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　　中圖分類號：D089　文獻標識碼：A　文章編號：1006-0448(2008)01-0026-06
　　一　政治信任：何以可能
　　政治體系的穩固和存續取決于它能否得到大多數公民的支持與認同，對于這一點，大多數學者已經取得共識。無論是馬克斯·韋伯的“合法性”概念，還是伊斯頓提出的“擴散性支持”，以及阿爾蒙德的“公民文化”或普特南提出的“社會資本”，都表明了公民與政府間良性互動的重要意義。“政治信任”(political trust)概念為我們提供了分析公民與政府間關系的又一視角，它是彌合政治社會與公民社會斷層的橋梁。
　　關于信任的分類可謂五花八門，比如人際信任(interpersonal trust)與系統信任(system trust)、概化信任(generalized trust)與特殊信任(specialized trust)、垂直信任(vertical trust)與水平信任(horizon trust)以及基于過程的信任(process-based trust)、基于個體特征的信任(personality-based trust)與基于制度的信任(institution-based trust)等等。根據公民社會—政治社會的分野，本文將信任分為社會信任與政治信任兩類。其中，社會信任指公民社會中萌生的公民間的信任關系，而政治信任主要指公民與政府之間的信任關系[1]。
　　對政治信任的關注可以追溯到啟蒙時代。約翰·洛克指出，社會將權力交給統治者是出于對統治者的潛在信任，他們相信后者將為其利益服務。因此，約翰·鄧恩認為，信任是洛克哲學的核心，即公民與政府之間本質上是一種信任關系，而非契約關系[2]。政治信任是政治系統合法性基礎的重要來源。馬克斯·韋伯指出：“沒有任何一個統治自愿地滿足于僅僅以物質的動機或僅僅以情緒的動機、或者僅僅以價值合乎理性的動機作為其繼續存在的機會。毋寧說任何統治都企圖喚起并維持對它的合法性的信仰。”[3]哈貝馬斯也認為，任何政治系統需要盡可能多地投入各種不同的“大眾忠誠”，如果行政系統不能把大眾忠誠維持在必要的水平上，就會產生合法性危機，合法性危機是一種直接的認同危機[4]。阿爾蒙德和維巴首次將社會信任與政治信任聯系在了一起。他們認為，公民對其他公民善意的信念直接決定了他是否會同后者一道參與政治活動。這樣，一般的社會信任就被轉換為與政治相關的信任。盡管如此，一些學者卻對政治信任的可能性提出了質疑，究其原因，主要出于以下幾點考慮：
　　1.西方自由主義思潮的影響
　　政治與經濟自由主義肇始于對政府的不信任。特別是在經濟領域，人們對政府干預經濟的行為充滿了疑慮，后者經常導致破壞性后果。后來，學者們日益意識到政治自由的重要性。自由主義者反對賦予政府部門太大的權力，因為在他們看來，人性中存在著這樣一種脆弱性，即人傾向于攫取權力(并通過政治權力獲取個人利益)。在自由主義者看來，避免這種惡果的最適當的途徑就是使當權者明白“這樣做的危險和邪惡”(即有可能激起民眾的反抗)。因此，自由主義者懷疑當權者的善意動機，主張對政府權力進行限制，進而產生了對政府“制度化的不信任”(institutionalized distrust)。正如哈丁所言：“人們之所以不信任政府，就在于人們害怕出現‘最極端的’政府。”[5]
　　2.公民認知能力的局限性
　　哈丁認為，信任首先是一個認知概念，信任(或不信任)他者都包含了這樣一個假設，即我們擁有關于他者的相關知識。在哈丁看來，現代社會正在變得日益復雜并且充滿了風險，公民們不可能也沒有能力掌握關于政府機構和政府官員的必要知識和信息，因而信任政府基本上是“不可取的”[2]。奧弗也認為，不能簡單地對信任政府與信任他人進行類比。除了指出公民在認知方面的局限性之外，奧弗還認為，信任政府與信任他人的另一重要區別就在于政府無法對公民的信任給予互惠，而他人卻可以。因而，他認為，信任只能被賦予活生生的行為體，而諸如政府這樣的抽象物不應當成為信任的對象[6]。哈丁甚至認為，如果我們將公民對政府的信任視為政府合法性的標準的話，那么，當今世界沒有哪一個政府是合法的。多少有些諷刺意味的是，哈丁認為社會復雜性使得公民無法信任政府；相反，在盧曼和吉登斯那里，社會復雜性卻要求公民不得不給予他者一定程度的信任(當然也包括政府)。
　　3.政治領域中利益的沖突性
　　政治是個利益是非紛爭之地，這一事實本身就對政治信任的存在條件提出了質疑。正如沃倫指出的，政治關系的出現常常是其他社會關系失調的結果，政治領域的特點就是利益的沖突性、關系的脆弱性以及信息的匱乏[7]。信任總是與風險聯系在一起的，它意味著個體有意識地將自身的脆弱性暴露給他者，而這在政治領域中是不可想象的。在這些學者看來，政治領域中利益的沖突性決定了政治信任的不可取性與非理性。
　　顯然，上述質疑在很大程度上是基于將對政府的信任與對他人的信任進行類比之上。許多學者認為，信任他人還是可以理解的，但是信任像政府這樣的抽象物就多少有些匪夷所思，他們更愿意將這種“信任”稱為“信心”。塞利格曼區分了對他人的信任與對體系的信心。在他看來，前者基于不確定性和脆弱性之上，而后者基于依賴之上[8]。另一些學者則指出，“信心”是一種被動的情緒，而信任則基于“信念與行動”之上，這使我們能夠積極應對他人行為的不確定性。奧弗則認為，把握信心與信任的區別對于我們理解“政治信任”的內涵十分重要。在他看來，制度是現實存在的安排，它能為居于其中的行為體提供動機與選擇范圍，對此，我們能夠擁有的僅僅是信心[6]。基于此，政治信任可以被認為是公民對政府機構以及相關制度安排的信心。“信任機構(trust institutions)意味著公民熟悉并認同機構及其基本價值理念，并相信絕大多數公民都認同這些規則和價值。這將激發公民對機構的支持以及對規則的遵守。”[9]
　　盡管在政治領域中，信任的基礎最成問題，但也正是由于政治領域中的不確定性以及利益沖突性，信任才顯得更為必要和迫切。正如沃倫指出的，在那些具備一切條件的地方，任何事情都是可以預見的，信任反而顯得無足輕重。信任與政治是同源的，即它們都涉及個體通過接受風險以實現某種可能性。那么，哪些因素影響了公民對政府的信任？這正是本文下一部分所要探討的話題。
　　二　政治信任的影響因素
　　政治信任本質上是公民與政府間的一種互動，它涉及公民、政府與特定價值之間的特定關系。影響政治信任的因素眾多，出于分析的方便，我們可以將政治信任的影響因素分為三個層次，即個體層次、社會層次和政府層次。
　　1.個體層次的影響因素
　　公民是政治信任的主體，公民的個體特質無疑會對政治信任產生基礎性的影響。面對相同的政府績效和政府行為，不同的公民會表現出對政府不同的信任水平。我們將那些影響社會信任和政治信任的個體屬性的總和稱為個體的“信任傾向”(trustfulness)。影響個體“信任傾向”的因素很多，包括個體的年齡、性別、財富、受教育程度、社會地位、價值觀以及宗教信仰等等。在這里，我們將通過分析價值觀與公民政治參與這兩個因素進行簡要說明。
　　個體的價值觀是影響政治信任的基礎性因素之一。由英格爾哈特教授主持的世界價值觀調查(world value survey)表明，個體價值觀在很大程度上決定了個體的信任傾向。例如，英格爾哈特指出，與懷抱物質主義價值觀的公民相比，那些懷抱后物質主義價值觀的公民表現出對政府更多的不信任，因為公民們不再祈求政府確保其生存(既有的安全狀況被視為理所當然)，相反，他們會以更高的標準來衡量政治精英和政治機構[7]。同樣，那些懷抱權威主義價值觀的公民會表現出更高的政治信任。個體價值觀的確立很大程度上是在早期社會化過程中完成的。尤斯蘭納(Eric Uslaner)教授首先對個體價值觀、早期社會化過程以及政治信任之間的相互聯系進行了探討。他將信任分為策略式信任與道德式信任兩類，后者假定他人與你擁有一些相同的基本道德價值，假定他人懷抱善意。換言之，策略式信任反映了人們對他者將如何行動的預期，而道義式信任反映了人們對他者應如何行動的預期。在尤斯蘭納看來，道義式信任的基礎是樂觀主義與對控制外物能力的自信。他進而指出，道德式信任代表了個體從父母和社會那里習得而來的一整套價值體系，它是個體早期社會化的結果，在個體一生當中很少發生變化；它反映的是對人性的一般態度，即它承認即使是陌生人中間也存在著共有的基本價值，因而，它是社會信任和政治信任的基礎[10]。
　　公民的政治參與是影響個體信任傾向以及政治信任的另一因素。長期以來，公民政治參與被認為是培育公民政治技巧、塑造合格公民的重要途徑。例如，考夫曼(Arnold Kaufman)就曾指出，民主參與——他所指的是真正行使權力以影響關涉公民自身利益決策的參與——將有利于改善公民的“思考能力、情感以及行動”。18世紀，盧梭有意識地回到希臘的古典著作，并將這樣一種觀點引入政治學之中，即政權的特性將影響公民的特性；正是盧梭將“能力培育”這個術語引入到了規范政治哲學的研究之中[11]。具體而言，公民的政治參與可以通過兩種方式影響公民的信任傾向，進而提升政治信任：其一，政治參與有利于培育公民的規則意識和寬容意識。政治參與的過程就是公民與眾多不同于己的陌生人遭遇、互動、交流和妥協的過程。公民之間不僅利益各異，而且在背景、社會地位等方面也迥然不同。因而，要在政治參與過程中實現自身的利益，公民必須學會相互尊重、相互寬容并遵守規則，而這無疑為公民信任傾向的培育奠定了基礎。其二，政治參與有利于提升公民對政治共同體的自信心和樂觀精神。公民參與政治活動可以提升其影響政治過程和政治結果的自信心，使其產生“主人翁”意識，進而提升其對整個政治共同體的信任；與此相反，那些沒有參與政治活動的公民則會感到自己沒有途徑影響政治過程，會產生某種無助感和挫敗感，進而產生對政府的不信任。
　　2.社會層次的影響因素
　　作為公民與政府間聯系的中間領域，社會層次的諸多因素會對公民的信任傾向、進而對社會信任和政治信任產生影響。簡而言之，這些影響因素包括：社會的歷史文化傳統、文化—種族同質性、社會分化程度、社會信任狀況以及社會公平程度等等。例如，塞利格曼指出，在等級文化盛行的社會中，社會信任以及政治信任不可能萌發，因為在這樣的社會中，社會秩序本身就規定了不同階層的人可以做什么，不可以做什么，因而不同階層的公民不可能擁有相同的價值觀念[12]。無獨有偶，普特南也認為，信任不可能在一個高度分化的社會中得以提升。Alesina和La Ferrara提出了信任的“相似/差異”解釋模型。他們認為，在文化—種族同質性較高的社會中，社會信任與政治信任更易于萌發[13]。另有一些學者將關注點投向了社會信任，在他們看來，社會信任是政治信任的基礎，一個缺乏社會信任的社會是不可能孕育出政治信任的。比如，Gabriel Parry就指出，政治信任是社會信任(即公民間的信任)的附屬物。當一個社會缺乏共識時，社會信任的流失勢必造成政治信任的流失，進而導致政治體系的不穩定[14]。同樣，Jenney Job教授從公民參與的角度論述了社會信任與政治信任的共生關系。在她看來，公民參與提升了社會信任，而社會信任又催生了政治信任，所以正確的邏輯順序應是公民參與—社會信任—政治信任，而非先前所認為的公民參與—社會信任—政治效率[15]。
　　社會財富的分配狀況被認為是影響社會信任與政治信任的重要因素之一。一個社會的財富分配越平等，其社會信任與政治信任的水平也就越高。在沒有共產主義遺產的國家中，概化信任與基尼系數之間的相關度是0.684。在33個民主國家中，當收入不平等被拉大時，社會信任和政治信任水平就會下降[16]。社會財富的公平分配能夠在兩個方面提升信任：第一，財富的公平分配能夠使公民變得更為樂觀，而樂觀正是個體信任傾向的基石；第二，財富的公平分配能夠縮減不同群體之間的社會距離，增加其相互聯結，從而有利于信任的培育。相反，社會財富的不公平分配將在很大程度上侵蝕社會信任與政治信任。心理學的研究表明，人們傾向于將成功歸為自身努力的結果，而將失敗的原因歸結為外部環境的影響。在不公平的利益分配格局下，社會中的絕大多數人都會成為相對利益受損者。他們會將導致其不利地位的原因歸為不公正的社會規則、他人對不公正社會規則的鉆營以及創立這些規則的政府。在這種情況下，不滿情緒便會在社會中蔓延，公民的信任傾向將會大大減弱，社會信任和政治信任將被消釋殆盡。
　　3.政府層次的影響因素
　　從根本上講，政治信任受兩方面因素的影響，一是信任者(即公民)的信任傾向，二是被信任者(即政府)自身的可信度(trustworthiness)。因而，政府自身的可信度是政治信任的基礎，換言之，公民是否信任政府首先取決于政府自身是否可信。理性選擇學派認為，人們對政府的信任基于政府提供公共物品的能力之上，同樣，制度理論也認為，政治信任(或不信任)取決于公民對政府績效的理性評估。因此，政府績效是政治信任的前提，一個表現拙劣的政府是不可能贏得公民的信任的。
　　然而，在很多時候，政府的績效已經足夠好了，但公民對政府的信任度卻依然低下，究其原因，就在于公民不僅期望政府履行特定的工具性職能，而且希冀政府維護社會正義、公平與機會均等。換言之，政府的公正性有助于政治信任的提升，這一點主要體現在四個方面：對不服從公民的強制措施、政策適用范圍的普遍性、強有力的司法體系和仲裁體系以及公民對實際決策過程的參與[17]。斯澤托姆普卡(Piotr Sztompka)認為，政府的公正性和政治信任受以下結構性因素的影響：(1)規范的確定性與公正性；(2)機構的透明度；(3)社會秩序的穩定性；(4)權力的責任性，如果政治機構的權力是有限的，并且受到其他機構的審查和監督，那么權力濫用的風險就較小，有利于信任的萌發；(5)權利與義務的公正仲裁；(6)責任與義務的執行力(enforcement of duties and responsibilities)，如果公民們相信政府部門能夠制裁機會主義者，那么他們就會感到更加安全，進而產生對政府的信任；(7)對個人尊嚴、人格與自主的認同與保護[18]。不難看出，在這些結構性因素中，制度因素是最為根本的。制度及其構成規則從兩個方面提升了政治信任：對于被信任者(政府)而言，制度及其規則提升了它們的責任性和可信度；對于信任者(公民)而言，制度及其規則為他們提供了規避信任風險的保障措施。
　　毫無疑問，制度規則與信任調節著不同領域中的社會關系。盡管規則不可能規范所有的社會關系，但它卻可以為社會信任(進而為政治信任)的培育奠定基礎。良好的制度不僅有利于公民明確自己應當承担的責任和義務，而且有利于提升公民的信任傾向(奧弗將其稱為“制度的形成性功能”)。從單個公民的角度看，正是制度的規范意義、執行效力及其道德合理性使得公民意識到，其他公民同他一樣接受了相同的規則和價值，從而有利于社會信任和政治信任的培育。但是，制度本身并不是“不偏不倚”、“自我運轉”的外在之物。在很多情況下，制度要么使信任變得不可能，要么使其成為不必要。因此，制度孕育信任的前提在于制度本身必須具有合理性。如果制度允許撒謊、無法確保合同實施、有失公允、屈服于特權或者無力扶助弱勢群體，那么“體系性”不信任就會滋生。在這種情況下，公民們的不信任并非源于被信任者的不可信，而是在于制度不能實現其規范性價值。在奧弗看來，制度必須保持公正、不偏不倚，它必須鼓勵公民誠實守信并且有能力對違反制度的行為進行制裁；同時，制度必須對弱勢群體進行適當的傾斜。唯有如此，制度及其支撐的政治框架才能為社會信任和政治信任的孕育提供生長的土壤[6]。
　　應該指出的是，政治信任的三個層次是彼此聯系、不可分割的，它們互為條件，相互加強：個人層次是基礎，其他兩個層次的因素都必須通過個人層次發生作用，同時，社會層次和政府層次的因素也會對公民的“信任傾向”產生深刻的影響。同樣，社會層次與政府層次也是彼此聯結在一起。誠如亨廷頓指出的：“社會文化與政治機構之間的關系是辯證的。德茹內爾說，共同體意即‘信任的制度化’，‘公共權威的關鍵性職能’就是‘增加在全社會人們心中普遍存在的相互信任。’相反，社會文化中缺乏信任將給公共制度的建立帶來極大的阻礙……(同樣)那些缺乏穩定和效能的政府和社會，也同樣缺乏公民間的相互信任。”[19]總之，上述三個層次的影響因素共同決定了一國的社會信任與政治信任狀況。
　　三　當代中國的政治信任
　　作為一個超大型社會，當代中國的政治信任狀況多少有些令人難以捉摸。眾多調查研究顯示，在中國，公民對政府的信任度隨著政府層級的降低而下降：公民對中央政府的信任度最高，省級政府次之，依此類推，公民對鄉鎮政府的信任度則最低。盡管關于當代中國政治信任狀況的判斷存有諸多爭論，但有一點已在學術界取得了共識，即中國基層政府的政治信任狀況正趨于惡化[20-22]。公民對基層政府信任度的下降，不僅會危及政府的政策執行力，更為重要的是，它會影響公民對政府公正性的評判，降低政府的合法性基礎；長此以往，公民對中央政府的信任度也會受到影響，并最終導致體系性政治信任狀況的惡化。換言之，當代中國的政治信任狀況正處于一個轉折點上。政府政策得當、妥善應對，則政治信任狀況將得以改善，政府的政治合法性將進一步加強；反之，將出現整體性政治信任狀況惡化的后果。因而，在今日之中國，提升公民對政府的信任度就顯得尤為迫切和緊要。
　　如前文所述，政治信任的構建是一項龐大的系統工程，需要個人、社會和政府的方方面面做出調整。同時，政府是社會進步的火車頭，政府自身的改革與調整無疑對政治信任的構建有著更為根本性的意義。因此，在當下的中國，積極穩妥地推進政治體制改革，合理調整政府的相關政策，是培育政治信任的現實選擇。
　　1.要堅定不移地推進法治建設
　　從中國現實來看，社會秩序的主要特征是事實優先于規范，互惠優先于權利，正如季衛東指出的：“在人際關系之前或之上的確定的法治觀，即使并非完全沒有，也是非常薄弱的。”[23]由于中國缺乏法治傳統，無論是政治信任還是社會信任都只能局限于熟人圈子之中。隨著現代社會的復雜性和風險性的日益加深，個體所面臨的脆弱性空前增大，這種傳統的基于熟識之上的信任已經難以為繼了。復雜社會中的信任不可能通過熟人之間的交流而確立，相反，它只能是一種基于法治和制度之上的信任。法治不僅可以對失信行為進行懲罚，降低信任的風險，更為重要的是，它有利于行為體根據自身的經歷將信任投射到陌生人身上，進而形成新的信任關系。在法治條件下，規則很明晰，結果具有預見性，所以轉換信任對象的成本較低。因而，從根本上講，法治為社會信任和政治信任的孕育和存續奠定了基礎。
　　2.繼續保持經濟增長，同時提升公共服務的質量和水平
　　經濟發展是推動社會變遷的決定性力量。世界價值觀調查的結果顯示，經濟增長與信任之間存在著較強的正相關關系，一國經濟狀況愈好，其社會信任和政治信任水平就愈高[24]。王正緒博士的研究結果也表明，經濟增長是決定中國政治信任狀況的首要因素[25]。因此，保持經濟增長對于中國政治信任狀況的改善具有重要意義。改善中國政治信任狀況的另一途徑是提升公共服務的水平和質量。如前文所述，公共服務的水平和質量是決定一國政治信任狀況的基本因素之一。當前部分中國基層政府所面臨的信任危機，在很大程度上是由于公共服務水平的低下造成的。換言之，如果政府無力解決教育、醫療、住房、社會保障、環保等直接關乎公民基本生存狀況的社會問題，則公民對政府的信任就難以萌生和存續。因而，如何從根本上提升政府公共服務水平，改變政治信任水平下降的趨勢，是各級政府必須面對的嚴峻問題。
　　3.維護社會公正
　　如前文所述，政府自身的公正性是政治合法性的基礎，也是決定政治信任狀況的根本前提。首先，要加大對腐敗現象的懲處力度。透明國際和世界價值觀調查的數據表明，腐敗與信任之間存在著較強的相關性。一個社會的腐敗現象愈是猖獗，其信任水平則愈低下[10]。在一個充斥腐敗的政治系統中，大部分官員可以違反法律卻不受制裁，以至于“腐敗已經成為社會中的行為方式”，這不僅會極大地降低政治信任水平，而且會對公民的信任傾向產生影響，滋生社會不信任。其次，制定公正的社會政策。社會政策應著眼于提高全體公民的福利水平，而那些有差別性的福利政策將會人為地制造社會差別，極大地損害社會信任和政治信任(比如農村居民與城市居民、普通公民與公務員在住房、醫療保障等方面享受的差別待遇)。政府必須為所有的公民提供均等的機會，不能讓社會中的特定群體永遠成為利益受損者，因此，政府有必要為社會中的弱勢群體(比如農民)提供傾斜性社會政策，以維護社會公平。最后，政府必須致力于維護經濟平等，避免不同社會群體間收入差距過分拉大。如前文所述，經濟平等有利于增強不同社會群體間的社會聯結，提升公民的信任傾向，進而為社會信任和政治信任的孕育奠定基礎。政府一方面要抑制某些部門或團體的過高收入，堅決取締非法收入，同時加大對弱勢群體的扶持力度。唯有如此，公民對政府的信任才能成為可能。
　　綜上所述，培育公民與政府間的信任關系是實現善治的基本要求，同時也是我們始終不渝的追求目標。政治信任的培育是一個系統工程，需要個人、政府和社會做出方方面面的改革和調整。當然，這還得具備一個前提，即政府自身必須是一個“言而有信”的政府。如果政府官員隨意違背承諾，政策朝令夕改，那么其他一切都是奢談。
南昌大學學報：人文社科版26～31D4中國政治閆健20082008
政治信任/社會信任/信任傾向/政府/公民
Trust between Politics and Society　　YAN Jian政治信任是公民與政府間的一種互動，它涉及公民、政府與特定價值之間的特定關系。影響政治信任的因素眾多，我們可以將政治信任的影響因素分為三個層次，即個體層次、社會層次和政府層次。當代中國的政治信任狀況并不理想，公民對政府的信任度隨著政府層級的降低而下降：公民對中央政府的信任度最高，省級政府次之，依此類推，公民對鄉鎮政府的信任度則最低。在當下的中國，積極穩妥地推進政治體制改革，合理調整政府的相關政策，是培育政治信任的現實選擇。
作者：南昌大學學報：人文社科版26～31D4中國政治閆健20082008
政治信任/社會信任/信任傾向/政府/公民

網載 2013-09-10 21:29:42

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