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　　20世紀后半期，處于社會轉型期的發展中國家較為普遍地出現了不同程度的政治合法性危機。本文試圖在對合法性進行理論辨析的基礎上探討這種危機與社會轉型間的內在邏輯聯系，并對轉型社會合法性的維護與創建進行嘗試性解答。
　　一、關于合法性的理論辨析
　　“合法性”是政治學研究中一個十分重要且頗有爭議的概念。鑒于學界在合法性認識上的分歧，對其進行一些基本的理論梳理應成為我們分析具體合法性問題的邏輯起點。
　　（一）什么是合法性
　　合法性是伴隨著政治現象出現而產生的古老而又常新的問題，早在古希臘時期，亞里士多德就對城邦政治的合法性進行了研究，他認為，“一種政體如果要達到長治久安的目的，必須使全邦各部分（各階級）的人民都能參加而且懷抱著讓它存在和延續的意愿”，(1)進而他指出“一條適用于一切政體的公理，一邦之內，愿意維持其政體的部分必須強于反對這一政體的部分”。(2)亞氏這里所說的“公理”實質上就是指政治的合法性，在他的理解中，合法性是指政治體系客觀上獲得了社會成員基于內心自愿的認同、支持與服從。繼亞氏以后的學者對此并未提出多大異議，但在進一步考察社會自愿認同、支持與服從的內在機理時，出現了兩種截然不同的觀點。一種觀點認為，合法性是內化在屬民觀念中對政治體系的信仰與忠誠，只有存在相對固化的積累式忠誠才會產生合法性。馬克斯·韋伯指出，沒有任何一種統治“僅僅以價值合乎理性的動機，作為其繼續存在的機會。勿寧說，任何統治都企圖喚起并維持對它的‘合法性’的信仰。”(3)李普塞特也指出，“合法性是指政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力。”(4)另一種觀點認為，“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值”，(5)在這里，公眾獲得了積極而又獨立的判斷能力，合法性被認為是合乎理性選擇基礎上的認可，它關注的是為什么應該服從和服從中的權利與義務。這樣，對政治秩序合法性的評判就成了一種經常性的理性行為，啟蒙運動中的理性主義者多持此觀點。筆者認為，社會成員自愿服從的本質是價值問題，這兩種觀點的分歧就在于前者強調了社會價值存在的客觀性與穩定性，而后者則注重價值生成中的主觀理性因素，只有將二者統一起來才能正確地認識合法性的本質。
　　（二）合法性的結構來源
　　從結構功能角度看，統治者與其屬民是合法性的結構載體，在合法性的背后隱藏著體現一定價值和價值取向的統治者與依據一定價值標準進行判斷的服從者之間的關系。那么，統治者與其屬民，誰是合法性的創造者？合法性又借何機制得以建立呢？一種觀點認為，合法性不過是權力的表現形式，是統治者對政治權力進行論證和渲染的結果，“他們成功地向人民灌輸了他們執掌的權力為合法的想法。”(6)另一種觀點篤信公眾“健全的理智，”認為合法性產生于公眾從自身價值觀念體系出發對政治體系自覺的認識與判斷。這兩種觀點反映了合法性產生中的兩個方向；一方面，統治者借助傳統、宗教、意識形態等資源來影響公眾的價值形成，并且以實際的政治作為來證明其存在的正當性；另一方面，社會公眾政治社會化是多種因素作用的結果，并非完全與統治者的意愿同質，他們在價值觀念體系作用下的相對獨立評判使得統治者不能為所欲為。上述兩種觀點各執一偏，片面性自不待言，現實中，純粹單維構建的合法性是不存在的，它內在地導源于統治者與社會大眾的雙向互動關系中，二者相互影響，相互制約。正是二者間的矛盾變化使合法性呈現出創建、維持與危機的動態發展過程。
　　（三）合法性的基礎
　　這個問題的實質是搞清統治者靠什么獲得公眾的自愿服從，公眾服從的心理動機是什么。對此，韋伯的見解頗具影響力，他從經驗的角度概括了三種廣為熟知的合法性基礎：(1)傳統；(2)領袖的超凡魅力；(3)法理。顯然，韋伯所提出的合法性基礎是純精神的，這種“為人所信仰的終極價值，它獨立于對實際成果的展望。”(7)“學界一般也從合法性表現形態上的精神特征入手，認為能夠實現統治者與屬民在價值上相契合的傳統習俗、意識形態、民族主義、宗教文化等精神存在均構成了合法性的基礎。但韋伯還曾表達過這樣一層常常被人們忽視的意思，“一個制度的合法性可通過下述情況得到保證：一、純粹內在的……二、也（或者僅僅）通過期望出現特別的外在的結果”。(8)馬克思主義的觀點更是明確地認為合法性最深厚的基礎存在于一定經濟關系以及受其影響的社會關系之中，“對人類需求的優先考慮必然成為判斷公共政策是否合法的最終基礎”。(9)這樣，從根本上看，合法性的基礎存在于政治統治體系能否滿足社會各個組成部分在特定生產關系框架中的功利性需求，純粹的功利關系難以產生合法性，但是，再堅不可摧的精神合法性也有一定的物質底線。因此我們說，具有基礎地位的物質因素與具有相對獨立性的精神因素共同支撐著合法性的存在。
　　二、轉型中合法性危機的特征及原因
　　半個多世紀以來，許多發展中國家不時受到武裝動亂、暴力沖突、非制度性政權更迭等問題的困擾，合法性危機成為這些國家政治發展中倍受關注的政治現象，對其特征和原因的分析有助于我們從整體上把握這一問題。
　　（一）合法性危機的特征
　　第一，從單個政權來看，危機的敏感性強，偶發的經濟、社會或政治問題就可能導致政局動蕩或政權更迭。這說明，這些國家的合法性基礎受到了很大的浸蝕，或者其合法性基礎一直很脆弱，在處理突如其來的事件上失去了彈性。
　　第二，從世界范圍內看，危機具有普遍性。亨廷頓曾描述了二戰后發展中國家政治演變的普遍特征：民族和階級斗爭日益激化，叛亂和群眾暴力反復出現，社會大眾離心離德，一盤散沙，合法性危機時有發生，20世紀70年代中期以來，又有30多個權威政權的合法性受到質疑，出現了民主化的第三波。由此可以看出合法性危機在社會劇烈變遷中的多發性，它和轉型有著某種內在的聯系。
　　第三，從表現形式上看，危機具有很強的爆發性，表現出較為廣泛的政治沖突。合法性危機是一個世界性的問題，有些國家的合法性危機是潛在的，并未形成對政治體系的沖擊，而發展中國家的合法性危機則是切切實實存在的，經常性地表現為對政治體系的沖擊。
　　第四，從深度上看，危機常常觸及到政治秩序的核心和組織原則，甚至整個政治共同體的存在。許多發展中國家在建國初期的合法化過程中，權威領袖往往成為合法性的主要載體。隨著社會的變遷，這種個人權威掩蓋下的問題不斷出現，一些有傳統裂痕的國家出現了分裂主義運動，有些國家則出現對政治秩序、政治制度安排的質疑。
　　（二）合法性危機的原因
　　發展中國家合法性危機的特征已初步表明危機與社會轉型間的密切關系，我們只有立足但又必須超越對單個政權的孤立考察，將合法性與社會轉型結合起來宏觀分析，才能深刻把握合法性危機的內在原因。正如李普塞特所言，合法性危機的“根源必須從現代社會變革的性質中去尋求。”(10)
　　1.社會轉型中現代性因素對傳統合法性來源和基礎的結構性挑戰是危機的根本原因
　　發展中國家在向現代社會的轉型中經歷著經濟、政治、文化等方面的結構調整與重建，在這一過程中產生的現代性因素作為積極的力量解構著傳統合法性來源和基礎。從其來源上看，在屬民普遍愚昧和同質性很強的傳統社會中，統治者用“導源于人類行為以外”的神話、宇宙秩序來論證其存在的正當性，并且他們憑借滲透性極強的統治體系相當成功地控制了屬民的政治社會化過程。與傳統“自上的合法化”不同，轉型社會中影響政治社會化的因素呈現出多元色彩，公眾逐漸獲得了對政治自由論證的意識和能力，開始用合乎理性的目光評價政治現實。許多發展中國家的政治權威不能順應這種來源方向上的變革來調整自己的統治方式，因而埋下了合法性危機的隱患；從其基礎上看，公眾的價值觀念體系和利益標準在變革中發生了巨大變化，傳統純精神的“天命說”、“君權神授論”等麻痹人民的精神鴉片在現代科學面前已失去了生命力，而自由、民主、契約、公正等價值觀則上升為人們普遍追求、信奉的東西。用哈貝馬斯的話說，合法性危機不是某一種信仰喪失，而是一種類型的理智不再被信奉。在合法性的物質基礎方面，隨著政治世俗化對人精神的解放，“人民已習慣于根據公民的經常性利益來評價政治”，(11)“因此，“對社會需求的滿足程度已經成為能否贏得政治忠誠和支持的重要因素”。(12)這種變化無疑大大縮小了轉型中政治統治的彈性限度，使得一些傳統結構下的政治權威受到了巨大挑戰。
　　2.社會轉型中政府的“超載”及政府供給能力下降是引發危機的重要因素
　　面對發達國家的比較優勢，發展中國家普遍采取了現代化的趕超戰略，政府被賦予主導和組織現代化運動的使命，它們是發展的計劃者和推動者，担負著促進增長、社會動員、公平分配、國家整合、政治參與等繁重的任務。政府在整個社會生活中的“家長式”角色使其常因“超載”，供給能力下降而面臨發生危機的風險：為了動員社會力量進行現代化建設，統治者往往以加快經濟增長，促進社會變革為許諾來獲取公眾信從。經濟起步初期的較快增長和社會變革在滿足公眾基本需求的同時也使其對政府的期望值不成比例地迅速膨脹。但事實上，許多“政治體系不能很快地提高滿足要求的能力以適應來勢快得多的政治抱負和期望的高漲，這樣就使政治體系陷于困難。”(13)它任何政策上的失誤和挫折都極易形成“成就縮小效應”，變得難以容忍。許多政府保持了較高政績，但其政權合法性還是受到了削弱，這是因為在經濟增長中民主化、社會公正、自由等價值目標受到了忽視，這種代價與該政權有關，從而減少了公眾對該政權的支持。
　　3.社會轉型中產生政治要求的新興階級及失利階級或階層在一定條件下聚成了具有反抗情緒的政治力量，他們以積極或消極的方式消解著政權的合法性。
　　我們認為合法性產生于公眾普遍的遵從與認同，但并不抹殺社會不同階級、階層的利益和價值觀差異對合法性的重大影響，哈貝馬斯曾指出，“階級沖突是各種合法性解體現象的基礎”。(14)在社會轉型的結構性變動中，傳統末落階級的經濟利益和政治、社會地位受到了威脅；掌握社會資源較多的精英力量借助轉型期的制度短缺聚集了大量財富，成為變革的最大受益者；代表新生產方式的市民階層不斷興起，提出了經濟和政治上的各種要求；在經濟增長中被邊緣化的下層成員面對不平等的分配存在著相對被剝奪的離心情緒。這種階級、階層間經濟利益和政治、社會地位的變動帶來的摩擦與激蕩在政治領域內多表現為對政權的沖擊：一些代表特權階級的傳統政權由于無法抑制特殊利益，無法容納日益強大的新興社會力量進入統治體系，從而逐漸被蛀空了合法性根基；一些與傳統完全割裂的激進政權在壓制仍較強大的保守集團時又喪失了“昔日合法性”的支持；許多實現了經濟增長的政府面臨著下層成員要求改變不公平分配的壓力，但高收入者又常常與政府密切相關，結構性的不平等消解著政府合法性，有時則變成了激發判亂的因素。
　　4.社會轉型中公共權力運行失控導致的政治腐敗與合法性危機有著直接的因果關系
　　公共權力是社會有序運行的必要保證，但權力作為一種可支配的資源使“一切有權力的人都容易濫用權力，”(15)發展中國家的社會轉型中，經濟體制、政治體制、價值觀念等方面發生著深刻的變化，當舊的體制逐漸失去約束力，而新的體制尚未形成時，制度短缺造成了權力約束的真空。從經驗上看，這種約束的弱化使腐敗呈迅速膨脹，廣泛蔓延的態勢。如在樸正熙、全斗煥統治時期的韓國，馬科斯統治時期的菲律賓以及蘇哈托統治下的印尼，腐敗成風，公共權力掌握者憑借權勢聚斂錢財，瓜分公共利益。盡管有些學者認為腐敗通過分散物質利益，有助于把新興集團結合進政治體系，提高政治的合法性。但事實上，它使利益越來越集中在政府官員和他們的商業伙伴身上，政府公眾代表的形象大大受損。當腐敗的惡性發展到了國家無力遏制，特別是政權的核心部分也陷入此道時，導致的是廣大社會成員的離心離德和強烈公憤，一旦有人發難，政權會迅速崩潰。正如杰拉爾德·E·蔡登在國際政治學會第14屆世界大會的交流論文中所言，“所有的腐敗都是一種為小利而犧牲公共利益的欺騙，一種謊言。……它不僅給社會指出錯誤的方向，而且使政府的合法性喪失殆盡。”
　　三、轉型中合法性的維護與創建
　　盡管發展中國家社會、政治、經濟、文化等方面的差異使他們有著不同的合法性狀況，但從轉型期合法性危機的特征及原因分析中可知，一方面社會變革對合法性提出的是來源和基礎等方面的結構性挑戰，另一方面轉型期社會變動的復雜性給政治體系帶來的巨大壓力也使危機發生的機率大為增加。因此，無論從經驗事實還是從理論分析上看，轉型中合法性張力的出現都具有某種必然性，一個政權如不能有效回應這種挑戰，危機的發生是不可避免的。這樣，維護合法性就成為每一個發展中國家都必須面對的重要課題。那么，如何維護合法性，這是諸多政治學者和政治實踐者共同關注的核心問題。在特定歷史和文化條件下，統治者可以動用比較豐富的合法性資源來維系統治（如宗教、民族主義、意識形態等），但轉型帶來的挑戰使合法性的維護不再僅僅是一個技巧性的問題，更重要的是順應歷史規律，在充分借助現有合法性資源的基礎上，致力于創建現代合法性的結構與內容。對此，我們可以找到一些一般性的認識：
　　（一）以公眾作為合法性創建的邏輯起點，在尊重當代人類社會基本價值取向的基礎上創立和發展具有親合力的意識形態
　　自然的非神圣化、生活的契約化以及國家與社會的適度分離使發展中國家的國民逐漸擺脫了高度政治控制下的“非自由”狀態，從而獲得了理性認識與選擇的機會。同時，教育水平的普遍提高以及傳播媒介的普及又使他們的政治認識與行為能力大為改觀。這樣，在合法性的生成機制上，民眾主體性的能量不斷得到釋放，任何政治統治的確立與鞏固只有以民眾作為邏輯起點才能獲得。與此相一致，自由、民主、公正、人權、契約、創新等觀念深入人心，成為當今人類社會的基本價值共識。承認、尊重這些基本價值，并真正實踐這些價值就成為每一個政權都必須面臨的現實選擇。但合法性的創建并未終結于此，廣大發展中國家落后的政治、社會現實與過度膨脹的價值追求間的巨大落差同樣會危及合法性。這樣，創立和發展有利于形成公眾對政治共同體認同的意識形態尤為重要，因為成功的意識形態體系可以在國民中樹立這樣一個信念，即政府是不斷實現公眾價值目標的最佳選擇，從而在現實與價值目標之間架起穩固的橋梁。
　　（二）創建法理型的現代合法性基礎，開發合法性的體制性資源
　　盡管政治學意義上的合法性不同于法律意義上的合法性，但在現代社會中，二者存在著相當程度的一致性，合不合乎法律、制度與規范往往成為公眾評判政權合法與否的重要尺度。這是因為，上升為法的制度與規范是公眾價值觀念符號化的產物，它在公眾普遍同意的基礎上設定了程序化的政治體制和政治行為準則，從而可以在穩定的制度框架內實現合法化。在習俗、宗教、領袖魅力等傳統合法性衰落中，這種“理性的形式原則在實踐詢問中取代了諸如自然或上帝一類的物質原則”，(16)成為現代合法性的主要基礎。在許多國家，正是“以憲法為基礎的‘法治’，由通過自由選舉產生的國民代表制定法規，通過自由選舉產生政府的基本內容的體制，因而它才在價值尺度上被視為‘正統’”。(17)基于此，筆者認為，法理型合法性適應了政治民主化發展的需求，發展中國家在傳統合法性受到挑戰后，應加快制度創新，不斷開發合法性的體制性資源，建立一套民主的，能得到公眾認同的運作規則，從而獲得程序和體制上的合法性。
　　（三）平衡政府“治國能力”與“責任能力”的關系，在保持政績的同時，樹立起廉潔、負責任的政府形象
　　一個無法有效滿足社會需求的政府很難建立起牢固的合法性，同樣，喪失廉潔、公正形象的政府也不會得到人民的廣泛支持。為了提高效率，保持“政績上的合法性”，發展中國家普遍以強有力的權威政府來推進發展。權威政府能夠迅速有力的采取行動，協調社會利益沖突，其“治國能力”是不容置疑的，但它未能從體制上解決自身的“責任能力”問題，極易產生腐敗。這樣就出現了“治國能力”與“責任能力”的悖論。隨著社會轉型的深入，權威政府的“治國能力”也因“責任能力”差而受到挑戰。發展中國家應逐漸改變“硬政府、強能力”的管理模式，在積極探索保持“治國能力”的新途徑時，實行權力向社會的分散，建立起社會對國家的有效監督制約體系，實現政府“治國能力”和“責任能力”的協調發展，這樣，一方面可以保持較高政績，一方面又可以樹立起良好的政府形象。
　　（四）實現政治結構的分化，建立消解合法性危機的“安全閥”機制
　　亨廷頓在對亞、非、拉各國政治發展進行比較研究時指出，“相對原始和簡單的傳統政治體系通常都在現代化過程中被推翻或遭破壞。”(18)糾其原因，主要在于維系合法性的結構過于單一，缺乏適應能力，極易產生危機由淺入深的連鎖反應。政治現代化的一項重要的內容就是實現政治結構的分化，使社會不滿情緒可以通過制度化的渠道得以疏散，不至于因其積重難返而危及政權的核心。對此，筆者認為有兩點值得注意：首先是實現公眾支持對象層次上的分化，將合法性從掌權者個人或某項政策轉到體制、政治共同體層面來。發展中國家獨立后往往可以從領袖權威及符合民意的政策中找到合法性服從的原因。由于領袖合法性的身份性及政策績效的非持久性，領袖和政策的變動往往會引起整個政治體系的動蕩。公眾支持對象向體制、共同體的分化與轉移則有助于增加統治結構的穩固性和韌性；其次是培植社會中介組織，提高社會的自組織化水平和自我整合能力。社會中介組織的產生是政治結構分化的重要內容，它具有表達意愿和利益整合的功能，因而可以起到凝聚民眾、緩解社會壓力、溝通和平衡政府與社會關系的作用。
　　（五）完善政治社會化機制，培養具有政治向心力和理性、守法精神的政治人
　　在傳統社會里，人們習慣于屈從高高在上的政治權威，強有力的尊卑秩序束縛著個人自主精神的萌發。群眾的盲目信從、狂熱崇拜構成了統治者美化自身，發動“造神運動”的社會基礎。“現代制度所需要的個人，要能夠遵守既定的計劃，遵從抽象的規則，基于客觀證據做判斷，服從不是由傳統或宗教而是由技術才能夠合法化的權威。”(19)因此，現代合法性的創建還必須實現從傳統人到現代人的轉變。隨著社會進步，有相當多的人自發地發展了現代政治人的素質，但國民素質的整體性提高還有賴于完善政治社會化機制，充分發揮家庭、學校、傳媒、社會政治組織的積極作用，影響人們的政治價值、政治態度和政治思想的形成過程，培養其對政治體系的向心力。需要明確的是，政治社會化不僅僅是為了促進公眾對現存政治體系的支持，更不是用滲透性極強的手段搞“愚民”政策，它的一個重要目標取向應是適應現代合法性結構的要求，培養具有理性、守法精神的政治人。只有這樣，才能為現代開放的政治體系奠定堅實的社會基礎。
《云南行政學院學報》昆明19～23D0政治學張亞澤20012001對合法性本質、來源、基礎的分析提供了認識合法性問題的理論工具。發展中國家轉型中的合法性危機表現出敏感性、普遍性、爆發性及層面深的特征，其原因可以從現代性的挑戰、轉型帶來的政府“超載”、階級和階層沖突以及公共權力失控中找到。合法性的維護應致力于創建現代性的合法性結構。發展中國家/轉型合法性/合法性危機張亞澤 陜西師范大學政治經濟學院 郵編：710062 作者：《云南行政學院學報》昆明19～23D0政治學張亞澤20012001對合法性本質、來源、基礎的分析提供了認識合法性問題的理論工具。發展中國家轉型中的合法性危機表現出敏感性、普遍性、爆發性及層面深的特征，其原因可以從現代性的挑戰、轉型帶來的政府“超載”、階級和階層沖突以及公共權力失控中找到。合法性的維護應致力于創建現代性的合法性結構。發展中國家/轉型合法性/合法性危機

網載 2013-09-10 21:29:21

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