姚洋：賢能體制與中國經濟發展

簡體傳統

2014年4月23日，北京大學國家發展研究院院長姚洋在北京師范大學發表題為“賢能體制與中國經濟發展”的演講。姚洋認為中國之所以能實現經濟的高速發展，核心問題不僅在于是否進行市場化改革，而是中國政府要更有效，也更尊重賢能，采取更為有效的政策。

姚洋指出，中國之所以能施行合理的政策，在于中國有以績效考核為基礎的競爭體制。這種體制保證選拔出的官員，無論腐敗與否，都能在各自的崗位上對經濟與社會發展做出貢獻，而不是如印度那樣“連鍋端”的腐敗。在姚洋看來，中國政府是中性政府，其合法性來自于經濟的高速增長，這種中性有利于一切好的政策的制定與實施。

姚洋認為執政黨非常務實，中國式的務實主義有兩個特點，第一是手段的合法性，基本上可以用結果的好壞來判斷，另外一個特點是沒有永恒的真理，十一屆三中全會說實踐是檢驗真理的唯一標準，這是支持了長期改革的哲學基礎。改革能采取適宜的經濟政策，可以歸因于共產黨在國家架構中起到了一個集體君主的作用，但又絕對不是獨裁者，對社會的治理是集體決策的過程；一個國家在和平時代對官員的挑選是最重要的，共產黨做的最重要的工作就是挑選官員。

另一方面，姚洋也指出現有官僚體制的問題，比如，政府無處不在，國有經濟占的比重太大，導致私人經濟受到擠壓；政府責任太大，造成的結果是誰的聲音大，誰拿到的東西就多。為了維護社會穩定，政府花費了巨大的代價；整個國家官僚化傾向非常嚴重，等等。

姚洋，北京大學國家發展研究院院長、中國經濟研究中心教授、主任。主要研究領域包括中國制度轉型、開放條件下的中國經濟增長以及農村發展。著有：《中國道路的世界意義》、《作為制度創新的經濟改革》、《自由、公正和制度變遷》。近年提出的“中性政府”概念引起學界眾多關注。

以下為演講內容

避免中等收入陷阱需要國家具備各種素質

如果我們看一下二戰之后全世界的經濟發展情況，就會發現真正實現趕超的經濟體是極少的，大概也就是11個左右，而這11個經濟體一半以上是在東亞，如日本、韓國、臺灣、新加坡等地。經濟趕超是一個極小概率的事情。二戰之后，世界上的獨立國家大概有二百七八十個，除了五六十個發達國家，其它都是欠發達國家。這么多欠發達國家里，只有不到10%的國家或地區，真正的趕上了現在發達國家的水平，但是還沒有達到美國的水平。所謂趕上發達國家水平，是指達到美國人均收入的45%。而達到美國人均收入的45%的國家或地區，實際上在全世界還是少數。能從二戰之后的一個低收入國家，短期之內達到這個水平的就更少了。

我在研究中等收入陷阱問題時，想看看究竟具備哪些條件，才能成功跨越中等收入陷阱。我們都知道列夫o托爾斯泰在《安娜o卡列妮娜》小說中的第一句話是：所有幸福的家庭都是一樣的，所有不幸的家庭都有各自的不幸。想成為一個happyfamily，必須具備所有好的特質，如高儲蓄、高投資、高的人力資本積累、充裕的勞動力，還要吃苦耐勞搞制造業等等。只有具備所有好的素質，才有希望趕上發達國家，但只要缺失了某一種素質，就可能會掉入中等收入陷阱。

馬來西亞在60年代發展的很好，收入增長比較快，但是直到今天，它還沒有進入發達國家的行列。另一方面，中國與馬來西亞的差距已經很小，我們去年的人均GDP已將近7000美元，馬來西亞并沒有比我們高多少。但是如果回到60年代，馬來西亞的人均收入比我們高得多，在70年代、80年代初甚至是我們的五六倍。

馬來西亞的各種指標，都符合成為發達國家的條件，為什么馬來西亞沒有成為發達國家呢？關于這個問題，我問過馬來西亞出生的的華人經濟學家。他認為是因為馬來西亞長期歧視華人，把最具生產力的這部分，也就是華人給打壓下來。也就是說一個國家具備各種好的素質，但有一個決策沒有做對，就會影響整個國家的發展。

中國經濟成功是因為政府更有效也更尊重賢能

說中國30年來的高速增長是一個奇跡，一點都不為過。這是一個極小概率的事件。如果我們要問為什么是中國，或者為什么是這11個經濟體能做到高速的經濟發展，那是因為它們將事情都做對了。如果到非洲最窮的國家去，會發現他們用的教科書跟美國的教科書沒什么差別。他們不是不懂經濟學原理，核心的問題是他們沒有采納這些好的政策。

對于我國在過去30年在經濟增長上取得的成功，如果要給出一個政治經濟學解釋，一個簡單回答是我們搞了市場化改革。但是不要忘記，很多國家都搞了市場化改革，但經濟卻沒有高速發展。中國跟印度的經濟表現不同，核心問題不在于誰搞了市場化改革，而在于中國政府比印度政府更有效，也更尊重賢能。我們有一個以績效考核為基礎的競爭體制，這種體制對我國的經濟發展起到了重要的作用。

首先簡單說一下賢能體制的歷史和改革開放之后賢能體制的回歸。很多人將賢能體制追溯到科舉制度，實際上還可以再往前追溯到東漢時期的公推制度。盡管科舉制度后期阻礙了社會發展，但它的確使古代社會具有了很大的流動性，有一句話說“朝為田舍郎，暮登天子堂”就是這個意思。中國人對于社會的管理是很在行的。

共產黨執政之后，剛開始具有很高的聲望，毛澤東在第一次政協會議上的講“中國人民從此站起來了”，這不是一句空話。如果用尺子丈量歷史，以一年為一個刻度，我們的轉折點是1978年，如果這把尺子的刻度是50年，那么我們的轉折點絕對是1949年。在1949年之前我們一直是在衰退的，1949年之后開始追趕。那個時候的共產黨有自己的合法性，但是由于一系列的失誤，前無古人、后無來者的饑荒和文化大革命，差點毀掉了整個中國。1976年的“四五運動”是人民覺醒的標志，說明共產黨的合法性出現了問題。幸虧有了鄧小平和改革開放，把黨的重心轉到經濟建設上來。這就說明合法性來自于黨的表現，要不停創造新的東西。蘇東劇變之后，這個想法就愈發強烈。我們的政黨越來越理性化了，退休制度起到了非常重要的作用。蘇聯失敗的原因很多，其中一個很重要原因的就是老人政治，年輕人根本沒有登上政治舞臺的通道，鄧小平因此提出要把位置讓給年輕人，到今天基本上是嚴格執行退休制度，領導人到了年紀必須退下去，把位置讓給年輕人。

另一方面，我們制定政策的過程也越來越理性化，官員選拔系統選出的人越來越有能力。我認為網友總是盯著公務員的的養老金問題是不對的，公務員的工資那么低，再沒有養老金，長期下去就沒有人再愿意當公務員。事實上，我們的中央政府還不夠大，應該裁鄉鎮一級，增加中央這一級。另外，在整個決策過程中，有一些或隱性或顯性的規則。

事實上，黨內變得非常務實。中國式的務實主義有兩個特點，第一個特點是手段的合法性，基本上可以用結果的好壞來判斷，另外一個特點是沒有永恒的真理，十一屆三中全會說實踐是檢驗真理的唯一標準，這是支持了我們長期改革的哲學基礎。我的看法是，共產黨在國家架構中起到了一個集體君主的作用，但它絕對不是一個獨裁者，對社會的治理是集體決策的過程。另一方面，一個國家在和平時代對官員的挑選是最重要的，我覺得共產黨做的最重要的工作就是挑選官員。有了這樣的前提，就可以理解為什么中國共產黨領導中國，能采用幾乎所有好的經濟政策。

中國政府在過去30多年是比較中性的

中國政府在過去30多年中是比較中性的。中性政府不會固定的代表某一個集團的利益，它最后的資源配置是identity blind（“不問身份的”）。在這種情況下，中性政府就更可能采納有利于長期經濟增長的政策，它的合法性來自于經濟增長。事實上，多數發展中國家都會受利益集團的左右，政府其實都是代表強勢階層、精英階層的。如馬克思所說，國家是有階級屬性的。亞當斯密提倡一種超然國家，這個國家不應該代表任何人，那么在這樣的情況下，國家才會持比較中性的態度，有利于經濟增長。

為什么中國政府能變成一個中性政府而不是小集團政府？我想強調的是社會結構的原因。如果觀察一下全世界的情況，會發現民主國家內部的經濟表現差異比較小，但是非民主國家的經濟表現差異非常大。現在被大家廣泛接受的解釋是制度的原因，很多人認為制度是決定經濟發展的最根本原因，我不同意這種觀點。如果做這樣一個實驗，把好的制度帶到一個剛剛離開原始社會的國家，這個國家能發展起來嗎？答案肯定是否定的。這說明人力資本起著更加關鍵的作用，制度可以用很短的時間改變，但人力資本是一個長期積累的過程。

同時，社會結構的匹配也是重要的。如英國的光榮革命確立了資產階級的地位，資產階級開始掌管議會，資產階級是代表先進生產力的。因此表明先進生產力要匹配一定的政治權力，否則國家是不可能發展起來的。智利的統治者皮諾切特是個殘酷的獨裁者，在任期內他表明“要讓智利成為資本家的國度，而不是無產者的國度”，智利的經濟發展非常快，在拉美國家深陷債務危機的時候，智利的經濟增長平均達到7%以上。而東亞國家在政治上和經濟上都比較平均。在政治權力和經濟權利的匹配比較平衡的時候，較為容易形成中性政府。

中國的升遷制度有利于選賢任能

再來講中國的升遷問題。中央領導人在設計體系的時候要考慮兩個問題。第一，挑出來的人一定要有能力，否則指示貫徹不下去；另一方面忠誠度也很重要，不能形成對立面。關于升遷有兩種看法，一種是在升遷方面，官員的經濟表現是重要的，還有一個觀點是政治觀念更重要，升遷是一場政治游戲，不存在什么經濟、能力的問題。我的觀點是這兩種因素都很重要。官員升遷不可能只講關系，不講能力。提拔上來的人肯定是比較有能力的，也包括一些貪污腐敗的官員。我曾經做過相關統計，針對領導人的升遷信息做研究，發現把一個領導人從一個城市調到另外一個城市，這個城市的經濟表現會不一樣，也就是說這個領導人是有用的。這也間接的為人力資本學派提供了證據，即人力資本還是很重要的。

根據透明國際提供的數據分析，中國的腐敗程度是很高的，但是中國的經濟增長非常快。如果看一下全世界的數據就會發現，越腐敗的國家，經濟發展的越不好。同樣存在腐敗問題，為什么有的國家發展好，有的國家發展壞？至少對中國來說，我們的merit-based-promotion（績效考核為基礎的競爭體制）起到了一定的作用。有一些官員的確很腐敗，但是他在任時也會做一些工作。別的國家可能是“連鍋端”的腐敗，在腐敗的同時對經濟增長沒有任何貢獻。我在印度孟買了解到，印度某市的官員找聯邦政府要資金建橋，之后官員將這筆資金貪污了很大一部分，只用剩下的錢建了橋墩，就把工程隊解散了，過了一段時間上級領導來檢查，腐敗官員們又把工程隊找回來，裝模作樣的施工，借此再向聯邦政府要錢。他們這種“連鍋端”的腐敗，其中一個原因是印度官員要升遷上去是十分困難的，他們沒有中國這樣的以績效考察為基礎的競爭機制。

中國面臨政府無處不在與官僚化傾向嚴重等問題

我們的體制也存在著很大問題。第一個問題是，政府無處不在，國有經濟占的比重太大，導致私人經濟受到擠壓。我國的私人企業活動空間很小，創新精神也受到阻礙。另外我們經常提到軟實力，事實上靠政府去提升國家軟實力作用很小。政府不知道怎么去發動民間力量，也不放心靠民間力量去提升軟實力。現在這種狀況得到了改善，政府也希望靠民間人士去宣傳中國，但不管怎么說，政府權力無處不在會影響軟實力的提升。

第二個問題是政府責任太大，造成的結果是誰的聲音大，誰拿到的東西就多。所以現在如果想解決問題，就上街游行，造成了一種不正規的民主制度。為了維護社會穩定，政府花費了巨大的代價。

第三個問題是整個國家官僚化傾向非常嚴重。在中央一層，部委的權力過大。這些部長不是總理、總書記選的，在這種情況下權力分化的非常厲害。

另一方面是我國行政替代立法和司法過于嚴重。地方書記完全是沒人管的“太上皇”。市長還要接受人大代表的質詢，但在國家架構中沒有一個條文規定書記該做什么、不該做什么，這是個很大一個問題。

另外，我們為了經濟增長犧牲了很多東西，比如說自然環境。北京的霧霾自然不用說，還有很多我們沒有看到的更嚴重的環境破壞，新華社統計山西有300萬人因為采煤塌陷而無家可歸。現在我們在搞新能源，各個地方都在進行煤制氣，內蒙古為了實行煤制氣，毀掉了幾百平方公里的草原，煤制氣的成本是極其高昂的，地方政府為了獲得稅收就犧牲了環境。

此外，我國的經濟結構也受到了很大傷害，中國的經濟結構不好跟地方政府的增長沖動非常有關系，最終還是合法性的問題。這個合法性不是黨的合法性，實際上是選舉的最高領導人在黨內是不是有合法性。

最后總結一下，中國經濟成功的原因是在中央層面有一個比較中性的政府，保證了長期政策的貫徹實施，另外在執行這些政策時候，選賢任能。至少從此出發，可以給中國經濟高速發展提供一個政治經濟學的解釋，謝謝大家。

問答

 “西方以民為本，中國以國為本”的論斷完全錯誤

提問：現在的地方政府一把手基本都不是本地人，而且輪換頻繁，他們可能是一味追求GDP，為了自己未來的升遷，不注重地方環保或者可持續發展，導致這種干部任用模式對整個社會發展產生一定影響，您怎么看待這種干部制度？

姚洋：這種干部制度和退休制度有關系。比如一個大學畢業生22歲進政府，一般是五年跳一級，你算一算他要從普通科員向上跳，不說到中央級，就是到省部一級，按照正常的五年一級，還沒到這個級別，就已經到了退休年紀，所以肯定要縮短。比如在局一級，平均而言大概是3.7年，有一半低于3.2年，不到3.2年就調走了，或者有些就退休，所以這些與逐級選拔的制度是高度相關的，如果還繼續這么做下去，怎么去改？或者干脆就打亂，或者有些人是不是可以隔級跳，從初級直接升正局級，繞過副局這一層，有些人看準了就提，可以讓他在一個地方待長一點，否則就不可能待太長，按照現有升遷方式，三年左右就會調走，有些人屁股還沒坐熱就被調走了。

提問：有學者提出黨是國家政治制度的核心，主持著國家的實質法治，屬于憲政制度的一種形式，不知姚教授對這種觀點有什么評價？

姚洋：有學者提出以黨國為核心來構建中國的國家架構，問題在于黨是一條線，憲法是一條線，憲法定義了中國共產黨的地位，但是再往下看會發現，中國共產黨在這個國家能具體干什么并沒有說清楚。

如果沿著這條路走下去，要么修改憲法，在憲法中明確規定黨的工作內容，說白了就是給實權，而不是現在所說的虛權，黨是領導一切，但怎么領導，實權干什么，都要寫清楚，或者，再單獨弄一個法律規定黨與國家的關系，否則就會造成另外的結果，在憲法中可以看到黨有一些實質性權力，但現實中黨的權力又變了。現在我們都是靠一些不成文的規矩在那做，這可能是有問題的。

提問：經濟運行如果需要官僚體制的支撐，是不是意味著官僚體制就應該多得？我們的經濟是否真的需要這樣的官僚體制？

姚洋：這屬于非常經典的內容，也就是政府在經濟中的作用，要不要政府，政府在經濟中能發揮什么作用。不說古代，因為古代太分散，一家一戶就可以。現代社會大概沒有政府是不行的，運轉不下去，包括法院，大家都會同意社會是需要法院的，沒有政府好多事情就沒人組織。

至于說官僚體系是不是應該多拿，我倒不覺得，難道我們這些人就不是社會需要的嗎？如果社會需要我們，是不是我們也應該多拿一點。相對而言，只能說政府官員是不是拿夠了，如果要問這個問題，我的回答是他們的收入還真的不夠，比如財政部長樓繼偉，以前他做過中投的董事長，當時大概一百來萬的年薪，現在當部長，年薪20多萬。當然，也許有人會說因為他是公仆，所以應該少拿一點，但他也是人，我倒不是說他應該拿一百萬，是不是可以漲一點？總書記拿多少錢，我估計大概就是40多萬，也很低，不能期待人家當了政府領導就該受窮，憑什么？當然，沒拿夠就去貪，這也不對，這就是犯法的了。

很多事情不能一鍋粥的都混到一起，到最后會什么也說不清楚，這個世界太復雜，每說一個問題都要給定一個前提，討論另外的問題就要給定另外的前提。

提問：有人認為中國的經濟發展強調以國為本，西方是以民為本，你如何看待這種觀點？中國未來一二十年之內這種發展特點是否會有所變化？

姚洋：首先，我覺得這種分類就有問題，你說西方是以民為本，中國是以國為本，我沒看出來為什么中國是以國為本，西方是以民為主。美國的軍事實力如此之強大，你說他不以國為本搞那么多軍事干什么，為什么要跑到你的家門口偵察，美國沿著中國的海岸線全部安上了監聽設施，海底全是電纜，他要保證每一艘船出去他們都知道。所以，說是為了民眾，還是為了國家，這種分類本身就是錯的。現在網絡上的很多的言論，照葫蘆畫，挺像，似是而非的內容過多。說中國是以國為本，那民眾的收入水平在過去二、三十年提高很多，能說只是發展了國家而民眾就窮了，所以，這種說法完全是錯誤的。