA)中規定對遠程教育課程要與特殊教育的要求相適應。
　　
　　其次，聯邦機構制訂規劃或報告。比如美國公共事務管理局(Division 0f Government and Public Affairs)在2000年3月發表的《21世紀遠程教育的發展策略》中指出：遠程教育的新形式不僅意味著學生人數的變化，也將促進教職人員開發新的教學模式和管理模式。因此，遠程教育的出現使得一些機構不得不重新審查和修改已有的政策及議程，其中知識產權是必須審查的一條關鍵政策。美國聯邦教育部教育研究與發展辦公室國家教育統計中心就為遠程教育做過專門的統計分析報告。如《遠程高等教育：1997-1998》為幫助遠程教育政策法規制定者解決相關問題提供咨詢：平等獲得高等教育問題；開發遠程教育課程費用問題；遠程教育課程的授權與質量保障問題；版權與知識產權問題；高校教師角色的轉換與挑戰問題；現有組織結構和配備的壓力問題。[2]
　　第三，國家有關協會。美國有一些國家級的專業機構，他們以遠程教育領域中深厚的專業研究為基礎，主動提交研究報告或建議。如美國遠程教育協會(United States Distance Learning Association)早在1991年7月就組織了一個國家遠程教育論壇(National Policy Forum)，召集遠程教育及其相關領域的專家學者為制定美國遠程教育政策獻計獻策，該協會分別在1991年和1997年提交了兩份國家政策建議報告。
　　第四，州一級的法律法規。除立法機構外，州還可以通過高等教育委員會、電訊基礎設施基金委員會等機構制定有關的政策法規。
　　2.從法規形式的角度看，美國遠程教育政策法規具體形式主要有國家立法(Law)、政策建議(recommendation)、標準(standard)、指導方針(guideline)、報告書(report)等。[3](1)國家立法。美國雖然沒有獨立的遠程教育法，但隨著遠程教育的發展，為了適應并促進遠程教育的進一步發展，美國于1998年修訂了《高等教育法》，取消了對遠程教育學生申請貸款、學校招生等方面的各種限制，并保證每年投入資金資助高等學校與工商界合作，以便開發優秀教學軟件和建立遠程教學評估系統。[4]《美國殘疾人法案》(The American With Disabilities Act，簡稱ADA)規定對視覺有障礙的人不要使用圖表，對耳聾或有聽力障礙的人要用文本來代替音頻。(2)政策建議。如美國遠程教育協會(United States Distance Learning Association)在1997年起草的“國家政策建議”是由該協會召集遠程教育專家及其相關領域的專家學者為制定美國遠程教育政策獻計獻策的結果。此政策建議由兩部分組成：一是為了加快利用遠程教學技術，聯邦政府、州和地區政府應該做的事情；二是為了支持遠程教育與教學改革，聯邦政府、州和地方政府應該做的事情。[5](3)標準。2004年美國高等教育政策研究所(IHEP)發表《在線教育質量：遠程互聯網教育成功應用的標準》。報告中的評估標準都是在總結美國多所大學網絡教學經驗的基礎上得出來的。整個遠程網絡教學質量評估系統被分為7個方面，并將這7個方面細化為24個必要的核心指標項和21個非必要可選項。[6](4)指導方針。威斯康星大學在1995年制定的“計算機政策和指導方針”，為工作環境提供一個道德標準并配合大學資源使用的管理，具體列出了使用計算機的有關規則，如什么學生可以使用計算機，系統提供什么樣的資源，使用時應注意些什么，什么是合法的什么是非法的等等。[7](5)政策報告。一些專門機構為遠程教育政策法規的制定提供政策建議報告書，為教育政策法規制定者解決相關問題提供咨詢。[8]
　　四、遠程教育政策對實踐的影響
　　由于修訂的《高等教育法》中有關遠程教育內容的增加和其他遠程教育政策制度的出臺，對遠程教育目的、特權、資格申請、應用、選擇、通知、評價和報告、監督及遠程教育的定義都做了明確規定，使美國遠程教育發展得到了鼓勵，促進了美國遠程教育的進一步發展。
　　(一)促成了一些大型遠程教育研究項目的開展并為其實踐提供支撐
　　為了落實《高等教育法》修改后相關目標的實現，美國政府先后資助了一些大型的研究項目來促進遠程教育的發展。其中較著名的是“遠程教育示范研究”和LAAP規劃。[9]
　　1.遠程教育示范項目。該項目設立于1999年，選擇了包括17個州118所高等院校在內的15個項目合作者，計劃進行為期5年的研究。為了促進遠程教育的擴大和發展，該項目規定了一些優惠政策。涉及遠程教育財政、遠程教育學生、發揮社區大學作用和加強遠程教育課程共享等方面。項目還要求調查學生同時在幾所大學學習的情況，以作為確定學生受資助力度時的參考。另外還要求對遠程學習的成本進行統計，以作為制定遠程學生資助政策的依據。
　　2.LAAP(Learning Anytime Anywhere Partnerships)規劃。該規劃是美國政府1998年依據1965年高等教育法修正案建立的，核心內容是遠程教育創新和為更多的學生提供接受高等教育的機會。該規劃自建立以來一直致力于美國遠程高等教育的研究與發展，1999年、2000年共資助遠程教育項目40多項，內容涉及遠程教育政策、基礎設施建設、教學工具、課程開發、特定人群的教育等許多方面，既包括學位教育，也包括職業證書教育和其他教育培訓。LAAP的資助項目的參加者(1999年，2000年)包括全美339個各類機構，其中既有傳統的高等教育機構，如華盛頓大學、亞利桑那大學、馬里蘭大學等，也包括一些社區大學，還包括一些著名的信息技術企業和公司，如Cisco，sun，Apple等，除此之外還有一些政府機構，如紐約州職業與教育部殘疾人委員會、底特律公共衛生部等。從資金投入情況來看，LAAP 1999年通過的項目共計劃投資3500萬美元，2000年項目共計劃投入1200萬美元。這些項目一方面反映了美國政府對LAAP規劃的極大關注和重視，另一方面也有力地促進了遠程教育的發展。
　　(二)強化遠程教育質量，加強對機構的鑒定和認證工作
　　認證對發展、規范和促進培訓與教育市場的質量有很大幫助。對提供商而言，認證提供了服務和產品的標準；對消費者而言，認證是他們決定購買、衡量服務質量和績效的指示燈。在美國，提供遠程教育的機構可能是各級各類大學、教育機構和商業機構，他們開展遠程教育的最終目的是不同的，有的是營利性的，有的是公益性的，所以無論從學習者的利益，還是從社會的利益來考慮，保證質量至關重要。因此美國在其遠程教育政策原則中，特別強調和注重持續性地對遠程教育的資格作出鑒定和質量評估。除在開辦遠程教育時對開辦機構進行資格評定外，還定時地對這些機構的辦學質量進行評估，以防止遠程教育進行過程中那些經過了資格鑒定的教育機構的教學質量發生變化。
　　(三)推動了遠程教育多種技術的綜合運用，引導教師專業發展
　　由于科技發展的日新月異，再加上長期以來已經在遠程教育中使用的各種技術手段，當前可用于進行遠程教育的技術方法可謂多種多樣，而且各有所長。因此美國國家及州的遠程教育政策中，都強調合理運用各種不同的媒體和技術為遠程教育服務，提高遠程教育的質量，同時也鼓勵學習者善于利用不同類型的技術和資源，如互聯網、CD-ROM、教育電視節目等，從而最大限度地利用各種資源和媒體的優勢。通過政策的推動，許多教師和學生已經能自覺地在教學過程中運用各種技術手段。對全美高等教育協會成員運用遠程教育的情況進行的一次調查顯示，無論是用網絡進行遠程教學的教師還是傳統方法進行教學的教師，很多人已經接受了新技術，并應用到自己的教學活動中去。[10]
　　(四)促進了資金和資源的整合，提升了遠程教育機構的支持服務能力
　　在美國，由于許多教育團體、公司、高等院校都有資金、技術、人力開展遠程教育，為了避免資金、資源和技術的無謂重復和浪費，在美國國家及地方的遠程教育政策中都強調各級政府、各類辦學機構、社會團體以及商業機構要統一協調，將各自的經費和資源統一規劃，有計劃有目的地互相配合來進行遠程教育，從而避免不必要的重復和浪費。美國遠程教育政策提倡資金和資源的整合以多種形式進行，其中最普遍的是教育機構間的合作。例如加利福尼亞的虛擬大學，其2000多門在線課程分別來自加利福尼亞虛擬社區的學院、加利福尼亞州立大學各校區和加州內的其他獨立大學和學院。隨著對遠程教育在教育市場中價值的認識，越來越多的商業機構投入到遠程教育中來，因此也有一些合作是在教育機構和商業機構之間進行的。為此，許多遠程教育課程是根據商業計劃和商業培訓的需要來開設的。在這種合作中，教育機構常常以課程的設計者、開發者和教學活動進行者的角色參與，而商業機構常常以技術提供商的身份出現。在這樣的合作中，教育機構可以獲得的好處是合作者給他們提供了用于支付遠程教育技術支持的昂貴費用，同時他們的合作伙伴則獲得了“無價的實驗室”，讓自己的技術得以在教育中進行實際運用，并在課程進行中不斷發展，最后完成研究的目標。例如AT&T設計了一個學習網絡虛擬學院(Learning Network Virtual Academy)，他們就是通過上述方法與多所大學和學院進行合作。
　　美國制定和實施遠程教育政策法規時，注意到了聯邦和州的分工，一方面堅持了聯邦法律對遠程教育發展宏觀上的指導與協調，另一方面也保證了各州政策的多樣性和靈活性，同時規定了法規之間內部的層次和作用方式，促進了美國遠程教育的健康發展。
高等農業教育沈陽82～85G5成人教育學刊王正東20082008
現代遠程教育/教育政策分析/政策體系
現代遠程教育在20世紀90年代以來獲得了迅猛發展，上個世紀末中國也啟動了“國家現代遠程教育工程”，了解國外遠程教育政策的制定和施行，對于規范我國遠程教育的發展有著積極的現實意義。美國遠程教育的政策制定表現出很強的層次性和體系性，促進了美國遠程教育的健康發展。
作者：高等農業教育沈陽82～85G5成人教育學刊王正東20082008
現代遠程教育/教育政策分析/政策體系

網載 2013-09-10 20:52:49

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