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近日，貴州省畢節市七星關區4名兒童服農藥中毒集體死亡事件發生后，李克強總理作出重要批示，要求有關部門對各地加強督促，把工作做實、做細，強調臨時救助制度不能流于形式。對不作為、假落實的要嚴厲整改問責，強調悲劇不能一再發生。

那么，我們就需要思考這樣一個問題，即為什么基層干部“不作為”？或者換句話說，是什么原因導致基層干部的不作為？筆者試圖從田野調查經驗和理論知識兩個維度，來對基層干部不作為的原因進行解析，并提出思考。根據筆者在農村調查經驗和感受，如今“不作為”現象在基層治理當中可謂非常普遍，一些基層干部之所以不作為，主要原因在于以下幾個方面：　　

第一，對問題嚴重性的認識不夠。

對問題的認識不夠在于基層干部的政治素養。比如說，農民上訪對于基層干部而言，他們更多采取“推諉”態度來處理，從縣委推到鎮委，從鎮委推到村委，而村委實際上早已了解事情發生的具體情況，但基本上會采取漠視和不作為的態度。這里面，基層干部本身作為村莊社會組成一員，在處理農民集體上訪的過程中，在對問題嚴重性沒能形成警惕意識之下，根據“以免尷尬”的“面子邏輯”與人情因素考量，多采取視而不見或者象征性的處理，而非實質性的落實中央政策和滿足農民訴求（無理型上訪除外）。另外，基層干部對群眾上訪乃是對中央權威的消解和權力合法性的解構認識并不清楚，故而覺得這件事情并不嚴重。結果是一些基層干部選擇“不作為”，“不落實”等策略加以應對。

第二，為了躲避風險。

所謂風險，對基層干部而言有兩種：一是政治風險，一是身體或家人安全。政治風險，通俗地講，就是“避免丟了烏紗帽”。烏紗帽于干部而言，基于馬克思·韋伯的定義，正是權力、名譽的象征。如果選擇“作為”，很可能因為做錯而被處罚，故而存在“多一事不如少一事”的社會心理，導致問題長期被拖拉而得不到處理，結果是滾雪球一樣越拖越嚴重。另外，基層干部對身體安全與家人安全方面的考慮，在于某些地區基層政權被黑惡勢力裹挾現象相當嚴重。關于這一點，學者陳柏峰在《鄉村江湖——兩湖平原的混混研究》（中國政法大學出版社）一書中有清晰闡述，此外也還有一些既有研究成果對此也有充分探索和展現，在此不予贅述。我們要搞清楚的是，黑惡勢力是什么？是不講究法治、規矩、制度的一種“基層組織”，他們有濃厚的幫派色彩和暴力情節，在基層社會當中，拉幫結派危害一方，嚴重的甚至充當了治理基層社會的主體，進而違背法治社會的邏輯或傳統鄉土社會的邏輯。如何整治鄉村權力被黑惡勢力的滲透，已經成為一個棘手的基層社會治理難題。在一些地區，那些沒被黑惡勢力滲透的干部，不排除他們害怕自己的積極作為影響到這些黑惡勢力的利益而遭到打擊報復，最終選擇寧愿傷害群眾利益，或者不予搭理忍氣吞聲，這樣的地方干部，又怎么可能會主動作為？

第三，懶政和亂作為。

懶政是許多地方基層干部中比較常見的一種現象，他們不僅僅是不作為，可能還會亂作為。這種亂作為可以說也是不作為的表現之一，因為結果是沒有“辦好事”。所謂“懶”，就是不學習中央政策，不思考地方現實問題，不有效解決百姓困難。在沒把問題弄清楚時就“拍腦袋”下決斷，最后可能讓“窟窿”被越捅越大，得不償失。正所謂有人說的“開心一天也是過，不開心一天也是過，為什么不開心的過呢”？結果是，他們選擇不得罪任何人，不傷害任何一方的利益，選擇“睜一只眼閉一只眼”做老好人。這種不得罪人的邏輯，結果是放縱了惡的作為，進而傷害了群眾利益。

第四，摸不清上級政府的意思。

在金字塔型政治結構當中，下級往往是遵照上級的指示而進行基層治理的。筆者曾前往安徽等地進行農民集體上訪的調查，發現當縣委出具信訪函中，多以“商議”作為主要治理態度。某鎮委負責人接受我們走訪時也是“商議”，訪談村委干部時他們也是選擇“商議”。也就是說，上面說什么，下面就怎么做，驚人而巧妙的“一致性”背后在于：上級的意思，下級是第一位考慮的，而不是首先考慮群眾的利益。這也說明，做官首先是揣摩上級的“意思”，而無需問切百姓的需求。當上級官員“意思不清”的時候，基層干部就不敢作為了。因為倘若按照自己的判斷去執行上級意思，很可能因自作主張“做錯事”，反而要承担責任，嚴重的還可能被免職。如此，基層干部作為什么？怎么作為？　　

基于以上四點原因相互之間的作用，可以看出基層干部的不作為，不僅僅是單一原因促成。多種原因疊加在一起時，就更加束縛著基層干部不管事、不敢管事等。　　

如何化解基層干部不作為？筆者以為，重點在以下幾個方面：　

第一，基層干部要有敢于担風險的責任意識。

基層黨員干部要相信邪不壓正，要有更加有担當的本位意識。把自己的本職做好，才是“為人民服務”的真切體現。要知道群眾對于“青天”或“能人”的期盼，恰好是我們的基層干部需要努力的方向，要敢于担責任。　　

第二，要有創新解決辦法的意識。

當年小崗村的農民創新，也是在重重固化的思維和現實機制中得以產生的，我們現在的基層干部為何就不能呢？領會和踐行上級的意思，只要不“把經念歪了”，不是用“上面說一套，下面做一套”來虛于應付，而是“把上級的意思根據自己所管轄的地區特殊性，加以創新再執行”，惟如此，不僅不會得罪上級而丟了烏紗帽，也可以真正的為當地百姓多做實事，多做好事，才真正對得起“為官一任，造福一方”的做官傳統。　　

第三，要充分認識問題的嚴重性。

有的基層官員辦公室內書架上，《人民日報》《求是》《半月談》等各種雜志琳瑯滿目，黨性材料放在那里卻很少深入翻閱和學習。其他的類如地方治理的文獻、研究作品等也很少讀，成天就是忙著“開會”，最后理論認識提不上去，不熟悉國情地情，不了解歷史和未來。當問題發生，又如何判斷事件的嚴重程度？我們在調研過程中，曾在與村委干部交流時，告知他們上訪對于權威的消解和權力合法性的解構，有著非常大的危害，基層干部倘若不能有效作為就是在給上級領導增加麻煩、抹黑等。他們頓時“肅然起敬”，從原先的“死活不出面調節”到“積極主動出面調節”，并讓博弈雙方坐下來談判成為可能。實際上這就是認識提升以后的作為表現。但不是每一個基層干部都能認識到問題的嚴重性。同理，要是貴州畢節地區的基層干部能夠認識到留守兒童問題的嚴重性，恐怕也不會選擇“不落實”“不作為”。　

中國自古就有“郡縣治則天下安”的說法，依法治國的大力推進，絕不僅僅只是“口號治理”，更需要廣大基層干部們深入創新實踐，尤其是在縣鄉一級基層社會，受害群眾利益上訪事件頗多，而且因為不熟悉法律往往更感“投訴無門”。如果基層干部不積極作為有效作為，很多事情到最后就演變成了惡性事件。要知道，底層社會群眾的行動邏輯，是在無門申訴耐心耗費完之后，會趨向簡單地選擇“以暴制暴”，縱觀歷史上諸多農民起義事件，更值得我們每一個基層干部去熟讀歷史學習政策，從而提升對社會治理和為政之道的認識高度。

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燕南園愛思想 劉晨 2015-08-23 08:55:44