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論公共利益的法律邊界
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一、視角：“公共利益”的基本內涵
筆者以為，要正確界定公共利益的內涵，首先必須把握認識問題的分析工具。自由主義理論主張權利優先于權力，個人權利優先于公共權力。顯然，自由主義理論輕視公共利益，循之是無法正確界定公共利益的內涵的。社群主義以社群為思考問題的出發點，他們強調社群對于自我和個人的優先性，強調普遍的善和公共利益，倡導從“權利政治”轉向“公益政治”。社群主義認為，個人的自由選擇能力與各種個人利益都離不開個人所在的群體，因此，只有公共利益的實現才能使個人利益得到最充分的實現，只有公共利益才是人類最高的價值。顯然，公共利益是社群邏輯發展意義上的一個概念，沒有社群就沒有公共利益。
通過對社群主義理論分析工具的考察，我們把公共利益的內涵與特點界定如下：
第一，公共利益內涵的公共性。自從有人類社會以來，公共利益就客觀存在，而從人類有社群以來，公共利益才被客觀正視。也就是說，公共利益與公眾組成的共同體直接相關，代表著公眾的利益，其中包含著為所有成員共享的公共屬性。
第二，公共利益體現的抽象性。人們之所以會走到一起結成社群，不僅是因為他們擁有共同的需要，而且還擁有共同需要的觀念。抽象性就是意味著一方面公共利益是從個人利益中分離出來的、與公眾利益密切相關的一種獨立的利益；另一方面，公共利益在表象上和深層次中都體現了一種人類共同追求并必須維護的善的價值，是使公眾偏好與傾向體現某些基本的人際原則，從而展示人類社會共同的善。
第三，公共利益與政府關系的特殊性。一般來說，公共利益的主要供給者應該是政府，這是由政府的公共特性所決定的。但是，“政府并不是惟一的提供者”。在這個問題上，人們往往誤以為公共利益只能由政府來維護、增進和分配，更誤以為政府是公共利益的天然代表者和維護者，這就排除了政府以外社會主體的補充作用，同時也把人們的認識引入了誤區。事實上，西方國家大量出現的志愿性團體、社區自治，以及“治理(sovernance)”概念的提出，都表明公共利益提供者的多元性，非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。而政府也會借公共利益之名，行非公共利益之實。
第四，公共利益享有者的非排他性。公共利益是從整體上有利于社群的一種利益，它具有明顯的相容性以及享有主體的多元性和廣泛性。公共利益不可能只提供給社群中某個人而不提供給其他人，必然同時為同一社群的成員所共同享有。公共利益不僅有利于某些人，而且有利于與他相關的其他所有人，公共利益也意味著增加新的受益者，并不會減少原有受益者的利益。
第五，公共利益決策的相關性。由于公共利益不僅有利于某個人，而且有利于與它相關的許多人，相反，公共利益受到損害時，同一社群的所有人也都受到損害。因此，它不僅需要某些成員的保護，而且還需要其他成員的捍衛。當涉及到公共利益時，不應該由某幾個人說了算，也不應由哪個部門、哪個組織單獨決定，而是應該盡量讓與此有關的人都參與決策，讓所有與此相關的社群其他人都發表自己的意見。
二、反思：公共利益的法律邊界
我國新修訂的《憲法》第十三條規定，公民的合法的私有財產不受侵犯；同時規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。在我國其他法律中也都有關于公共利益的前提設定。然而，問題是本來用于維護公共利益的法律，卻被損害公共利益的人鉆了空子；本來應該代表和守護公共利益的政府，卻事與愿違地損害了公共利益；而本來應該分享公共利益的公民，卻被“公共利益”傷害了自己。
因此，要完善有關公共利益的法律規范，關鍵是要明確公共利益的法律邊界。而要正確界定公共利益的法律邊界，必須梳理公共利益法律邊界的指標體系。筆者以為，公共利益法律邊界的指標體系主要包括價值指標、利益指標、實體指標與程序指標所構建的邊界。
公共利益法律邊界的價值指標，是指給社會與人類提供的善的環境，這個環境應該越來越有利于人類的生存和發展，越來越便利人們的生活與工作。因此，這個價值指標的定位要改變過去那種單純從抽象的所謂“整體”利益出發的思維模式，更多地體現出以人為本的價值取向。改革開放這么多年，我們在理念上必須擺脫一個以虛擬主體為出發點的思維套路，把實現公共利益的目的牢牢地定位在實現“人”的利益的認知基礎上，確立以人為重、以人為本、以人為先的思維邏輯，然后，再從制度上來合理安排人的眼前利益與人的長遠利益、局部的地方利益與國家的利益、個別的部門利益與人的根本利益的關系。如果單純從所謂的“整體”角度考慮公共利益，那么這種價值指標往往會導致公共利益的“假、大、空”；如果只顧人的眼前利益而放棄長遠利益，只為局部的利益而損害其他人的利益，只考慮部門利益而背離了人的根本利益，那么這種價值指標往往會導致公共利益的殘缺與畸形。只有從現實生活中的活生生的人作為實現公共利益出發點，這種價值指標才會使公共利益變得真實、客觀、健康、理性。因此，這就需要我們在界定公共利益法律邊界的時候，進一步調整價值理念，以人權理念作為公共利益的價值邊界。
公共利益法律邊界的利益指標，是指給人類提供的物化和非物化的公共安全和公共福祉，是指給社會帶來的公共產品。這種物化和非物化的公共福祉和公共產品，不僅體現出公共利益與個人利益的相容性，而且體現出公共利益與個人利益發展的一致性。因為公共利益的存在必須以確認個人利益為前提，如果離開了個人利益，公共利益就會變得毫無價值，也就是說，能夠還原為個人利益的公共利益才是真實的；同樣，如果離開了公共利益的發展，也失去了個人利益發展的根基與空間。從形式上講，公共利益就是各社會成員共同的個人利益，它包含著社會成員將要享有的個人利益和已經享受的個人利益。需要強調指出的是，不管實現什么檔次、水平、范圍的公共利益，都不能以損害一部分人的利益為條件，更不能為少數人提供假借公共利益的理由和借口。因此，這就需要我們在界定公共利益法律邊界的時候，明確規定一條在實現公共利益時不得損害相應私人利益的底線，這也是公共利益的最起碼邊界，不能逾越，如果不得已損害了，必須承担相應的補償或賠償責任。
公共利益法律邊界的實體指標，一般由列舉性條款、概括性條款和排除性條款構成。列舉性條款規定哪些事項是公共利益，通過準確描述公共利益的各種現實形態，盡可能詳盡例舉公共利益的具體事項；概括性條款規定公共利益最起碼、最一般、最主要的內涵特質，通過對公共利益表象最本質的描述，使公共利益具體事項具有質的透徹性與內容的補充性；排除性條款規定哪些事項不屬于公共利益，這需要在法律條款上明確劃定公共利益與非公共利益的界限，描繪假公共利益之名行實現地方利益、部門利益甚至是個人利益之實的形式、方法、手段等，如分清商業性開發與公共事業性開發的區別，并明確地將這些內容和事項排斥在公共利益的范圍之外，這就是公共利益的法定界限。
公共利益法律邊界的程序指標，是指實現公共利益公開、透明的路徑與形式。在實現公共利益的過程中，政府的功能除了限于執行已經制定的法律，協調各方面利益關系以外，就是消除權力運作中的外部性因素與尋阻可能性。從公共選擇理論的角度看，地方政府在實現公共利益的過程中完全有這種“搭便車”尋阻的可能性。政府固然是公共利益的代表者，但是，這種代表并不具有天然屬性，必須由法律明確規定，政府與公共利益之間的連結必須由法治來保障，即賦予政府代表公共利益的法治性。面對政府在實現公共利益中“搭便車”尋阻的可能性，理性的態度是應當充分依靠和完善社會主體對政府權力的監督機制，充分尊重市場主體的自主性權利。對于私人空間，政府一般不應干預，如果涉及到平等、自由與公正時，政府絕不能在所謂的“公共利益”與個人利益之間做簡單抉擇，不片面強制性地實現公共利益，更不能用公共利益來壓制個人利益。因為公共利益涉及到相關的所有人，雖廣泛于個人利益，卻并不天然地優于個人利益。因此，在界定公共利益法律邊界的時候，必須把公共利益的內容公開，當決策或實現公共利益時，必須充分聽取有關人士的意見，必須充分考慮到實現公共利益可能造成的影響與后果。充分估計到由政府行為實現的公共利益與可能對個人利益造成損害的比例關系，預先設定相應的補救措施與程序，以保證個人利益不受公權力的侵害，或者把個人利益的損失控制在最低限度，這是實現公共利益的形式要求。
我們在這里論證公共利益法律邊界的指標體系，就是旨在為政府的公共服務設置一種制約和規范，從而把政府的行為規定在法律的框架內；同時，也是旨在把其他社會主體、尤其是精英主體與強勢群體的行為納入到法律的框架內，從而使所有社會主體都能充分平等地獲得公共利益的陽光雨露。主體地位的平等、主體行為的規范、游戲規則的透明，運行機制的健全，共同目標的明確，是實現公共利江蘇行政學院學報南京91～95C8新思路沈榮華/汪瑜/韓若銘20052005該文主要探討了中西政治思想比較的正當性問題。針對近來對中西政治思想比較研究的兩類質疑，文章明確指出中西政治思想比較本身具有正當性依據，并在分析反對中西政治思想比較研究的看法的基礎上，為中西政治思想比較研究提供了理智的辯護，進而提出應該給予中西政治思想比較研究以合理的定位，這種合理定位依賴于兩個內部條件和兩個外部條件的具備。本文系上海市哲學社會科學規劃課題“網絡技術在現代社會中的政治效應分析”(01FZZ002)階段性成果之一。滴石李穎
譯者李穎，法學博士，中共中央黨史研究室副研究員。(北京 100080)
School of Politics & Public Administration,Wuhan University,Wuhan 430072,Hubei,China
WANG Zhi(1972-),male,Doctoral candidate,School of Politics & Public Administration,Wuhan University,majoring in history of Chinese Communist Party/DING Jun-ping(1955-),female,Doctor & Professor,Doctoral supervisor,School of Politics & Public Administration,Wuhan University,majoring in history of Chinese Communist Party.任劍濤，哲學博士，中山大學政務學院院長、教授、博士生導師。（廣東 廣州 510275） 作者：江蘇行政學院學報南京91～95C8新思路沈榮華/汪瑜/韓若銘20052005該文主要探討了中西政治思想比較的正當性問題。針對近來對中西政治思想比較研究的兩類質疑，文章明確指出中西政治思想比較本身具有正當性依據，并在分析反對中西政治思想比較研究的看法的基礎上，為中西政治思想比較研究提供了理智的辯護，進而提出應該給予中西政治思想比較研究以合理的定位，這種合理定位依賴于兩個內部條件和兩個外部條件的具備。本文系上海市哲學社會科學規劃課題“網絡技術在現代社會中的政治效應分析”(01FZZ002)階段性成果之一。滴石
網載 2013-09-10 21:38:20
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