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　　　　　　一、兩國財政部機構設置與職能
　　挪威財政部全稱是財政與海關部，部機關共有277人， 附屬的稅收總局、關稅管理局及其他單位共1萬人。部機關設有6個司，分別是：（1）行政事務管理司，現有32人，主要負責財政部本部門的人事、 檔案、機關財務等行政管理性事務。（2）經濟政策司，現有55人， 主要負責研究制定國家經濟政策和規劃，包括經濟發展總體規劃、稅收計劃和財政收支計劃。（3）稅收政策司，現有30人， 主要負責監管稅收政策和稅收計劃的執行完成情況。（4）稅收法律司，現有80人， 主要負責擬定各種稅收法律，包括開征稅收的種類、稅率以及稅收征收管理等法律性文件。（5）預算司，現有60人， 主要負責編制政府預算和預算的分配，包括向部門下達預算和向地方的轉移支付。（6）金融市場司，現有20人，主要負責制定金融政策，管理金融機構，確保國家金融業務安全運行。
　　挪威公共支出預算的編制、管理，包括對各部門的預算匯總、審核、執行監督等工作均由預算司負責。預算司下設5個處， 一個相當于綜合處，主要負責起草每年一度向議會提交的預算報告（也叫黃皮書，因報告的封面是黃色而得名）以及其他相關的文件。一個相當于總會計處，負責財政帳戶管理和撥款等工作。其余3個處負責政府16 個部的預算管理工作。16個部按性質分為社會保障部門、貿易與工業部門和其他部門三類，分別對口這3個處。這3個處則按照分工分別負責有關部門預算的審核和匯集，并對預算執行情況進行監督和控制。
　　希臘財政部共有工作人員2.2萬人，扣除稅務、海關人員1.8萬人后為4000人。機構設置分為四級，部下設總司（局），總司（局）下設司，司下設處。財政部共有4個總司（局）級機構，分別是：（1）總會計辦公室，現有1200人，主要負責政府預算的編制、分配、執行、監督。（2）稅收管理局（含海關），現有稅務人員1.4萬人，海關人員4000人，主要負責稅收（含關稅）政策的制定和征管。（3 ）審計監督專員辦公室，主要負責向各級地方政府派遣審計監督員和監管各級地方政府公共財政預算執行情況。（4）計算中心， 主要負責財政部所有數據信息的處理及其相關工作。
　　總會計辦公室是希臘財政部的重要組成部分，在希臘政府公共財政預算管理中起著相當重要的作用。總會計辦公室下設3個司， 分別是：（1）工資及養老金司，約有100人，主要負責所有公務員的工資和離退休養老金的管理。（2）國庫預算司，約有100人，主要負責編制政府公共預算及其分配方案和管理，所有公務員的工資以及養老金標準及預算指標的核定、管理，監督各部門預算的具體執行情況。國庫預算司下設3個處，分別是：預算處、公債處和公共會計處。（3）行政管理及財務審計司，約有1000人，主要負責向中央政府各部門派遣審計監督員，監督各部門的財務開支情況。
　　　　　　二、兩國政府公共支出預算的編制和管理
　　兩國的國家預算的編制都由財政部負責。財政收入預算由財政部根據預算年度的經濟增長速度并綜合其他因素編制。財政支出預算是預算編制的重點，由財政部根據各部門按照國家有關規定編制的支出預算審核匯編而成。我們這次考察的重點是兩國政府的公共支出預算的編制和管理，因此，我們對兩國的公共支出預算編制和管理情況進行了比較詳盡的了解。兩國的預算編制和管理具有以下六個特點：
　　1.預算編制的時間比較長。兩國的預算都是上年年初開始編制。挪威政府財政預算的編制一般從上年的1月份開始，1—2月為準備階段，財政部首先要收集有關材料，研究經濟政策發展變化情況，包括宏觀經濟政策和微觀政策對國家財政預算的影響；其次要研究各項支出需求的增長態勢及特殊情況對支出預算的影響，在此基礎上擬定預算框架，提交內閣討論。內閣通常要開三次專門會議研究確定預算。3月份， 內閣召開第一次專門會議，研究財政預算編制的基本原則及相關政策，確定收支預算總量，初步確定各部門預算數。由財政部向各部門發出編制支出預算的通知。5月份，各部完成本部門支出預算的編制， 并報給財政部，財政部進行審核和匯編。接著，內閣召開第二次會議，研究財政部提交的預算，并根據本年經濟形勢及各部門的意見對預算作適度調整。8月底9月初，內閣召開第三次會議，研究并最后決定收入預算和支出預算數額及各部門的詳細預算。按規定，支出預算中可列1 ％以下的預備費，但通常只列0.5％的預備費。10月份， 政府將通過的預算報議會審定。挪威議會共有165名議員，全部議員分成12個專門委員會， 在很大程度上與政府各部門相對應。各專門委員會根據議會的指示開展工作。議會有兩個多月時間研究討論政府編制的下年度預算。議會審定預算的程序是：先由議會所屬的財政預算委員會審核，大約需要1 個月的時間。討論通過后，再提交其他各專業委員會審核討論。挪威議會一般在每年的12月15日之前通過下年度的預算。希臘政府財政預算編制的基本程序與挪威相同，財政部一般從年初著手編制下年預算，3 月財政部向各部下達預算建議數，7月各部將本部預算報財政部， 財政部審核匯總后于 9月底報總理，總理召開內閣會議討論通過預算。11月份提交議會。議會討論預算的時間相對少一些，但議會一般也要在12月底之前通過下年度預算。
　　2.預算編制程序比較規范。兩國的預算編制都比較規范，基本程序是：首先，財政部向各部門發出編制支出預算的通知，并下達預算建議數，通知中明確編制支出預算的具體要求；其次，各部門根據財政部下達的預算建議數和編制預算的要求，結合本部門實際情況編制本部門的明細支出預算報財政部；第三，財政部審核各部門報來的支出預算并進行匯編調整后報內閣，由內閣討論通過后報議會；第四，議會審核討論通過后由財政部監督各部執行。按照這四個步驟，每個部門各自的責任是十分清楚的，各部門把自己詳細的支出預算提交給財政部后，則由財政部負責審核匯編，各部門一般不再參與。財政部需要了解具體情況時，各部有作出說明的義務。財政部編制完支出預算報給內閣，內閣討論通過預算提交議會后，政府預算的編制任務就算完成。議會有專門的委員會進行研究和討論，政府一般不再參與。如果議會討論預算需要咨詢政府時，政府有義務就預算編制情況進行說明。在挪威，議會在編制政府預算中，權力比較大。政府編制完成預算并提交議會后，議會可以不通過政府根據情況對預算進行調整，如果政府不同意議會調整后的預算，政府可以辭職，但議會通過的預算必須得到貫徹執行。
　　3.預算編制的內容比較詳細，而且公開透明。挪威、希臘兩國的預算十分詳細，多達幾百頁。預算文本不僅有圖表，而且還有詳細的文字說明和分析。預算一般是先按部門分列，部門下再按性質進行分類，類下再具體到支出項目。在挪威，政府把按部門編列的預算提交給議會后，議會再對所有支出項目進行重新歸類，按性質將各項支出分成22個大類，類下再分具體支出項目。兩種分類存在對應關系，如在按部門編制的預算中，各部有購買計算機的預算數額，按性質改編的預算中，購買計算機的預算項目下就有相關部購買計算機的預算數額。這樣，便于議會及其各專門委員會分別審核各類性質的支出狀況；對各類支出數額調整后，也很容易落實到各部預算中去。在希臘，政府則直接按部門和支出性質編制兩套預算，供議會審核。按照上述要求編成的預算，可操作性比較強。一旦議會通過預算，財政部就可以按照通過的預算監督各部門執行。各部門也基本上是按照通過的預算安排各項支出，中間的扯皮現象比較少。需要說明的是，他們的預算一經議會通過，預算便可以對外公布，你也可以隨時查閱和咨詢，預算的透明性比較高。
　　4.預算執行和管理比較嚴格。兩個國家的預算執行和管理十分嚴格，預算經議會通過后，預算就成了法律性文件，在實際工作中就必須貫徹執行。一般來說，財政部對各部門的預算主要確定支出總額，具體支出項目、數額主要由各部門確定（財政部認為不合理的有權糾正），同時，由于預算編制得十分詳細，各項目經費都有明確的規定，各部門只能按照預算規定的項目開支，無權自行調整各項目間的開支，如在預算執行中確有特殊情況需要調整的預算，則必須將有關情況報財政部審核同意，經過一定程序后才能調整。
　　對調整支出預算也有明確規定。挪威規定每年有三次機會可以討論調整預算支出。分別為5月、8月和12月初。前兩次主要是根據國民經濟運行情況和支出執行情況，對預算進行適度調整，最后一次是在預算年度終了前做一些小的調整。每次調整預算都要由政府向議會提出調整方案，議會討論通過后方可執行。希臘預算的調整控制得更加嚴格，一旦議會通過預算，原則上不允許調整預算。比較典型的例子，1999年希臘發生了比較嚴重的地震，地震造成的經濟損失在2000億德拉克馬之上，即使遇到這樣的特殊情況，希臘政府也沒有因此追加預算支出。救災資金通過三個渠道解決：一是歐盟的救援資金；二是有關部門在正常預算中調劑；三是向銀行貸款，由財政部予以貼息。必須由財政部支出的經費，列入下年度的支出預算。
　　5.實行了比較規范的部門預算。兩國都實行部門預算，而且比較規范。他們對部門預算的一般做法是：一個部門的所有支出都統一在一個預算文本內，并把預算文本報給財政部的一個主管業務部門，財政部內部對某個政府部門的各項預算支出均是一個司、處進行審核、調整和管理。在挪威，分管政府各部門預算支出的預算司3個業務處， 分別負責審核管理社會保障等部門的預算支出，貿易和工業領域等部門的預算支出和外交、司法、教育、文化、環境等部門的預算支出。3 個業務處相對獨立，業務不相互交叉，各自負責所分管部門的所有預算及管理工作。他們在介紹中還強調，為做好部門預算管理工作，這些處不僅要有財政經濟知識，也要了解分管部門的業務情況，掌握一定的專業知識，以便更好地做好這些部門的預算管理工作。
　　另外，兩國對國家公務員的工資都實行統一發放。但工資經費是列入部門（單位）預算的，只是資金由財政部門或有關部門通過銀行發給個人。挪威工資統一發放工作由勞動與行政管理部具體負責管理，由財政部將列入各部門預算的工資經費撥入勞動與行政管理部下屬的政府行政服務中心，由中心將工資轉到個人銀行賬戶。希臘剛剛開始實行工資統一發放工作，由財政部總會計辦公室下的工資養老金處負責管理。
　　6.財政監督體系完整，監督力度大。兩國都比較重視對預算執行實施財政監督，但具體形式和辦法有所不同。挪威對預算執行的監督除了財政部按照國家有關規定對各部門的預算執行實施監督外，另外一個重要的措施就是通過議會所屬的國家審計署對政府預算執行情況進行監督。審計署有500多名工作人員， 其中最重要的任務就是監督政府各項支出是否按預算執行，是否體現了議會的有關要求，如有不合理的開支，可以隨時向議會報告。在有些情況下，也可以直接對有關大臣及相關機構提出批評。希臘財政部在預算執行及其監督中權力非常大，主要通過以下兩項措施來實施：一是財政部負責向各部和地方派遣審計監督員，由審計監督員負責監督各單位、各地方的預算執行。向22 個部派出200多名審計監督員，隸屬于總會計辦公室，這樣便于將預算編制、執行和監督有機地結合起來。向52個市鎮派出的400多名審計監督員， 則隸屬于財政部下設的審計監督專員辦公室，專司對地方財政支出情況的審計監督。派駐各單位的審計監督員的權力很大，各單位的各項預算支出，由單位財務部門做出明細支出預算，報經審計監督員審核同意簽字后方能列支。二是實行國庫單一賬戶制度。從1994年開始，希臘財政部為加強對各部門預算的控制，更有效地使用國家預算資金，實行了單一賬戶制度。財政部在希臘銀行設立支出核算總賬戶，每個單位在總賬戶下設立分賬戶，每個單位的每筆支出都要通過分賬戶進行反映，希臘銀行每天向財政部報告當天支出情況以及累計支出情況。這樣，財政部對各單位的支出情況十分清楚。
　　　　　　三、兩國政府公共資產管理的現狀
　　兩國對政府公共資產的統一管理主要在房產、不動產方面，其他資產原則上由各單位管理。
　　挪威政府為了對政府房產實施有效管理，專門成立了公共建筑與財產管理中心。該中心隸屬于勞動與行政管理部，主要職責就是通過對政府房產的管理，保證政府房產基本處于良好的運行狀態。 該中心設有5個部門，共750人，其中負責房屋維修的450人。其余4 個部門分別負責研究和收集有關建筑方面的信息，并對政府閑置的房產拿到市場上去運作，使閑置的房產盡可能得到充分使用，同時也可取得較好的收益；對既可政府使用又可商用的政府房產進行論證分析，確定用于哪個方面更有效。在挪威，所有使用政府房產的使用者，必須按照國家規定，向中心交納租金。交納租金后，使用者只管使用房屋，不管維修。房屋的維修由該中心負責。新建或購買辦公用房也由該中心負責運作，但所需資金由政府撥款。由該中心管理運作的資金每年約60億克郎，其中建設或購買新房經費為30億克郎，房租收入20億克郎，出售閑置房產收入10億克郎。中心每年運行經費為5億多克郎，在房租收入中開支。 通過這樣的運行機制，保證了政府房產始終處于良好的運行狀況。他們下一步準備研究對包括高校在內的事業單位的房產也實施同樣的管理。
　　希臘政府為提高政府所屬不動產的使用效益，并對不動產實施最有效的管理，于1979年成立了希臘公共不動產管理公司。公司受財政部委托，管理國家不動產，財政部擁有該公司的全部股權。公司實行董事會領導，由9人組成董事會。公司在全國各地設有9個分支機構。公司的主要任務有：（1）管理政府公共財產以及對經濟發展、 環境保護有重要意義的政府資產。公司通過對這些資產包括房產和地產的出租、出賣，實現政府公共資產的增值，并用這些收入對政府房產進行維修和改造。（2）旅游景點開發。對于那些具有重要經濟、 地理及環境意義的景點，由該公司負責開發。公司要采取措施，吸引商業、房地產業、旅游業、娛樂業等方面的投資商進行投資。1999—2002年，希臘用于這方面的開發資金預計為2900萬美元。（3 ）為政府各部門以及公共服務部門提供辦公用房。到2002年，該公司還將為8個中央部門、312個地方公共服務部門提供辦公用房，經費預算為6.2億美元。 該公司每年將收入的25％留作公司的運轉費用，75％上交財政建立基金，專項用于建設新的政府辦公樓。每年由公司根據需要向財政部申請，財政部核準后撥款。到目前止，該項基金還有盈余。
　　　　　　四、幾點啟示
　　啟示之一：規范預算編制程序，并使這一程序制度化，是編制好公共支出預算的基本條件。挪威、希臘兩國的預算編制程序十分清晰，哪一個階段做什么，哪個部門做什么，各有什么權力，都有明確的規定。我國的預算編制雖然也有一定的程序和分工，但由于沒有給出編制預算的較具體的要求，部門編出的預算幾乎不能用，只是擺擺形式而已，最后還是分管預算的部門說了算。因此，部門也對給財政部編報預算失去了興趣，只是按照財政部的要求例行公事而已。針對上述情況，在今后工作中，我們要進一步規范我國的公共支出預算編制程序，明確每一環節、每個部門的相應責任。這是做好公共支出預算編制和管理工作的第一步。
　　啟示之二：編制預算要有充足的時間做保證。從挪威、希臘兩國政府公共支出預算編制時間看，從每年的年初就開始編制下年度的預算，到議會12月份通過，有近一年的時間來編制和討論預算。而我國編制下年度的預算，一般要從當年的11月份開始，到下年3 月初人代會討論僅4個月的時間，顯然我國預算編制的時間偏短。另外，從挪威、 希臘乃至其他國家，均是在預算年度之前通過預算，而我國則是在預算年度之中（3月）人大才通過預算，如批復各部門預算再滯后一些， 預算執行有近半年時間在無預算的狀況下進行，預算缺乏嚴肅性，也失去其應有的對單位行為的約束作用。我們認為，要想改變目前我國政府公共支出預算執行偏松的情況，很重要的一條就是要考慮把我國預算編制的時間提前到上年年初進行；同時也建議人大在每年12月底前通過下年預算，這樣才能形成完整的年度預算，并有利于嚴格按照通過的預算執行。
　　啟示之三：細化公共支出預算編制，可以保證公共支出預算順利執行。一是有利于加強各部門工作的計劃性。各部門為什么事、花多少錢，必須事先編列計劃，納入預算，否則不能支出經費。改變目前許多部門拍腦袋辦事，伸手要錢的做法，強化預算的嚴肅性。二是便于財政部門對各部門、各單位預算執行的監督。有了詳細的預算，各部門必須按照批準的預算項目、數額去執行，而不能隨意挪作他用或突破預算，違者可給予處罚。挪威、希臘兩國編制的預算非常詳細，可操作性強。而我國預算編制則很粗，可操作性不大，除一些明確專款專用的經費外，大多由單位自行安排支出項目。在這種情況下，單位只熱衷于要錢，有時甚至以這個名義要不來錢便換個名義再要，要來錢以后再安排其他項目支出，直到在預算執行中出現大的問題時，尤其是被審計部門查出嚴重違反財經紀律時，才意識到問題的嚴重性，但由于預算編制不細，有些支出難以確定是否違紀，是否未按預算執行。這在我們的實際工作中已有深刻的教訓。雖然亂用資金主要是部門有關人員主觀方面的原因，但與我們制度設計上的漏洞不無關系。
　　啟示之四：實行部門預算，是做好政府公共支出預算管理工作的有效方法。從挪威、希臘兩國推行部門預算管理的具體做法來看，他們是把預算支出性質相同、內容相近的若干部門歸口財政部的一個業務部門管理，這些部門的所有支出要按經費性質編制統一的支出預算，并報給財政部的一個業務部門審核、管理。我國財政部主管預算的司基本上也是按部門性質分口設置的，如文教行政、農林水氣、經貿、社保、涉外等，只是具體職能存在縱橫交叉現象。在我國預算管理上存在一種誤解，凡是要重視某項工作，加強某項經費管理，就要將某項經費從部門、單位的正常預算中劃出來單獨管理，久而久之，原本比較完整的單位預算就被割裂成若干“條”（如行政經費、事業經費、教育經費、科研經費、外事經費、離退休費、基建費、住房公積金等）。每“條”都要單獨編制預算，由財政部內不同司、處管理。目前多數部門都要向財政部六、七個司報七、八套預算，而財政部內分管每一個“條”預算的司、處，則要橫向面對幾十個甚至一二百個單位實施某一“條”預算的分配、管理。單位不勝其煩，財政部各職能司、處則面對單位數量太多，難以實施有效管理。其實，在我國實行真正的部門預算并不太難，現在的機構設置也不一定要做大的調整，只需將具體職能理順即可。部門預算的核心內容是一個部門只編一本預算，由財政部的一個司、處具體管理。這樣做，對各部門來講，可以根據開展業務工作需要，統籌安排各項支出，同時也可以避免多頭編報預算，多頭請示匯報工作，減少部門的事務性工作和重復勞動；對財政部來講，可以全面了解分管部門財務開支情況，有效地對分管部門的全部財務開支情況實施監督，同時也可以避免財政部內部由于多頭管理形成的扯皮現象，防止部門多頭要錢，預算互相擠占等問題發生。
　　啟示之五：提高公共支出預算的法律地位，是保證公共支出預算順利執行、減少行政干預的重要保障，同時也為財政部門監督公共支出預算執行提供了條件。從挪威、希臘兩國的公共支出預算的地位看，預算一旦經議會通過，就是具有法律性的文件，任何單位和個人都不能隨意調整議會通過的預算。我國的預算雖然每年也經全國人大討論通過，但預算的法律地位較低，約束性不強，因此在實際執行中往往出現預算指標分配隨意性較大，預算追加頻繁，長官意志比較明顯，致使有些預算資金的使用已經遠離了財政監督的軌道，財政部門也難以對此實施有效的監督。由此看來，加快我國公共支出預算的法律化步伐，逐步提高其法律地位，加強預算的約束力，是我國財政管理中一件十分緊迫的大事。
　　啟示之六：參照企業的運作方式，建立我國政府房產的管理機構十分必要。從理論上講，房產的所有者、使用者、管理者可以相互分離，而且分清楚三者之間的界線更有利于資產充分發揮其使用效益。在市場經濟條件下，合理劃分三者應担負的責任和享有的權利是非常有意義的。房屋的所有者希望自己的房產得到最大效率的使用和保持完好的運行狀態；房屋的使用者希望用較少的費用支出使用較好的房屋；房屋的管理者則希望在滿足兩者的條件下取得最好的收益。我們認為，挪威管理政府房產的經驗很有意義，其中很重要的一條就是按照市場經濟的運行方式和所有者、使用者、管理者三者分離的原則，對政府所屬的房產進行統一管理。目前，我國的政府公共資產規模較大，單就政府所屬的房產而言，就是一個不小的數字，而我們目前對這些資產的管理是分割的，各部門自成體系。房產名義上是國家所有，實際上都是部門所有。即使該部門撤消了，使用的房子也不退，新成立的部門則要求政府出資蓋新辦公樓。房屋的所有者、使用者、管理者三位一體，自己建房、自己使用、自己管理，房子舊了自己維修，所需資金都是國家撥款，很少考慮成本和效益問題。所有這些，與我國目前正在建立的社會主義市場經濟是不協調的。因此，我們認為，可以借鑒挪威政府的做法，成立一個政府房產管理機構，統一管理中央政府所屬的房產。實行使用者與管理者相分離的辦法，這樣既可以使政府的房產有統一調配的可能，也可以使政府部門的辦公用房建造、維修標準統一，從一定程度上也可以減少經費支出，充分發揮政府公共資產的使用效益。
　　
　　
　　
財政研究京F61財政與稅務財政部赴挪威/希臘公共支出預算管理考察團20002000 作者：財政研究京F61財政與稅務財政部赴挪威/希臘公共支出預算管理考察團20002000

網載 2013-09-10 21:33:55

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