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文章來源：民生宏觀微信公眾賬號

民生宏觀系列專家交流會第一場：總體改革前瞻

時間：2014年8月26日下午

地點：北京，民生金融中心A座18層民生證券會議室

主持人：民生證券研究院執行院長、首席宏觀研究員 管清友博士

主講專家：長期參與政府文件起草與制定，資深政策專家

管清友：我們今天請到的專家，去年就三中全會的解讀得到了資本市場的廣泛認可，比如他當時應該是最早提示大家“基礎性作用”到“決定性作用”的文字變化的；他多次參加中央及地方重要文件的起草，也有很多機會跟資本市場交流；最近他們在做的課題是簡政放權，下放行政審批權，聽了很多資本市場的意見；此外，他在實際操作層面及學術研究層面都有很深造詣。下面先請專家總體上為我們梳理一下未來改革的思路，并對四種全會做一個前瞻。

專家：去年六月份政治局常委會總書記提了三期疊加的觀點，即正常期、調整期、換擋期，其結果就是新常態。

三中全會之后，中央最高領導層發出了改革最強音，我們也去地方進行了訪談，包括地方領導、地方企業家、創業者，了解改革的措施推出后他們的感受，起到了什么作用。借今天機會與大家交流。

改革從進程上概括有三句話：

一、起步平穩，波瀾不驚

起步平穩：通過與各地企業家接觸發現他們聽說過很多措施，但感受不強烈。

波瀾不驚：波瀾有兩層意思：一是出臺了一些意料外的措施，二是在中央層面和部委層面存在一些有爭議的東西，有些部門感受很強烈，比如政府傳統上掌握的一些核心權力正面臨政府的自我革命。不驚：改革實現平穩了過渡，經濟增長已經進入新常態。

二、蓄勢挺進，直探縱深

全面深化改革領導小組開了四次會，已經出臺相應改革措施和意見，改革下一步在落到實處時會有實質性一些變化，處于深水區、難度較大、對既得利益沖擊比較大的措施會陸續推出。

從中央各種表態來看，會陸續推出很多具體措施，包括財政、金融，政府審批和管理。之前久拖不決的話題現在正變成實實在在的行動。

三、形勢復雜，任重道遠

形勢復雜：全面深化改革形勢復雜，短期經濟運行和長期經濟增長、國際和國內、政治和經濟、貿易、軍事交織在一起。

任重道遠：

一是：60個大項336個舉措的改革。大項推出39個，達到三分之二，小項沒有清理，口徑很多，大項本身是個不確定的概念，很難評估。去年以來，國務院加以清理的上半年有468項，最近推出87項，中央政府1700項改革計劃完成三分之一，現在已經超額完成任務。但分母變化一下，各級政府加起來10多萬項，如果要一項一項落實，可能很難完成原先計劃的任務。

二是：很多改革在認識上不統一，比如土地制度改革，土地制度直接關乎到城鎮化，關乎到地方政府的投融資，關乎到中國城市開發和基礎設施建設的進程，關乎到各方利益分配。在三中全會決定中，關于土地畫了三條線：18億畝紅線、私有化紅線、農民利益紅線。紅線與紅線之間是有矛盾的，紅線要不突破的話，很多年來突破不了的困局也肯定解不開。比如最近正在做的個別地方統計財政和審計，幾十年了審計過地方債務，現在又審計土地財政、土地出讓金，其實背后是土地制度。但是這個制度短期內要突破不是很樂觀。而城鎮化投融資、地方債務、金融機構的不良資產問題都是迫在眉睫的問題。所以制度上要突破很難。

還有一些難的，比如說涉及到我們國企改革。國企改革一開始說的非常好，但真正落實到實處以后會發現遇到很多問題，比如國企領導人薪酬問題。其實國企最大的問題還是產權制度。如果繞開國有企業產權制度構建它的治理結構，是非常困難的。

至于政府管理，包括社會治理。這種改革很可能牽涉政治體制改革，從技術層面，叫行政體制改革。到最后會發現，是取消下放行政審計權還是加強監管，背后是我們的文官制度，是整個行政機器怎么改革。整個行政管理機器本身面臨問題，這不僅僅是職能怎么調整，工作做法怎么改變的問題，背后是我們的整個行政管理體系。

這個行政管理體系最核心的是怎么盤活我們行政部門的活力，怎么盤活我們行政機構人力資源的這種要素。現在各級行政部門網羅的人才占國內尖端教育人才的絕大部分數量，但是這些機構的人員到目前為止只會從事一些搞審批、開會、發傳真、布置工作，但不會監管，監管不到位，沒有人問責。所以我們發現，在行政審批改革當中，經常會遇到這種問題，比如改革指導部門到各個部門來盤你的哪一項要取消，其實每一項都是討價還價。

但是在行政部門經常遇到這種問題，這條如果放下，出了問題怎么辦。按理說，出了問題，就應該加強事后監管。但他接著會問，加強事后監管，能不能配備人員、配備編制、增加資金、增加車輛，那我們政府到底養多大為止，所以這個問題確實很嚴重。比如說昆山的惡性爆炸事件，比如食品、藥品再出現幾次惡性案件，我們現再下放清理行政審批權是否會出問題。有的學者已經提到了，如果再放，會不會出現問題，有的地方領導已經說了，再放恐怕要出現問題。

癥結在于我們的政府監管存在誤區。現在政府的監管一個是法律化，一個是專業化，這兩者我們政府都沒有學會。但是我們現在這么多政府官員，為什么還不會這么做呢，就是背后有個怎么問責的問題。如果不適應這個趨勢的要求，怎么強行改變它，這個力量來自于最高決策層。但是目前雷聲大雨點小。所以這多少改變了我們原來的看法，我們原來認為官僚隊伍永遠是責任小，收益大。但不是這樣，是我們的政府在改革問題中，的的確確遇到很多不是一時半會就會做到的事。所以我們說形勢復雜、任重道遠。

盡管我們三中全會確立的任務目標是2020年，還有六個年頭。但如果從國家治理體系和治理能力現代化的角度看，在六七年內實現這個任務勉為其難。甚至不得不搞一些運動式的改革，但運動式改革后患無窮。但既然我們的改革是國家治理體系和治理能力現代化的一個進程，那么就不要拘泥于這六七年內完成改革事項。即使無法完成，只要我們的改革目標不改變，決心沒有降低，推動各個措施沒有收縮、寬泛、變通，甚至轉向，那么我們依然對改革保持樂觀。

【問答環節】

Q1：從資本市場關心的問題出發，下半年會有哪些領域的改革推進較快，舉措較實？

A1：從前期三中全會部署和近期各方面工作的推出來看，有幾個方面的動作值得特別關注：

（1）金融領域的改革

一是民營銀行的籌建

比如放開民營銀行門檻。顯然這個已經開題了，應該是今年年內應該做得差不多。二是商業銀行的公司治理結構改革

說一個我們經常頭疼的問題，地方政府投融資平臺的債務，一看就是長期的開發基礎設施建筑項目，但是商業銀行居然敢把自己的短期資金投放進去，背后是什么原因？這些城市開發和基礎設施項目建設，有的項目收入穩定，有的是公益型，他們為什么不關心自己的風險，背后是什么原因？

從數據來看，2010年底，地方投融資平臺，來自商業銀行的貸款占了79.01%，去年審計署公布的2013年中值，這個比例達到56%。從79%降到56%，其中降下來的份額，還是通過其他方式，比如理財、基金、影子銀行等，從銀行流到了基礎設施建設。

那么我們要問一個問題，敢于把自己的資金投入到基礎設施的商業銀行的治理結構是否是合適的，所以現在遇到了非常大的制度問題。這個問題今年如果再不解決，且不說四大國有銀行，新成立的銀行一個個也都會進入資產不良，瀕臨破產，依靠國家救助的情況。

三是股票發行注冊制度。

四是互聯網金融的規范。互聯網金融怎么健康發展，至少下半年應該給出一個說法。

（2）行政管理體制改革

對于其他領域，中國的改革是一個持續不斷的過程。比如清理行政審批，不一定是某一次會議。國務院常務會議一直在做。分五批，分六批繼續下放，但是這個工作現在總體上來說第一應該給出一個負面清單制度。我們要問這些項目是如何產生的，背后是什么。作為研究者，我們認為應該做一個負面清單。負面清單一旦列出來，只要是這之外的，還未清理的項都自動作廢。第二是給出一個現存的各個部委的投資項目目錄，列出哪些是正在做的，告訴全社會。

（3）財稅改革。

財稅改革的總體方案已經通過了，有三個重點領域：預算改革，稅制改革和政府間財政關系。其實稅制改革從營改增以來一直不停的在慢慢推出，是一個不斷擴圍的過程。下一步比如說是資源稅、環境稅、試點的房地產稅收都會陸續推出。現在的重頭戲是預算體制改革，這并不意味非要通過某次會議出臺一系列意見、決定，馬上要通過的預算法第四套已經吸收了很多改革精神。可能還會再出臺深化財政預算管理制度改革方面的決定，尤其可能會體現出轉移支付、預算透明度方面的問題。

（4）國企改革，我剛才講了，國企改革現在已經開始了，但是還需要深化。

Q2：我們怎么感覺國企改革并不順利，或者說是中間有些反復？

A2：這個判斷和我們的判斷差不多。國企改革一是認識本身分歧太大，二是三種全會決定的國企改革思路比較明晰，就是公有制通過股權控股的方式在資本形態上體現國有經濟的性質（不局限于某個領域或是行業）。但是如果僅僅考慮這個，那就意味在石油、電力等領域的大規模退出，但是現在的做法仍偏向于按行業來設計我們的國有企業。關于這方面的認識，包括在國資委內部，也并不統一。我們理論界有一些不同看法。這是一個不斷探索、不斷爭論的過程。

現在第一步提的出國有企業領導人的薪酬問題，背后其實還是產權問題。在經濟學上我們常說委托代理制度，我們經常認為是代理人出問題，比如說國企的管理層，其實背后發現凡是公有制經濟，不管是礦產資源、城市土地，還是我們國有資本金，這里面最大的問題不是代理人的問題，而是我們的委托人不合格。從根本上說，沒有合格的委托人，那么對代理人的監管永遠是個問題，到底是中組部、中紀委還是國資委來監管？這些問題都會出現。

還有一些長期以來飽受詬病的行業改革，比如電力改革，我們這次在各省都接觸到一些問題。我們中國的電力行業改革潛力非常大，但是難度也非常大。能源局有的官員的腐敗大家都知道，能夠從房間抄出上億元的現金，背后是什么？

我這里給大家講一個故事就應該明白了。在南方的時候，某個電力企業的老總告訴我，在我們國家，不管是水電還是火電，這些企業投資的發電項目居然是核定到一個一個電力集機組的運行小時數，能發多少電量，嚴格由上面審批到每個發電機組能夠發多少電。這就導致一方面腐敗，誰去投資電力項目不想辦法申請這個額度，投資就會打水漂。第二個會導致電力投資的嚴重浪費。有一個企業家說我們現在的火電機組每年平均運行時間是4200個小時，在發達國家是7200小時，一年一共8000多小時，也就是有1000多小時用于維修。為什么我們只有4200小時？因為多出的小時數發的電價值就沒有了，因為沒人給你核定。所以這個方面的改革積弊非常大，潛力也非常大。

Q3：電力體制改革的指導意見估計下半年能出來嗎？是不是會出一個指導意見這類的文件？

A3：我看媒體上討論的雖然不多，但從各方面來看尤其是行業內的呼聲還是非常大的，應該會在下半年出臺總體性的指導意見，包括電力價格的改革。

Q4：我們分析現在涉及到電力、油氣、國有林場等方面都應該會有一些指導性的意見？

A4：從研究的角度看，一個是積弊太久呼聲太大，有的東西本來改革就沒有那么大難度，不光是油氣，包括市政公用稅這類的價格改革，這些改革再不突破，就會引發更多的其他問題。比如說現在在城鎮化的競爭中，地方投融資壓力很大，有一種做法叫公共私營合作制，就是公司伙伴關系這種做法，就是讓民間資本進入這項行業。但是民間資本進入之后發現這些行業的壁壘破除之后，價格管制仍然存在，所以這種投資往往不合算。

所以大家已經比較有共識，就是以后不要再搞價格管制，所以這一類的價格改革很快就會出臺。比如說林場，集體林場制度改革率先推出來，國有林場改革反而是相對滯后的，這種滯后導致很多自然資源類的國有資產反而沒有盤活。那么這方面的改革其實木有多大的阻力，也不應該有多大的爭議，完全可以放開。這些應該都會在下半年有所表現，至于具體說哪些措施，什么時候會推出來，現在我們也不清楚。

Q5：剛才提到三中全會的改革方案有60大項，然后您提到39項是已經推出的，處于一個推進的過程。但是好像市場的感覺上半年仍然是波瀾不驚，往后會怎么演繹？會讓人感覺非常明顯嗎？

A5：我能理解你這個問題的背后是什么。我們可能都喜歡一個霹雷之后馬上整個雨就下來了這種感覺，尤其咱們證券行業，前幾年經歷過這種情況。但是我倒覺得我們現在的改革從領導意識、政治家智慧來看不得不讓人佩服。就像管清友說的經濟增長新常態一樣，我們07年的增長率是14.2，我們現在是7.5，下降了一半。增速不是一天就降下來，而是慢慢下降，慢慢的步入一個常態。這就好比說溫水煮青蛙的感覺，不會讓人感覺到大的波動。改革可能也在這樣，推出一個方案，出臺一個意見，但是落實的時候還是要實事求是，不能造成過度的抵觸和緊張。

比如說我們剛剛舉的例子，行政審批權的改革。現在我們政府的確是只會批不會管，這是個現狀。如果突然一天不讓批一點不讓管，就會出很多預料之外的問題，在這方面我們是有過教訓的，八九十年代就是這些教訓。當時的改革，且不說姓資姓社的阻力非常大，具體的說，物價改革一下子導致搶購，導致改革馬上就被另一種聲音取代。所以現在的改革，大家可能不會一下子感受到很大變化。

但是這里面也有一些改革會造成非常大的影響，主要有兩個：

一個是工商制度改革，工商登記、前置審批和后置審批，先證后造和先造后證，資本認繳制取代資本實繳制等改革，一下子使新企業注冊上半年同比增長了68%，有的省翻了一倍，有利于人們創業興業。所以說改革對于金融業這種比較穩態的行業感受可能不強，但是有的行業感受非常強烈。

另一個是小微企業的減免稅收，我們在各地基層都能聞到，一說改革有什么影響，非常突出的就這兩項。所以你剛剛說三分之二的改革已經推出了，我們為什么沒有強烈感受，這一個是潤物細無聲，慢慢推進，另外一個具體的舉措在落實的時候還是有一個過程。在金融改革里面，有的措施可能下半年才會慢慢出來，像股票發行的注冊制，民營銀行的組建，商業銀行的公司治理結構，都會慢慢推出，大家也會慢慢感受到。我覺得慢慢讓人感受到的改革可能更有持續性。

Q6：軍事和外交方面其實資本市場也非常關心，因為他涉及到軍工產業、信息安全等方面，能否交流一下？

A7：這塊改革我比較陌生，但是剛剛提到的軍工改革和軍事可能還不太一樣。比如說軍事方面，指揮中心等組織已經開始在做了，像是內部的紀檢、檢查。這實際上還是十八屆三中全會講的國家治理能力和治理體系現代化的應有之意。一個說了不算的軍事體制很難造就強大國家，腐敗成風在歷史上也有很多血淋淋教訓。最近的比如說北洋時期，甲午海戰，北洋為什么會倒臺，全軍覆沒。

剛才你提到軍工領域，軍工領域其實和軍工采購和國企改革都有關。這里我舉個例子，像美國的波音公司，加拿大的龐巴迪公司，歐洲的空客公司，我們都知道他們生產民用飛機，但是他們同時也制造大量的軍事裝備。民營資本進入軍工行業，能做得很出色，甚至可能比國企做得更好。為了促進民機這個行業的發展，國家在上海組建了中國商用飛機公司。主要原因是我們認為長期以來的計劃軍工體制，有著天然的獨到優勢。但是，必須認識到，在新形勢下，它的缺點越來越明顯，比如它的技術研發、對于外界動態的應對，以及成本收益控制方面的弱勢。在改革方面，順著國企改革思路做下去，軍工領域完全可以放開，就像石油、油氣傳輸之類的逐步向民資放開。

Q7:會有一個專門的文件出臺嗎？還是說沿著軍事體制改革和國企改革這兩條線進行下去？

A7：我不清楚未來會不會出臺具體的意見。但是比如軍工采購方法的改變，工作層面的改革其實是一直在進行中的，比如在南方的某些地方，有企業專門為軍艦提供輔助材料，而且是尖端技術，可以看到這個行業其實已經有了投資多元化。

Q8：四中全會馬上召開了，大家對四中全會寄予了很多期望，特別是它提出了法制的問題。從政治上講，這是建立現代國家治理體系的重要一環，從經濟上講，市場經濟本身就是一個法制經濟，時老師能不能就四中全會為大家做一個前瞻性的判斷？資本市場能不能從中挖掘出一些亮點？

A8：四中全會已經公布了主要討論的是依法治國問題，至于各種分項改革是不是在這次會議上提出，就很難說了。比如說勞教制度，比如紀檢監察制度，都沒有經過全會，只要時機成熟，完全可以提前做。

你剛才提到市場經濟是法制經濟，如果市場經濟成為真正的法制經濟，我們從事長期投資的人應該慶賀。如果四中全會在依法治國方面做出一個重大決定，這對我們整個國家的長治久安，大的制度框架設計，是一個大的利好，但是這個決定不會體現在某個股票的漲跌上。

當然，法制問題里面還有一些爭論，比如說你現在講依法治國，但是改革就是對現有制度的突破，改革和現有制度有沖突怎么辦？前不久，中央全面改革領導小組會議提出于法有據，學者們說這就有矛盾，這是非常實在的問題。

但是我認為在具體工作中，這個問題是好解決的，我給大家舉一個例子，剛才我們講到了行政審批權，這么多年來，不知不覺中政府創設了幾千條行政審批，我們不禁要問，這些行政審批根據哪條法律創設的？沒有人能夠說清楚。

2003年我們出臺了行政許可法，法律條文寫得非常好，但是非常遺憾，這十幾年，我們很多部委增加創設一些許可事項時沒有人引用“根據行政許可法”第幾條第幾款，同時國務院在下放和清理取消這些行政審批的時候，也沒有明確引用這部法律。我們可以看到，不管是違法的，還是搞改革的，其實都在法外來做，在這個意義上，一邊改革一邊守法完全是可以統一的，我們根據行政許可法第幾條第幾款宣布某條許可是非法的，這完全是可以的。

我們行政審批權能不能根據我們《行政許可法》第幾條第幾款的宣布，你也別來跟我說全部廢除，你說法律條款有問題，那可以通過全國人大修改法律，現在沒做的情況下大家都在違法，這是不正常的。大家如果真正把依法治國落實到位，資本市場內部各種監管和行政許可能突然面臨這個問題：“你在法律上有沒有依據？”，沒有依據的干脆放下，我們修改法律后再說。

Q9：我們統計地方上大概有13個省市已經出臺了國企改革方案，但推進還是比較慢的，中央層面的總體方案也沒出來，我們想聽聽您的意見？另外我們很困惑的一點是，像央企現在限薪力度很大，像混合所有制里的股權激勵是鼓勵和體現報酬的，這種矛盾怎么看待?

A9：我記得國企改革13個省，第一家在上海。到時候可能在中央層面推出一個國企改革指導意見或方案，否則地方都覺得茫然不知所措。你剛講的限薪和央企股權激勵之間矛盾，這個在理論上本來是很清晰的：國企代理人的挑選實際上就是企業家要素定價的問題，限薪是不是相當于我們干預了企業家要素，這的確存在一個矛盾，但從另外一個角度看，央企的主要骨干實際上是雙重身份，我們只算他一重身份“管理”，并沒有把另一重身份作為要素貨幣化考慮進來，他們的身份“部級或局級”本身沒有貨幣化，所以我認為在理論上央企的限薪是無可厚非的。

另外，我們國企改革最難的問題是合格委托人，如果找到合格委托人，我們去找代理人就很容易，比如央企的領導人我們可以在市場上找，但是誰來做這個事，是國資委還是財政部還是股權董事會？所以現在講母公司股權多元化改革確實要推進，股權多元化改革之后，是有國有股份但是也引進各種人，他們成立一個董事會，這個董事會有行動能力就會慢慢變成一個合格的委托人，所以我覺得不會很矛盾。

管清友：可以這樣總結：不要高估改革的短期效果，也不要低估改革的長期作用。我們對改革前景給予很大的希望。但改革前景的判斷和實際投資還要做區分，還要冷靜點，我們最近的《把握狂歡中的余溫》等幾篇報告都是這個思路。

下半年總體基調：促改革的色彩占據了主導地位，而穩增長逐步讓位于促改革。不是說不穩增長，只是說促改革的聲音成為主流。就像我之前總結的四句話：經濟是平的，市場是強的，政策是溫的，趨勢是糊的。

專家：就改革而言，總體上通過這一年的經歷來預測今后的前景，我們的改革路徑一開始就是：第一是在反腐，第二是在改革，第三是在發展。發展與增長讓市場來決定，但是在決策中的認識非常清楚，就是要把整個社會的規則搞對。四中全會是依法治國，我們所有的改革就是讓社會的規則搞對，只要把握著兩個突出的亮點“讓市場在資源配置中起基礎性作用，實現國家治理體系和治理能力現代化”，我們會發現這一年來反腐也罷，改革也罷都是在做這個事。所以，我還是樂觀的，我認為中國的改革會朝著這個方向走，而且這種樂觀會隨著四中全會和改革的推進甚至到2020年左右。

管清友總結：“經濟是平的，市場是強的，政策是溫的，趨勢是糊的。于改革我們可以抱12分的期待，于投資我們可以抱12分的冷靜，感謝大家參加民生證券新常態系列講座的第一場。”

網載 2015-08-23 08:40:18