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國外政府績效評估方法比較研究
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一、引言
20世紀六七十年代以來，傳統政府官僚體制的弊端日益暴露， 對于政府部門中存在的效率低下、人浮于事的現象，公民日漸不滿。這種現象存在的主要原因在于政府的壟斷地位，這種壟斷地位使得政府對外嚴重缺乏競爭意識和服務意識，缺乏創新的機制與活力，最終抑制了整個社會的發展與進步。在這種情況下，大規模的政府改革運動首先在美國、英國興起，隨后席卷到世界各國。這場改革運動以新公共管理理論及公共選擇理論為指導，核心思想在于以企業家精神改造傳統的政府部門，強化政府的競爭意識與服務意識，最大限度地提高政府效能。而對于政府來講，競爭意識和服務意識覺醒、效能提升的關鍵在于對政府績效進行科學、嚴格、規范的考評。因此，績效評估成為改革的核心，以英美為首的各國在80年代前后都掀起了績效評估的浪潮，促使了政府績效評估理論的不斷發展，進入當今的方法優化與機制完善階段。
我國在進行行政改革過程中同樣強調對政府績效的考核與評估。 目前國內通用的評估方法有經濟審計、目標責任制考核和公民評議法三種。但是，這三種方法在評估理念、指標體系設計、評估程序、法律機制保障等方面都存在不足之處，評估帶有自發性、盲目性、形式化、滯后化的傾向，無法真正發揮出全面促進政府服務意識和競爭意識覺醒以及引導政府行為、提升政府效能的作用。因此，借鑒國外優秀的績效評估方法，促進我國政府績效評估理念的改革、評估方法和評估機制的完善，就成為我們亟需探討的課題。本文通過介紹國外通用的三種政府績效評估方法：“3E”評價法、標桿管理法和平衡記分卡法，深入分析其評估準則、指標設計特征、評估程序與實施方法、運用背景以及存在的主要問題，扼要總結國外政府績效評估的成功經驗，并提出中國地方政府績效評估體系的設計路徑和策略。
二、國外主流政府績效評估方法系統分析與特征比較
至今，國外政府績效評估發展最具代表性的評估方法主要有三種：“3E”評價法、標桿管理法和平衡記分卡法，他們分別代表了政府績效評估的三個不同發展階段：“3E”評價法是政府績效評估在方法探索上的開端，標桿管理法預示著對政府績效全面評估的開始，平衡記分卡法明確提出政府要以長遠的眼光對社會的發展作出愿景規劃，思考其在社會發展中應承担的使命，指導政府績效評估。因此對這三種方法的分析與比較有助于對國外政府績效評估精髓的完整理解，以指導我國的政府績效評估實踐。
1.“3E”評價法
隨著行政權力的不斷膨脹，政府財政支出逐漸增加， 政府面臨日益加劇的財政危機。為了更好地控制政府財政支出，節約成本，在20世紀60年代，美國會計總署率先把對政府工作的審計重心從經濟性審計轉向經濟性（Economy ）、 效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）并重的審計， 從單一指標擴展到多重指標，這就是政府施政績效評估的雛形，俗稱“3E”評價法。所謂“經濟”是指投入成本的降低程度；“效率”指標反映所獲得的工作成果與工作過程中的資源消耗之間的對比關系（Ammons，1996）；“效益”指標通常用來描述政府所進行的工作或提供的服務在多大程度上達到了政府的目標，并滿足了公眾的需求（Paul.D.Epstein）。可以看出，效率只注重數量，而效益或稱為效能更強調質量，強調結果的滿意。因此，效益指標是最具綜合性的一個評估指標。
從三個指標的內涵可以看出，“3E”評價法更強調成本的節約，強調經濟性，這是“3E”評價法的根本價值準則。這一方面是因為最初的績效評估缺乏完善的行之有效的考評措施。另一方面更重要的原因在于該方法被應用于公共部門的目的和意圖。在面臨嚴重的財政危機的情況下，美國政府的措施不得不更強調經濟上的實用性，強調對成本的控制。1972年，美國政府審計師用于績效審計的工作量占到了其總工作量的86％，足見績效審計在美國政府審計中的地位。為了保證審計的順利進行，其審計部門是獨立于政府行政部門的。美國政府所采取的一系列措施保證了“3E”評價法在一定程度上達到了實施目的，與此前相比政府的財政支出更加有度與合理。
由于政府在社會中所追求的價值理念（如平等、公益、民主等）和“3E”評價法單純強調經濟性之間存在矛盾與沖突，“3E”評價法暴露出一系列的不足，需要補充和完善。因此后來又加入了“公平”（Equity）指標，發展為“4E”。但是這些改進和完善都無法消除這一方法本質所內含的不足。一方面是因為“3E”評價法本身只強調經濟性，較為片面，缺乏統攬全局的能力；另一方面由于政府是國家這一政治共同體內部進行價值的權威性分配的非贏利性管理組織，其作用主要表現在為經濟發展創造條件并提供服務，以增加社會福利。政府公共部門的非盈利性、目標的彈性和軟目標性，使得政府投入尤其是產出難以量化。為了避免“3E審計”的片面性，美國的政府績效評估體系由硬性指標和軟性指標共同構成，硬性指標是由美國會計總署承担的對政府的績效審計，軟性指標是由社會大眾對政府的評價，定期發布政府支持率，以增強政府執政地位的合法性和政策的權威性。
2.標桿管理法
“3E”評價法存在的內在矛盾促使政府績效評估方法的進一步探索。同時隨著新公共管理理論的發展，企業化政府、市場化政府呼聲的高漲，政府管理借鑒私營企業的做法越來越多，標桿管理法的應用就是其中之一。
美國俄勒岡州是以標桿管理法的成功實施而著稱的一個州級城市， 這里以該州的成功經驗為樣本，分析政府在采用標桿管理進行績效評估時應注意的核心問題：指標體系設計問題。20世紀80年代由州政府直接領導的俄勒岡進步委員會（Oregon Progress Board，OPB）正式成立，全面的標桿管理法就由該組織集中推進。該組織認為，“標桿管理測評旨在使一個機構、城市或社區的福祉走向特定的境界和理想的狀態。”[1]這種理解顯示的是一種對內部情況的關注：所謂的“最佳”不是由外部某個政府機構樹立的，而是組織對自身未來前景的展望。在20年的時間里該方法促進了政府績效的明顯好轉，成功的核心就在于制定了一套科學、合理、全面的指標體系。該州在指標體系設計方面的成功經驗可以歸納為以下幾點：
（1）與社會在未來時間內所希望達到的愿景以及政府所制定的長期戰略保持絕對一致。
（2）廣泛征求社會各界人士的意見。俄勒岡州廣泛征集了包括州政府、地方政府、立法機關、普通市民、商業團體、權勢集團、慈善機構、學術研究者等各方關于指標內容的不同意見，在此基礎上進行篩選與提煉。
（3）在以組織戰略為導向的基礎上，集中于社會亟待解決的問題。這樣，指標體系大致分為兩部分：一是與長遠發展有關的戰略型指標；二是與當前有關的應急型指標。
OPB依據以上原則所設計的指標體系由三個層次組成：（1）描述指標體系的所屬領域；（2）在層次一的基礎上選取每一領域中若干具有代表性且具有較高測評價值的部分；（3）在每一部分確定最終具有針對性的測評指標。通過分解最終構成政府績效評估的158個測評指標。圖1列舉了前兩個層次的代表性指標。
附圖{D01P101.jpg}
圖1 Oregon州標桿管理指標體系
對于某一個具體的部分又包括若干具體指標， 比如經濟領域里的“商業活力”這一部分，又具體包括了諸如該州新公司誕生數在全國的排名、新工作機會增長數等7個具體指標，都貫徹了可測量性原則。因此， 該州的標桿管理之所以能夠取得成功，促進本州經濟、社會、文化的快速發展，原因之一在于確定了完善的指標體系，對社會發展起到了引導作用。
與“3E”評價法相比，標桿管理法在指標體系構建上更加全面與完善。“3E”評價法的指標僅限于經濟、效率和效益，比較片面和單一，在評估內容上側重于對歷史事件既定結果的審計，以對下一年度的財政撥款作出預測。這種評估方法相對于政府行為的復雜性來說過于籠統。而標桿管理的指標體系比較全面，除了經濟層面的指標外，還包括政府提供的公共產品如教育質量的比較評估，政府在公益性活動中所作努力的指標等。指標體系的內容在一定程度上引導著政府努力的方向。因此，標桿管理可以使政府全面考慮自身在社會中應承担的責任，從而對社會的全面發展起到領導作用。另一方面標桿管理在評估方法上具有獨特性，通過比較來實現評估。標桿管理法的第一步是確定標桿，作為政府奮斗的目標，在每一個實施階段結束后都把結果與確定的標桿相比較，進行階段性的總結評估，以對下一階段的方法作出調整，直至最后達到標桿水平，確定更高的標桿。這里比較和評估完全融為一體，通過比較實現評估，以評估促進與更高水平的比較。而“3E”評價法僅僅集中于實施結果的審計，缺乏標桿的引導和激勵作用。
3.平衡記分卡法
1992年，哈佛商學院教授羅伯特·S·卡普蘭和大衛·P·諾頓開發出了一種新型的側重于企業的績效評估方法：平衡記分卡法。該方法從四個角度來管理組織的績效：顧客、財務、內部業務和內部創新與學習，并要求彼此之間保持適度的平衡。平衡記分卡在公共部門同樣存在適用的可能性。從平衡記分卡本身的思想精髓及其具體內容來看，該方法在公共部門應用的關鍵有：1.公共部門（這里主要討論政府部門）對自身戰略、使命的準確分析和把握并對該戰略在政府內部各部門的分解。“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”，諾斯悖論中的國家與政府實為一體。政府在社會中扮演的獨特角色和占據的重要地位，使政府這一組織尤其要關注自身的戰略定位，這種定位不僅關系到政府自身的生存與發展，更多的是整個社會的生存與發展。2.公共部門對服務對象即“顧客”的正確認識。國家誕生以來，政府由于權力的掌握和暴力工具的使用，使得政府扮演著社會控制者、管理者的角色。隨著新公共管理的興起，政府逐漸從管制性政府向服務型政府過渡，政府也同樣需要樹立“顧客意識”，對于政府來說其顧客就是全體公民。3.公共部門內部的不斷學習、變革和創新氛圍的形成，建立學習型政府。
平衡記分卡在公共部門應用條件的滿足， 要求實施者在績效測評時對指標體系進行恰當設計與構建，否則就只能是空中樓閣。因此，指標體系的構建成為該方法運用的關鍵。規范化的平衡記分指標體系分為三個層次：
第一層次包括四個領域，即財務、顧客、內部業務和內部學習與創新。
第二層次即上述每個領域所包含的內容。 財務領域主要是組織怎樣滿足股東的需求，一般情況下主要指股東與合伙人。顧客領域就是政府（或各部門）所面臨的服務對象，服務對象可能特定（如運輸部門的顧客），也可能不特定（如政府作為整體時的服務對象就是不特定的）。內部業務領域主要是政府在業務領域內所必須擅長的技能，這一特征可以借用“競爭優勢”來表現，尤其是在公民有足夠自主選擇權的情況下，政府的競爭優勢更為重要。內部學習和創新領域主要是政府人員的自我學習和提高的能力。
第三層次即每一領域內的每一內容上的具體的、可量化的測評指標。
因此，平衡記分卡的指標體系有一定的規范性，尤其在前兩個層次上。表1選取了美國得克薩斯州政府運輸部（TxDOT）在運用平衡記分卡進行績效評估時所設計的一些有代表性的指標。
表1 得克薩斯州運輸部平衡記分測評指標樣表
戰略愿景 關鍵領域 指標舉例 對TxDOT的調整過程表 顧客及相關黨派 示滿意的商業承運者比 率外部效益 對TxDOT的流程表示滿 合伙人與股東 意的合伙人及股東百分 比 道路擁塞指數的百分比 準點性/靈活性 變化顧客滿意度 州內交通事故死亡率變 安全性 化 穩定性 自發流動率 與社會同等工作相比的 工作補償 工資競爭力雇員發展 雇員在崗位上自主決定 工作環境 權和控制權的大小 運輸部預算中的管理成 管理費用 本內部過程優化 革新能力 科研經費的比重 譯者李穎，法學博士，中共中央黨史研究室副研究員。(北京 100080) |