聯邦黨人文集第四十一篇（麥迪遜）

簡體傳統

　第四十一篇
　　（麥迪遜）
　　致紐約州人民：
　　制憲會議提出的憲法，可以從兩個一般觀點加以考慮。第一個觀點，是關于憲法授予政府的權力總數或總額，包括對各州的約束在內。第二個觀點，是關于政府的特殊結構和政府的權力在一些分支機構中的分配問題。
　　根據對這個問題的第一個觀點，就產生兩個重要問題：（１）任何部分的權力移交給全國政府是否都是不必要的或不適當的？（２）各部分權力集中起來，對某些州剩下的那部分權限是否是一種威脅？
　　全國政府集中的權力是否大于應該授予它的權力？這是第一個問題。
　　凡是以公正態度傾聽用來反對政府廣大權力的論點的人，不能不注意到，提出這些論點的人，很少考慮到這些權力在多大程度上是達到必要目的的必要手段。他們寧可詳論勢必與政治上的一切便利混在一起的不便，以及可以有益地加以利用的那種伴隨每種權力或信任而產生的弊端。這種處理問題的方法不可能利用美國人民的良知。它可能表現出著作者的狡猾；它可能為玩弄詞藻和強詞奪理開辟遼闊場所；它可能激起不加思考的人們的憤怒，并且可能加深誤解者的偏見。但是冷靜和正直的人們立刻就會想到：人類最純潔的幸福必然混有一部分雜質；必須經常選擇即使不是不怎么壞的，至少也應該是比較（不是完全）好的；在每種政治制度中，增進公眾幸福的權力，包括一種可能被誤用和濫用的處理權。
　　因此，他們會看到，在將要授權的一切情況中，首先要決定的一點是，這樣一種權力對公共利益是否需要；其次是，在批準決定的情況下，要盡可能有效地防止濫用權力，造成對公眾的損害。
　　為了使我們對此問題作出正確判斷，考察一下授予聯邦政府的某些權力是適宜的；為了更加便利地做到這點，可以就下列題目分類：１．防御外來威脅；２．同外國交往的規定；３．各州之間保持融洽和適當的來往；４．公用事業的某些瑣碎問題；５．制止各州的某些有害行動；６．使所有這些權力產生應有效力的規定。
　　屬入第一類的權力，就是宣戰和頒發逮捕特許證，設置軍隊和艦隊，訓練和召集民兵，募款和借款等等。
　　防御外來威脅是文明社會的主要目標之一。這是北美合眾國確認的基本目標。達到這個目標所需要的權力，必須有效地委托給聯邦議會。
　　宣戰權是否需要呢？沒有人會否定地回答這個問題。因此，考察肯定回答的證據，就是多余的了。當前的邦聯政府以最充分的方式建立了這種權力。
　　征募軍隊和裝備艦隊的權力是否需要呢？這包括在前面的一種權力中。這包括在自衛權之內。
　　但是否需要給予征募軍隊的和設置艦隊的無限權力呢？和平時期是否和戰爭時期一樣，也維持這兩種權力呢？
　　對這些問題的回答，已在他處早已作過透徹的討論，勿須在這里再作廣泛的討論。答案的確是非常明確，幾乎不能認為在任何地方進行這種討論是正當的。那些不能限制進攻力量的人，用什么適當口實來限制防御所需要的力量呢？如果聯邦憲法能夠束縛所有其它國家的野心或者限制它們為此而作的努力，它就一定能夠慎重地束縛其本國政府的行動，并且限制為本國的安全而作的那種努力。
　　除非我們以同樣方式禁止每個敵對國家進行準備和編制軍隊，怎能在和平時期安全地禁止備戰工作呢？防御手段只能根據進攻手段和進攻的威脅而定。事實上，這種手段將永遠決定于這些規則而不是其他規則。反對用憲法阻礙自衛的沖動是徒勞的。甚至比徒勞更為糟糕，因為它在憲法中種下了篡奪權力的必要性，每一個先例都會引起不必要的多次重復。如果一個國家經常維持一支訓練有素的軍隊，準備實現野心或復仇，這就會迫使在這國家冒險范圍之內的最和平的國家采取相應的預防措施。十五世紀是和平時期軍事建制的不愉快時期。首先采用軍事建制的是法國的查理七世。整個歐洲效法了或者被迫取法了這個榜樣。假如其它各國沒有效法這個榜樣，整個歐洲早已帶上了普遍君主專制的枷鎖了。假如當時除了法國以外，每個國家都解散了和平建制，就可能發生同樣的事情。經驗豐富的羅馬軍團，是所有其他國家那些未經訓練的勇士的強敵，使它成了世界霸主。
　　依然真實的是，羅馬的自由證明是其軍事勝利的最后犧牲品，而歐洲的自由就其曾經存在的情況而論，除了少數例外，是其軍事建制的犧牲品。因此，常備軍是危險的，同時又可能是一種必要的措施。小而言之，常備軍有其不便之處。大而言之，其后果可能是致命的。從任何方面說來，常備軍是一件值得稱贊的謹慎預防的事物。一個明智的國家會把所有這些事情結合起來考慮，同時又不輕率地排除對其安全攸關的任何方法。它將極其慎重地減少使用那種不利于自己自由的方法的必要性和危險性。
　　新憲法就有這種慎重態度的最明顯的標志，憲法所鞏固和保衛的聯邦本身，消除了可能造成危險的軍事建制的種種借口。美國若是聯合起來，只要少數軍隊，甚至不需一兵一卒，對于外國野心來說，要比美國分裂而擁有十萬名準備作戰的精兵更能顯示出一種令人生畏的姿態。前面曾經指出，缺乏這個口實曾經拯救了一個歐洲國家的自由。大不列顛由于其島國的位置以及鄰國軍隊難于攻破的海上力量，它的統治者從未利用真實的或虛構的危險來欺騙公眾，擴大和平建制。合眾國與世界上列強的距離，給它帶來了同樣幸運的安全。只要各州人民繼續聯合在一起，危險的建制永遠不可能是必要的或者是合理的。但是片刻也不能忘記，只有聯邦才能使它們得到這種好處。聯邦解體之日，就是新秩序開始之時。弱小諸州的恐懼，或者強大諸州或邦聯的野心，將在新世界里樹立的榜樣和查理七世在舊世界里樹立的榜樣是同樣的。在這里仿效這個榜樣的動機，和在那里造成普遍效法的動機一樣。如果不根據我們的地位得到大不列顛根據它的地位得到的那種寶貴利益，美國的形勢將只是歐洲大陸形勢的翻版。那就會出現常備軍和不斷征稅會使自由到處遭到破壞的景象。分裂的美國，其命運甚至比歐洲那些國家的命運更加不幸。后者的災禍來源只限于自身范圍之內。地球的另一部分上，沒有強國會在其敵對國家之間策劃陰謀，煽動它們互相仇恨，使它們成為外國野心、嫉妒和復仇的工具。在美國，由于內部嫉妒、爭執和戰爭所造成的苦難，只是它命運的一部分。其他許多災難的來源，在于歐洲同地球的這一部分的關系，而地球的其它部分和歐洲是沒有這種關系的。
　　這種分裂后果的情景，不能過于渲染或過多地予以展示。每個愛好和平的人，每個愛國的人，每個愛好自由的人，始終應該看到，他可以在心中對美利堅聯邦懷有一種應有的愛慕，并且能夠給予維持聯邦的方法以應有的評價。
　　除了實際上建立聯邦以外，可能預防常備軍威脅的最好措施，是限制用于維持軍隊的撥款期限。這種預防措施已被慎重地寫進了憲法。我不想在這里重復自詡已經恰當而滿意地說明這個問題的那些意見了。但是不妨注意一下反對憲法中這一部分的議論，那是從大不列顛的政策和實踐中引起的。據說在這個王國不斷維持軍隊需要立法機關每年投票決定；而美國憲法則把這個關鍵時期延長到二年。這就是經常用來向公眾說明的比較方式，但是這是一種恰當的方式嗎？這是一種公正的比較嗎？大不列顛憲法是把議會的權限限為一年嗎？美國人授權國會撥款的期限是兩年嗎？相反，謬論的制造者自己不可能不知道，大不列顛憲法對立法機關的權限未作任何規定，而美國人則限定立法機關最長的任期為兩年。
　　如果把根據大不列顛的例子而提出的論據說得準確一些，那就是這樣的：撥款給軍隊建制的期限，大不列顛的憲法雖然未加限制，然而實際上卻被議會限為一年。現在，如果在大不列顛，下院每七年選舉一次，大一部分議員是由那么小一部分人民選舉，選舉者被代表收買，而代表又被國王收買，代表機關就能擁有對軍隊無限期撥款的權力，不想，也不敢把期限延長到一年以上；說什么全體人民每隔一年自由選舉的合眾國代表，卻不能可靠地授予明確限定為期短短二年的撥款權，這豈非是可恥的嗎？
　　壞事很少有不自行暴露的。操縱反對聯邦政府就是這個真理的一成不變的例證。但是在所犯的一切大錯中，再沒有比企圖利用人民對常備軍的小心猜忌更為驚人了。這個企圖充分喚起了公眾對這個重要問題的注意；引導人們進行研究；結果必然是全體一致完全相信：憲法不僅對最有效地防止來自地球那一部分的危險提供了有效的保證，而且除了完全適于維護國防和聯邦的憲法以外，什么也不能使美國節省象分為不同的州或邦聯那樣多的常備軍。不必這樣不斷擴大各州內的這些建制，以致弄得人民財產負担過重和人民自由受到摧殘。而在一個統一的、有效的政府下的任何必要的編制，卻是前者可以負担，對后者來說也是安全的。
　　準備和維持一支海軍的權力這種明顯的需要，使憲法的那一部分未遭非難，得以幸免的還有少數其它部分。的確，美國最大幸福之一是，由于聯邦將是自己海軍力量的唯一源泉，所以這將是它防御外來威脅的主要源泉。在這方面，我們的處境又很象大不列顛島國所處的優勢。可喜的是，最能用來抵抗外國危害我們安全的武力后盾，決不會被一個背信的政府變成反對我們自由的東西。
　　大西洋沿岸邊境的居民，對這種海軍保衛的條款均表深切的關注。如果他們的清夢至今無人打擾，如果他們的財產未遭放肆的冒險家掠奪，如果他們的沿海城鎮尚未被迫向大膽的突然入侵者的勒索讓步，為免遭火災的恐懼而繳出巨款，那么這些幸運的事例不應該歸功于當前政府保護那些要求對它忠誠的人民的能力，而應該歸功于那些偶然的和謬誤的起因。如果我們不把東部邊境特別是易受攻擊的弗吉尼亞和馬里蘭包括在內，聯邦其它部分再沒有比紐約對這個問題更為担心了。紐約州的海岸線很長。該州的非常重要的地區是一個島。貫穿全州的是一條長達五十余里格的通航大河。它的商業龐大的商業中心，大量的財富寶藏，隨時都會受事變的影響。幾乎可以認為是屈從于外來敵人的支配，或屈從于海盜和野蠻人的貪婪要求的抵押品。如果戰爭將是歐洲事務的危險局面所造成的結果，而一切伴隨而來的難以控制的情感發泄在海洋上，我們要想逃避這方面以及沿海各部分所受的侮辱和掠奪，簡直是不可思議的。在美國的目前情況下，容易直接遭受這些災禍的各州，不能希望從現存的有名無實的全國政府得到什么東西；而如果他們本身的資源僅夠建造應付防御危險的工事之用，受保護的東西幾乎會被保護它們的手段消耗殆盡。
　　關于組織和召集民兵的權力，已經作了充分的論述。
　　募款和借款的權力，乃是發揮國防威力的源泉，因此適當地把它納入同一類別。這種權力已經非常仔細地予以研究，而且我相信，在憲法給它規定的范圍和形式方面，都已清楚地表明是必要的。對于那些主張把這種權力只限于征收外稅——他們的意思是，對于從外國進口的商品征稅——的人，我還要補充一點意見。勿庸置疑，這將經常是稅收的寶貴來源，在相當時間內必然是一個主要的來源；在當前，這是一個極重要的來源。但是，如果我們在計算時想不到它，從對外貿易得到稅收的多少必然會隨著進口貨的多少和類別的不同而改變，而這些變化與一般衡量公眾需要的人口增長并不一致。只要農業仍是勞動的唯一領域，工業品的進口必然會隨著消費者的增多而增加。一俟農業不需要的人手開始從事國內的制造業，進口工業品就會隨著人口的增長而減少。在比較長的階段里，進口貨大部分可能是原材料，將被加工為出口商品。因此，對這些進口與其用征稅來阻礙，還不如用補助金加以鼓勵。一個打算長期存在的政府制度，應該考慮這些變革，并且能夠自行適應這些變革。
　　有些人并不否認征稅權的必要，卻竭力攻擊憲法上規定這種權力的措詞。
　　他們一再強調說：“征收稅款、關稅、進口稅和國產稅，用以償付債務和供應合眾國國防和公共福利”的權力，等于無限制地授予行使被認為是國防或公共福利所需要的一切權力。沒有比這些作者這樣不恥曲解更能有力地證明他們在竭力反對時的懊惱心情了。
　　假如除了上述的一般表述以外，憲法中再沒有另外列舉或說明國會權力的話，提出反對意見的人們還可能會對此加以渲染，雖然對這樣笨拙地描述在一切可能的情況下的立法權，很難找出理由。破壞出版自由，陪審制度，甚至規定承繼手續或財產轉讓方式等方面的權力，都必然會非常奇怪地使用“為公共福利而籌款”這樣的措詞來表達。
　　但是在這些籠統措詞后面緊接就提到他們所指的對象，甚至中間沒有一個比分號更長的停頓，反對意見又能有什么光彩呢？如果同一個文件的各個部分應該這樣來詳細說明，以便說明每一部分的意義，那么，同一句子的某一部分是否會完全不具有它應有的意義呢，那么比較含糊和不明確的措詞是否會完全保留下來，是否否認明確的措詞具有任何意義呢？如果意味著把這些權力和所有其他權力都包括在前述的總權力之內，那么把某些特定的權力列入憲法的目的又是什么呢？再沒有比這樣做法更合乎自然或更為常見了：首先使用一般性的措詞，然后詳述細節來說明并修飾這個說法。但是，認為列舉一些細節既不說明又不修飾總的含意、除了產生混淆和迷惑以外不能產生其它效果的想法，是荒唐的，因為我們不知應該把難題歸咎于提出反對意見的人或者憲法的制定人，我們必須冒昧地說，這同后者毫不相干。
　　這里的反對意見更加特別，在它看來，制憲會議所用的言詞就是邦聯條款的再版。各州聯合的目的，如第三條所述，是“各州的共同防御，保障它們的自由以及相互的共同福利。”第八條的措詞更是相同：“一切戰爭費用和共同防御或共同福利所需的一切其他開支，凡是經合眾國國會批準，均由國庫支付”，等等。在第九條里也出現了類似的措詞。用證明新憲法的結構是合理的準則來解釋這些條款中的任何一條，他們授權目前的國會無論在什么情況下都有立法權。假如他們堅持這些一般的說法，不顧明確和限制其含意的具體說明，行使了為共同防御和共同福利作準備的無限權力，那末，將如何看待這個議會呢？我要請問反對者本人，在那種情況下，他們是否用他們現在用來反對制憲會議的同樣理論來證明國會正當合理。錯誤要想逃避自身的譴責是多么困難啊！
　　普布利烏斯
　　
　　原載１７８８年１月２２日，星期二，《紐約郵報》