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　　在現代市場經濟中，政府扮演著越來越重要的角色。在經濟學理論的探索中，從18世紀亞當·斯密提出“看不見的手”的理論反對國家干預，到本世紀30年代凱恩斯創立國家干預主義學說，再到60年代公共選擇學派提出政府干預的局限性，反映出在對待政府經濟職能問題的認識上，理論界經歷了一個否定之否定的循環過程。
　　既然肯定了市場經濟條件下政府所起的作用，那么如何發揮政府的這一職能，從而使“看不見的手”與“看得見的手”更好地結合在一起推動經濟發展，就成為多年來人們不斷探索的一個問題。在市場經濟的發展過程中，政府的經濟職能也在不斷發展和完善，特別是當代發達資本主義國家其日益完善的市場機制、日趨成熟的政府職能，給我們建立社會主義市場經濟體制，進一步優化政府經濟職能提供了良好的借鑒。
　　　　　　一、成熟的市場經濟條件下政府的經濟職能
　　美國經濟學家薩繆爾森指出：“在一個現代的混合經濟中，政府執行的主要經濟職能有四種：確立法律體制，決定宏觀經濟穩定政策，影響資源配置以提高經濟效率，建立影響分配收入的方案。”（注：薩繆爾森：《經濟學》下冊，中國發展出版社1992年版，第1169頁；）其中，后三個職能就是通常所說的“穩定、效率與平等”。
　　　　1.法律體制
　　在市場經濟條件下，多元化的市場主體要自由進入或退出市場，必須用法律來明確市場主體間的產權關系、經營關系和交換關系。只有用法律明確界定和規范市場主體間的權利、義務關系，才能為市場經濟的正常運行提供必要的保障。市場就像球場，沒有規則市場等價交換就無法正常運行，離開了規范的法律調節，市場主體行為就會混亂不堪，陷入無序狀態。因此，要保證市場競爭的規范化，維護市場經濟的正常秩序，必須有一個完善的法律體系。正如弗里德曼指出：“政府的必要性在于它是‘競賽規則’的制定者，又是解釋和強制執行這些已被決定的規則的裁判者。”（注：《西方經濟思想庫》第三冊，經濟科學出版社1997年版，第166頁。 ）社會的法律體制就是要以一定的規則約束交易的雙方去遵循它，但是沒有外界制裁這種規則根本無法執行。這就需要政府通過法定程序制定規則并監督規則的執行，以保護和裁決交易雙方的經濟行為。
　　　　2.穩定經濟
　　這是政府經濟職能在宏觀經濟領域的主要實現方式。在市場經濟條件下，社會總供給和總需求的不平衡是常見現象，供需失衡必然導致經濟波動，引發失業和通貨膨脹，破壞經濟發展的比例關系，阻礙市場經濟的均衡發展。社會經濟在遭受供需不均衡的沖擊后，市場機制本身雖然可以使經濟從一個非均衡狀態恢復到均衡狀態，但這卻是一個非常緩慢和痛苦的過程，其結果必然以資源的嚴重浪費為代價。在這種情況下，政府有必要在宏觀層面上通過運用各種經濟政策去影響和調節社會總供給和社會總需求，使經濟在盡可能短的時間內以較低的代價恢復到均衡狀態。
　　　　3.資源配置
　　資源配置是政府經濟職能在微觀領域的實現方式，其核心問題就是如何把有限的或稀缺的資源配置到最需要的地方，從而使資源得到最有效的利用。在市場經濟中，主要是通過市場價格機制這只“看不見的手”，引導生產要素的合理流動，實現資源的最優配置。但是只有在完全競爭的市場條件下，市場機制的自發調節作用才可以實現資源的最優配置，而現實經濟生活中，由于存在著不完全競爭、信息不充分、壟斷、外部效應等因素必然導致市場失靈，因而完全由市場機制調節的經濟很難達到資源配置的帕累托最優。為了消除市場失靈所造成的資源配置的效率損失，政府必須進行必要的干預，當然，這種微觀調控是以堅持市場機制的基本框架為基礎。具體而言，在資源配置方面，政府的作用主要體現在以下幾方面：首先是提供公共物品，由于公共物品具有非排他性和非競爭性，因而不能由市場提供而只能由政府提供。其次是通過產業政策的調整鼓勵從事基礎產業及支柱產業、高新技術產業的投資活動。三是政府對資源合理利用的影響，如通過立法或行政干預，控制環境污染、對自然資源的掠奪性開采等。
　　　　4.收入分配
　　市場經濟雖然可以有效地解決生產什么和如何生產的問題，但是并沒有特殊的才能解決為誰生產的問題，也就是說，“市場經濟雖然是有效率的，但是它對公平或平等卻是盲目的。”（注：薩繆爾森：《經濟學》下冊，中國發展出版社1992年版，第1173頁；）收入分配的不平等不僅會給社會安定帶來不穩定因素，而且還會進一步影響效率。解決這一問題的惟一辦法，只能是通過政府的再分配實現平等、公正。
　　以上從一般的意義上分析了成熟的市場經濟條件下政府的經濟職能。在不同的社會環境和文化背景、政治體制中政府所扮演的角色并不完全相同，如美、日、德作為當代最典型的三種市場經濟模式，政府在實現其經濟職能的方式上各有特色。
　　美國是現代市場經濟體制的典型，被稱為“自由市場經濟模式”。它擁有世界上最完備的法律制度，健全的法律體系有效地保障了市場經濟運行。它不像日本、德國那樣有經濟計劃，政府對經濟的干預相對較小，主要是運用財政政策和貨幣政策進行間接調控，在微觀領域政府管理經濟的主要手段是利用反托拉斯法限制壟斷、保護競爭，提高市場效率和保持市場穩定。
　　與美國相比，日本市場經濟起步較晚。戰后根據本國國情，日本政府加大了對市場經濟干預的力度，因而被稱為“政府主導型市場經濟模式”，其中經濟計劃和產業政策是政策干預經濟的兩個基本手段。政府通過經濟計劃和產業政策對經濟活動特別是企業決策進行了強有力的干預和引導，避免了市場經濟本身的盲目性與自發性；通過產業政策確定應扶植的產業及相應的保護扶植政策，從而使國家對產業結構的調整產生了重大影響作用。
　　德國的市場經濟模式是一種以自由競爭為基礎、國家進行適當調節，并以社會安全為保障的市場經濟，被稱為“社會市場經濟模式”。這一模式既包括市場經濟，又包括社會福利和國家政策干預，突出特點是建立了完善的社會保障體系，其社會保障涉及社會成員基本生活的各個環節，政府通過建立社會福利以糾正市場分配原則所帶來的不公平、不平等問題，緩和勞資矛盾，保證經濟和社會的平穩發展。
　　以上三種市場經濟模式雖有特色，但可以發現在實現政府的經濟職能上三者存在的一些共性：（1）沒有純粹的自由市場經濟， 政府或多或少地都在經濟領域中發揮作用。即使像美國這樣的自由市場經濟國家，政府對市場也并非無所作為。（2）政府對經濟干預不斷加強。 這可以從三個方面反映出來：“A、政府支出和稅收的增加；B、國家對收入的再分配；C、直接調節經濟生活。”（注：薩繆爾森：《經濟學》下冊，中國發展出版社1992年版，第1163頁；）隨著市場經濟的成熟、市場機制的健全，政府的經濟功能不僅沒有減弱，反而在加強，這種加強并不是對市場機制的限制，相反是為了彌補市場的缺陷，更好地發揮市場的作用。（3）政府的調控以適應市場經濟的發展要求為基礎， 隨著經濟發展的需要不斷調整。如80年代中期美國司法部對美國電報電話公司提起反托拉斯訴訟，使其不得不分解為22家獨立的電話公司，這樣做的目的是為了反壟斷，維護市場競爭，提高效率。而到了90年代中期，隨著全球兼并浪潮再次興起，為了提高企業在世界市場的競爭力，美國政府在企業兼并中卻扮演了重要角色，如1996年美國波音和麥道兩大飛機制造公司的合并，政府起了關鍵作用。這一方面反映出政府的調控非常靈活；另一方面也說明了政府在微觀領域中的調控不再局限于限制壟斷，維護市場秩序，更重要的是使本國公司能適應世界經濟發展的潮流。
　　　　　　二、社會主義市場經濟條件下政府的經濟職能
　　我國從80年代開始市場取向的體制改革以來，政府的經濟職能由過去計劃經濟體制下直接干預企業逐步過渡到運用經濟杠桿間接調控市場主體的活動。但總起來講，政府的經濟職能與市場經濟本身的要求尚存在很大差距。
　　　　1.目前政府在轉變職能中存在的問題
　　（1）角色定位認識不清，缺少對政府職能的明確界定。
　　在市場經濟條件下，政府的經濟職能包括：制定法律體系，穩定經濟，提高資源配置效率，實現收入再分配。政府角色的正確定位應該是“掌舵”而不是“劃槳”。但是受多年計劃經濟體制的影響，政府的角色轉換一時難以實現，導致政府與企業傳統關系模式的慣性作用一直存在。由于對政府經濟職能認識不清、界定不明，所以導致政府職權的濫用，出現屬于政府管的沒有人管，不屬于政府管的卻亂插手的現象，其結果是不僅政府的經濟職能沒有履行好，而且引發政府機構和人員膨脹，造成預算規模和財政赤字不斷增大，使政府干預經濟的成本不斷增加。
　　（2）政府行為不規范，引發許多不合理現象。
　　任何主體的行為最終都是由其自身利益驅動的。在市場經濟條件下，政府一方面要代表社會整體利益，另一方面又要保護和追求其自身利益，這種利益機制的雙重性在法制尚不健全又缺乏監督的情況下，往往會產生置社會利益于不顧，單純追求部門利益的行為。一些部門利用手中權力為自己謀私利，撈取各種好處，如“三亂”現象屢禁不止；一些政府部門興辦各種經濟實體，利用權力取得貸款、稅收優惠等特殊待遇，參與市場的不平等競爭，擾亂了正常的市場秩序；更有甚者利用手中職權大搞權錢交易，為自己謀取私利，這些損公肥私的“尋租”行為會影響政府聲譽，增加了政府的廉潔成本，并且導致資源配置被嚴重扭曲。
　　（3）政府干預方式不當，造成資源的浪費。
　　近幾年我國企業兼并發展較快，由于我國尚處于市場經濟發展的初級階段，有關兼并的法律、法規還不健全，因此政府在兼并中的導向作用不可忽視。但是政府的參與必須符合市場經濟運行規律，如果政府干預不當或過度干預，往往會造成不良后果。如一些地方為了減少虧損企業財政負担，在企業兼并中搞簡單的“拉郎配”，把瀕臨破產的企業硬性并入經營狀況好的企業，其結果是不僅沒有救活差企業，而且原來經營狀況好的企業反被拖垮。還有國家控股的公司制企業運作不規范，董事由組織、人事部門選定、任命，企業仍舊有主管部門，還是擺脫不了行政干預，這說明政府仍在用計劃經濟的辦法去管理市場經濟。
　　（4）政府干預的效率較低，阻礙宏觀經濟的正常運轉。
　　政府干預效率低下原因有四：一是缺乏競爭。由于政府干預的目的是為了彌補市場缺陷，并不以盈利為目的，提供公共服務的各部門之間也不存在競爭，缺乏競爭壓力必然導致低效率。二是沒有采取激勵措施降低成本。政府部門的活動主要依靠財政支出維持，很難計算其成本，因此缺乏降低成本提高效率的利益驅動。三是政府部門工作大多具有壟斷性，政府部門可以利用這種壟斷地位，提高服務價格，降低服務質量，這種沒有競爭的行政壟斷必然帶來效率損失。四是我國政府機構臃腫，人員龐大，人浮于事，客觀上影響了工作效率。
　　　　2.完善政府經濟職能的對策
　　（1）明確界定政府職能， 確立社會主義市場經濟條件下政府的職責范圍。
　　明確政府職能的前提首先應該轉變思想觀念。在社會主義市場經濟條件下，政府工作的核心是提供服務，做“人民公仆”；企業是市場經濟的主體，政府要以企業為中心，圍繞企業轉，而不是相反。思想觀念不轉變，就不能真正理解和履行好政府的職責。
　　由于各國國情的復雜性和多樣性，在對政府作用的界定上并不完全相同，不過有一點是達成共識的，即提供公共物品和實現公平是政府的獨特功能，因為市場在這兩個領域基本上是失靈的。所謂公共物品是指滿足社會公共需要的物品，社會公共需要涵蓋的范圍很廣，包括行政、國防、文化教育、衛生保健、生態環保的需要，也包括基礎設施、基礎產業、支柱產業和風險產業的投資；從廣義上講，還包括調節市場經濟運行而采取的各種措施、政策和提供的服務等。必須明確在市場經濟中政府的功能就是提供公共物品、管理公共事務，為此政府必須下決心從民間經濟事務中撤出，只管法律規定的公共事務。在實現社會公平方面，政府應該通過稅收和社會保障制度等手段來調節收入差距，防止兩極分化，維護社會穩定。
　　（2）規范政府行為，強化監督。
　　首先要從法律上明確規定政府工作的職責范圍，規范其行為。在市場經濟條件下，企業要依法生產、經營，政府也要依法管理，依法“掌舵”。只有使政府干預走向法制化、規范化，才能提高干預的合理性、科學性。
　　其次要徹底割斷部門權力和部門利益的關系。現實中由于政府權力與部門利益正相關，一些政府部門憑借手中的行政權力任意對企業進行干預，又不對干預的后果承担責任，結果是誰都想管企業，哪個部門管的企業越多，利益也就越大，這種現象助長了政府行為的不規范，在利益驅動下，不僅政企難以分開，而且由此引發了一些不合理現象，因此，必須徹底割斷權力與利益的正相關關系。
　　強化監督的關鍵在于增加政府干預的透明度、公開性，使其接受社會公眾的檢查、監督，尤其是要加強對執法人員的監督管理。
　　（3）改進和完善政府干預經濟的方式，推動國有企業改革。
　　隨著社會主義市場經濟體制的建立，我國政府對經濟的干預由過去直接調控的方式逐步向間接調控的方式轉變，但在微觀領域進行調控的方式還很不成熟。西方發達國家一些作法值得我們借鑒。首先一個國家產業結構的調整，依賴于政府科學合理的政策導向，這是一個自覺的過程，政府在其中起了很大的推動作用。筆者認為，要改變目前我國產業結構中存在的問題，必須發揮政府產業政策正確的引導作用，對國家需要重點發展的基礎產業、支柱產業、高新技術產業制訂產業發展傾斜計劃，給予傾斜政策。其次政府在促進企業技術改造和技術創新方面要發揮積極作用。根據我國企業目前普遍存在的技術裝備落后、產品技術含量低的狀況，政府不僅要為企業提供服務，還要在財力上支持國有企業進行技術革新，把轉變政府職能與國企改革結合起來，通過轉變政府職能，推動國有企業改革。如1999年新增國債主要用于支持國有大中型企業技術改造和高新技術項目的貸款貼息，即用于企業技術進步和產業升級，這表明我國政府在實現其經濟職能問題上正在逐步走向成熟。
　　（4）把市場機制引入政府行為。
　　這是解決政府部門工作效率低下行之有效的方法之一。應逐步推廣政府采購制度，把競爭機制引入政府所管理的公共部門，在公開、公正、公平的競爭環境下，可以降低費用和商品價格，提高服務質量，更重要的是能在一定程度上減少腐敗現象，防止“尋租”行為的產生。當然要真正提高政府工作效率，完善政府的經濟職能，關鍵是要提高社會民主程度。民主的完善與現行體制息息相關，正如公共選擇學派所提出的：“一旦發生公共生產低效率的問題，就該從現行體制上尋找原因，從政策上著手。”（注：《西方經濟思想庫》第三冊，經濟科學出版社1997年版，第323頁。）改革現行體制，提高民主程度，加強民主建設， 是完善政府職能的內在要求，也是社會發展的必然趨勢。
　　（5）根據政府角色的重新定位，改革政府機構。
　　龐大的政府機構和人員是造成政府工作效率低下的主要原因之一，這不僅影響了整個宏觀經濟的運行效率，而且導致了市場資源配置的效率損失。在政府角色重新定位的基礎上，必須按照精簡、統一、高效的原則，真正解決目前存在的機構臃腫、人浮于事、效率低下等問題。國務院機構的改革反映了政府機構改革勢在必行，因為它與轉變政府職能相輔相成，只有轉變政府職能，才能真正有效地進行機構改革；機構精簡了，才有利于政府更好地履行其職能。
　　
　　
　　
山東經濟濟南17～20F10國民經濟管理劉新萍/孫桂芝20002000作者單位：青島教育學院、武警濟南指揮學校 作者：山東經濟濟南17～20F10國民經濟管理劉新萍/孫桂芝20002000

網載 2013-09-10 21:29:47

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