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十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將奠定中國法治模式的基礎。《決定》提出，全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。也就是說，我們所走的是社會主義法治道路、建設的是社會主義法治制度、構建的是社會主義法治理論。社會主義法治與資本主義法治相比最顯著的特征是中國共產黨的領導，也就是《決定》中提出的首要原則“堅持中國共產黨的領導”：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。……堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義。”社會主義法治就是中國共產黨領導的全面依法治國，就是黨導法治。習近平英明地指出，“黨和法的關系是一個根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰。”“中國的事情關鍵在黨，關鍵在人。”關鍵在黨委，關鍵在黨員。黨領導法治，理直氣壯，關鍵在于黨怎么領導法治？怎么在黨導法治中解決好黨與法的關系就成為全面推進依法治國的核心問題。

堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。社會主義憲政是黨導立憲制，就是在憲法中具體明確規定中國共產黨領導、將中華人民共和國憲法和中國共產黨章程都作為憲法文本的二元憲政體制。黨導立憲制使得中華人民共和國的基本政治都基于憲法，從而為中國共產黨領導人民依法治國提供憲法正當性，從而保證黨和國家的長治久安。黨導立憲制意味著社會主義法治是黨導法治，那么黨導法治到底是法治還是黨治？這個問題通俗地以“黨大還是法大”擺在了我們的面前，其實質是“黨規大還是國法大？”。

一黨規大還是國法大？

政黨是現代政治的主要組織原則，是國家與市民社會、政府機構與社會內部團體和利益方之間必不可少的紐帶。按照英國政治學家海伍德的界定，政黨是為贏得執政權力（通過選舉或其他手段）的人們組織而成的團體。政黨與其他團體區別在四個方面：政黨的目標是贏得政治職位并掌握執政權；政黨是由正式成員組成的組織化團體，從而與較廣義和分散化的社會運動相區別；政黨所關注的議題通常比較廣泛，涉及政府政策的各個主要領域；政黨基于共同政治偏好和一般意識形態認同而團結起來，但各黨程度不一。然而，我們必須明白，資產階級政黨與社會主義政黨有根本的區別，我們不能用資產階級政黨的觀念做標準來評判社會主義政黨。資產階級政黨是大眾政治結構的組成部分，是因代議制政府和19世紀選舉權的逐步普及而產生的，資產階級政黨一般是通過選舉競選掌握執政權力的，各個黨派按照自己的政綱和紀律行為，掌握執政權力的政黨通過派駐黨員進入政府各部門，政府官員按照國家法律行事，可以說資產階級政黨的紀律與國家法律是分離的。社會主義政黨一開始是革命黨，通過革命途徑取得執政權力，一旦革命成功就理所當然擁有執政權力。由于社會主義政黨的執政權是通過革命取得的，其執政權力的正當性不是來自于選舉，在民主化浪潮中就有一個將黨的權力與國家權力進行嫁接的問題，在中國表現為中國共產黨領導與人民主權之間的關系。中國共產黨一身二任，既是執政黨，又是領導黨。作為領導黨，中國共產黨有一套適用于全體黨員的法規體系；作為執政黨，中國共產黨有一套適用于全國人民的法規體系。中國共產黨最初是工人階級的先鋒隊，在新的歷史時期中國共產黨與時俱進提出“三個代表”，于是，中國共產黨既是工人階級的先鋒隊，更是中國人民和中華民族的先鋒隊，具有全民黨性質，從而賦予了自身長期執政的正當性。

現在中國共產黨提出全面推進依法治國，那么中華人民共和國法律與中國共產黨黨內法規之間到底是一個什么關系？這是“黨大還是法大”問題的核心。中華人民共和國按照從上往下的憲法、法律、行政法規和部門規章的法律體系初步形成，下位法不能違背上位法，憲法是最高的。中國共產黨章程及其黨內法規和規范性文件與憲法、法律、行政法規和部門規章之間的位階如何？這是擺在法律人面前的難題。習近平從邏輯上論證了“黨大還是法大”是一個政治陷阱，是一個偽命題。因為從邏輯上講，黨的本質是政治組織，而法的本質是行為規則，兩者不存在誰比誰大的問題，否則就會落入話語陷阱。習近平正確地指出，如果說“黨大還是法大”是一個偽命題，那么對各級黨政組織、各級領導干部來說，權大還是法大則是一個真命題。習近平的認識是完全正確的。然而，我們可以深究一下，各級黨組織和各級領導干部的權力來自哪里？是黨內法規還是國家法律？如果權力沒有任何來源，那很好辦；如果權力是來自國家法律，那么無疑是法大；如果權力是來自黨內法規，那么問題的根本就是“黨內法規大還是國家法律大”？因此，如果說“黨大還是法大”是一個偽命題，那么“黨內法規大還是國家法律大”是真命題。

《中國共產黨章程》明確提出“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。”黨內法規在國家法律之內，國家法律毫無疑問大于黨內法規。《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》提出做好黨內法規制定工作的一條原則是”憲法為上、黨章為本”實際上也明確了國法大于黨規：“以憲法為遵循，保證黨內法規體現憲法和法律的精神和要求，保證黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統一，確保各級黨組織和黨員在憲法和法律范圍內活動，認真履行黨內的各項職責和義務。以黨章為根本，按照黨章確定的基本原則、要求和任務，推進黨內法規制定工作。”從理論上說，我們確實可以做到黨內法規體系與國家法律體系之間的精神一致和內在統一，至少是不違反國家法律，因為中華人民共和國法律也是在中國共產黨領導下制定的。

黨內法規體系與國家法律體系之間有什么區別呢？黨內法規只適用于黨員，而國家法律適用于所有公民。黨員也是公民，自然也應該遵守國家法律。中國共產黨始終“三個代表”，是中國人民的先鋒隊和中華民族的先鋒隊，中國共產黨是領導黨，我們理應對中國共產黨黨員提出更高的要求。所以中國共產黨黨內法規應該比一般法律要求更嚴。黨導立憲制提出在憲法中專設一章規定中國共產黨的具體領導和執政方式，將憲法與黨章都作為憲法文件，這意味著中國共產黨的領導和人民主權統一于憲法之中，中國共產黨黨規在不違背憲法法律的情況下可以對共產黨員有更高更嚴的要求，這也是“從嚴治黨”的理論依據所在。習近平在《加快建設社會主義法治國家》指出：“要完善黨內法規制定體制機制，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系，提高黨內法規執行力。黨章等黨規對黨員的要求比法律要求更高更嚴，黨員不僅要嚴格遵守法律法規，而且要嚴格遵守黨章等黨規，對自己提出更高要求。”（《求是》2014年10月23日）而且，習近平在第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上提出“修訂黨紀處分條例，要體現黨規黨紀嚴于國家法律的要求，突出黨紀特色。”所以，黨內法規必須比國家法律要求更嚴。總之，國家法律比黨內法規更大，黨內法規比國家法律更嚴。這樣我們既保證了法治的基本原則又為從嚴治黨提供了理論依據。

二違規必究

中國共產黨是領導黨，也是長期執政的政黨。所以全國人民對中國共產黨的期待更高也就在情理之中。中國共產黨認識到“全黨必須牢記，黨的先進性和黨的執政地位都不是一勞永逸、一成不變的，過去先進不等于現在先進，現在先進不等于永遠先進；過去擁有不等于現在擁有，現在擁有不等于永遠擁有。世情、國情、黨情的深刻變化對黨的建設提出了新的要求，黨面臨的執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗是長期的、復雜的、嚴峻的，落實黨要管黨、從嚴治黨的任務比過去任何時候都更為繁重和緊迫。”中國共產黨要想長期保持先進性和長期執政必須從嚴治黨。

《決定》中要求依法治國做到形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系。與國家法律體系相比，《決定》僅僅要求形成完善的黨內法規體系，這可能與從嚴治黨還處于起步階段有關。中國共產黨依法治國經歷了從十一屆三中全會確立的有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究到十八大提出的科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的法治升級。我們當前對于從嚴治黨（黨內規治）的要求應該是有規可依、有規必依、執規必嚴、違規必究，逐步實現科學立規、嚴格執規、公正司規、全黨守規。當前實現從嚴治黨的關鍵在于違規必究。

當前中國共產黨的反腐倡廉深得民心，執規不可謂不嚴，對于領導干部的通奸和違反八項規定的行為進行了嚴肅處理，嚴于一般公民的行為。然而，在違規必究問題上中國共產黨做得遠遠不夠，現在的執規是選擇性的。在黨員干部普遍違紀違規的情況下，違規違紀被查處的概率極小，黨員干部繼續違紀違規就像坐飛機一樣有失事的風險，但理性的黨員干部都會選擇違規。貝卡利亞在《論犯罪與刑罚》有一名言：“對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罚的嚴酷性，而是刑罚的必定性……，因為，即便是最小的惡果，一旦成了確定的，就總令人心悸。刑罚的威懾力不在于刑罚的嚴酷性，而在于其不可避免性。”盡管這句話是針對犯罪說的，但同樣適用于違法和違規違紀。違規必究是從嚴治黨的關鍵所在。

當前現實問題是黨員和黨組織普遍違紀違規怎么辦？中國共產黨必須務實地行之有效地解決問題：對于十八屆四中全會之前的違紀違規采取既往不咎和特赦的辦法，但對十八屆四中全會之后的違紀違規采取違規必究的辦法。十八屆四中全會所確立的中國共產黨的全面推進依法治國的核心在于全面從嚴治黨，只有實現了黨內規治才能真正實現依法治國。中國共產黨要實現黨內規治必須首先做到有規可依、有規必依、執規必嚴和違規必究，然后逐步提高黨內規治的質量，實現科學立規、嚴格執規、公正司規和全黨守規。從嚴治黨的核心是違規必究和全黨守規，要做到違規必究和全黨守規，中國共產黨必須區分黨紀與黨德，否則違規必究是不可能的。

三黨紀與黨德

《決定》提出全面推進依法治國的第四條基本原則是“堅持依法治國和以德治國相結合”原則，強調“既重視發揮法律的規范作用，又重視發揮道德的教化作用，……實現法律與道德相輔相成、法治和德治相得益彰。”然而，我們需要對法律與道德進行區分。遵守法律規則是對人的最低要求，也是剛性要求。道德是每個人的自律行為，值得大力倡導，但不可對他人要求，更不能以道德具體規范公民行為。全面推進依法治國的關鍵在于從嚴治黨，從嚴治黨的關鍵在于違規必究，違規必究的前提是黨內法規必須是可執行的，黨內法規可執行的前提是將對共產黨員的紀律要求和道德要求分開。黨紀必須是可執行的，黨德可以是大力倡導的。

道德是自律的和倡導性的，而法規是他律、可遵循和可執行的。在科學立規方面中國共產黨特別要做到“世俗立規”，也就是說中國共產黨必須世俗化。盡管中國共產黨黨員比一般民眾的覺悟高些，但共產黨員也是人，也有人的七情六欲，中國共產黨應該基于自利的共產黨員標準來確立黨內法規，而不是以大公無私全心全意為人民服務標準來確立法規，因為以后者確立的法規不可能實施，也就不可能有權威性。

中國共產黨的世俗化有利于提高人們對中國共產黨的正面評價和政治認同。政黨執政的合法性可以來自于績效，然而，對于同樣的績效由于人們的期望值不同評價可能大相徑庭。人們的期望值常常與一個人的標榜相關。當你比較低調時，你做了一點成績，人們的評價會比較高；相反，當你比較高調時，你即使做了很多事情，人們的評價卻比較低。近一百年來，中國共產黨領導中國人民所做的貢獻不可謂不大，特別是改革開放以來中國共產黨在發展經濟改善民生上做出了巨大貢獻。然而，共產黨員所做的貢獻與全心全意為人民服務的宣示總是距離很大的，中國共產黨所做的貢獻離始終“三個代表”距離也比較大。中國共產黨也不可能永遠偉大、光榮和正確，中國共產黨就曾經犯過像文化大革命這樣嚴重的錯誤，也曾經錯殺不少像袁文才和王佐這樣的無辜。人非圣賢，孰能無過？一個黨與一個人一樣，不可能是完美無缺的。如果中國共產黨黨員宣示自己是“我為人人，人人為我”或者“吃苦在前，享受在后”，既比普通民眾高了一層，同時也具有可信性。與永遠光榮和正確相比，中國共產黨宣誓敢于糾正自身的錯誤和努力做到“三個代表”更具有可信性。中國共產黨的世俗化不是要求中國共產黨員沒有理想追求，而是要求理想追求應該基于人性、基于可實現性來確定。在互聯網時代，人們獲得信息的渠道更多，人們對中國共產黨的歷史和曾經犯過的錯誤知道更多，人們也對共產黨員的能力和品行知道更多，那種自我標榜愚弄百姓的做法只會讓老百姓更加反感。如果中國共產黨的宣示低調一些，人們的政治認同感只會更高而不是更低。更關鍵在于，黨內法規只有基于人性和可執行才有可能做到從嚴治黨和違規必究。

《中國共產黨章程》第一章第二條規定“中國共產黨員必須全心全意為人民服務，不惜犧牲個人的一切，為實現共產主義奮斗終身。”我們不可否認有全心全意為人民服務的黨員，例如曾志就是這樣的黨員。我們也應該大力倡導共產黨員全心全意為人民服務。然而，要求八千多萬中國共產黨黨員都必須全心全意為人民服務則是根本不現實的，以該條來從嚴治黨則百分之九十九以上的黨員會被開除出黨。《中國共產黨紀律處分條例》第九條規定“黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規則。黨組織和黨員違反黨章和其他黨內法規，違反國家法律、法規，違反黨和國家政策、社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規定應當給予黨紀處分的，都必須追究。”該條規定不可謂不嚴，但該條混淆了法律與道德的區別，混淆了他律與自律的區別，現實中是不可能執行的，即使執行只能是采取選擇性執規，不可能做到違規必究。以特別高的標準來要求中國共產黨員就意味著要么中國共產黨員特別少要么就是虛偽的，從這種意義上看，中國共產黨要保證純潔性是不可能的。

黨內法規要求太高但不能執行與要求低點但可執行相比孰優孰劣是明顯的，我們到底是選擇可執行的黨紀還是不可執行的黨紀是真的從嚴治黨還是假的從嚴治黨的試金石。我們必須保證國家法律和黨內法規都是剛性的、可實施的，違規必究和全黨守規的實際效果是最終的判斷標準。正像正確區分道德和法律是法治的核心問題一樣，正確區分黨德和黨規是從嚴治黨的核心問題，也是全面推進依法治國的核心問題。解決好了黨規與黨德的問題，中國共產黨就有可能從嚴治黨，中國共產黨領導全國人民依法治國就有可能性，黨導法治就有可能性。

四黨導法治

解決中國共產黨領導和全面推進依法治國的唯一選擇是采取黨導法治制度。黨導法治是全面從嚴治黨和全面依法治國并存的雙重法治體制，黨導法治包含黨內規治系統、國家法治系統和規治與法治的銜接系統。在從嚴治黨層面設立與現行國家法治同樣的規治體系，在黨內設立類似于公檢法一樣的體制實現偵查、監督和審判體制，特別是設立黨庭進行適用黨內法規的審判，黨員和公民都可以對黨員或者黨組織的違紀違規進行起訴，黨內規治系統與國家法治系統一樣要嚴格遵循程序規則，偵查、監督和審判之間相互獨立相互配合，做到公開、透明和公正。

黨內規治系統的正當性來自于中國共產黨的“三個代表”。既然中國共產黨始終代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益，中國共產黨是中國人民和中華民族的先鋒隊，中國共產黨的事情就不僅僅是中國共產黨的事情，也是中國人民和中華民族的事情，中國人民理應知道“三個代表”的情況，也對“三個代表”具體化的黨員進行監督。

黨內規治系統的必要性來自于中國共產黨系統的龐大。君主進行善治是可能的，只需要君主的道德品質和治國才能出眾即可。無規則的黨要進行善治基本上是不可能的，因為黨太龐大了。中國共產黨黨員有八千多萬，相當于全世界排位第十四的大國。治理一個小國也是困難的，治理一個八千萬以上黨員的黨的難度可想而知。對于如此龐大的人群，中國共產黨如果沒有具體的司規系統對于黨員與黨員之間、黨員與黨組織之間、黨組織與黨組織之間的糾紛進行裁決，而僅僅依賴現在的紀委系統和不確定的巡視制度根本不可能實現“執規必嚴”和“違規必究”的要求，如果不能實現執規必嚴和違規必究，那么從嚴治黨就是一句空話。

黨內規治系統的可行性來自于與國家法治系統的同構性。黨內規治系統基本上可以仿行國家法治系統，黨內規治系統與國家法治系統的唯一區別只是適用被訴對象限定在黨員和黨組織，國家法治的原則都必須滿足，中國共產黨三十多年依法治國的實踐積累了不少的經驗，完全可以仿效。與國家法治原則一樣，為了實現黨內規治，我們必須要求：第一，黨內規則是可預期和不溯及既往的；第二，黨內規則是可遵循的；第三，黨內規則是對外公布的；第四，黨內規則是清楚明白的；第五，黨內規則之間是相互協調的，黨內規則與國家法律是不沖突的；第六，黨內規則相對穩定；第七，黨內規則權威高于黨組織權威；第八，司規獨立。

黨導法治制度必須建立起黨內規治系統與國家法治系統之間的橋梁。《決定》提出了“三個統一”和“四個善于”來架設黨內規則與國家法律之間的橋梁：“必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。”實現“三個統一”和“四個善于”是龐大的系統工程，中國共產黨要將“三個統一”和“四個善于”落實到具體的規則是一個非常困難的過程，但是全面推進依法治國的必然要求。我們在這里僅僅討論黨內規治和國家法治的責任銜接問題。按照法律規定，公民及其組織違法或犯罪有民事責任、刑事責任和行政責任；按照黨內法規體系，黨員或黨組織違紀違規承担經歷處分，對黨員的紀律處分有五種：警告，嚴重警告，撤銷黨內職務，留黨察看，開除黨籍。對黨組織的處分有改組和解散兩種。對于黨員來說，到底是先適用法律還是先適用黨紀，《中國共產黨紀律處分條例》的規定是都可以，這就導致了混亂。國內外異見人士對中國法治批評最多的是已經觸犯法律之后的黨員干部不能首先進入司法程序，而是先由黨的紀檢監察部門審查確認觸犯刑律之后再移送司法機關進入司法程序。按照《中國共產黨紀律處分條例》第三十二條規定，“黨員受到黨紀追究，需要給予行政處分或者其他紀律處分的，作出或者批準作出處理決定的黨組織應當向有關機關或者組織提出建議；涉嫌犯罪的，應當移送司法機關。”黨的紀檢監察部門在審查黨員干部是否違紀違規的程序不透明、而且可能貽誤犯罪取證工作及移交程序不規范備受詬病。按照黨導法治的法大原則，對于既違法又違紀的黨員應該首先適用國家法律，然后再適用黨內法規，這也符合黨內法規更嚴原則和從嚴治黨的要求，因為對黨員干部的要求更高更嚴，而不能倒過來。

“將權力關進制度的籠子里”是當前的時髦話。制度有剛性的和軟性的，例如道德制度就是軟的，慣例也常常是軟的。對權力的制約是否有效，我們還必須對籠子的大小和籠子的材質進行嚴格具體的要求，否則籠子也是形同虛設的。制度的籠子不能太大，否則權力的任意性就太強。制度籠子也不能是紙籠子、布籠子或者木籠子，否則籠子中的老虎就可以隨意進出，對權力老虎根本沒有約束。習近平在第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上特別強調“黨的紀律是剛性約束”。黨導法治制度要求“將黨關進黨規的鋼籠子里”，因為“在我們國家，東西南北中，工農商學兵政黨，黨是領導一切的”（王岐山語），黨的權力是最大的。另一方面，我們對共產黨員的道德籠子則可以是軟籠子。我們要真正實現從嚴治黨，必須“將黨關進黨規的鋼籠子里”，這既是從嚴治黨的要求，也是真正法治的必然要求。

結語

法治就是按照規則來治理國家和管理社會。黨導法治制度將治理國家的規則分為黨內法規和國家法律，按照黨內法規從嚴治黨，按照國家法律依法治國，從嚴治黨與依法治國的標準都是法治的標準。所以，黨導法治是法治，不是黨治，更不是人治。

（作者簡介：中國政法大學法理學研究所所長、教授、博導。敬請批評：lawgame@263.net)

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燕南園愛思想 柯華慶 2015-08-23 08:56:12