論民初議會政治失敗原因

簡體傳統

【作者】謝偉
【作者簡介】謝偉，1965年生，現為四川辭書出版社編輯。

民初之際，相繼成立了各省都督府代表聯合會、南京臨時參議院、北京臨時參議院、第一屆國會第一期常會幾個代議機關，從而使西方資產階級民主共和政體的議會政治在近代中國得以實踐。民初議會是近代中國進步力量與封建專制法統較量的產物，它的出現符合時代潮流。
辛亥革命點燃的民主共和烈火雄雄燃燒，鼓吹議會政治的輿論也較浩大，何以民初議會政治終歸失敗呢？
　　一
各省都督府代表聯合會、臨時參議院成員大部分來自各省都督指派、舊咨議局代表或省議會議員互選，主要是資產階級革命黨人及資產階級、小資產階級知識分子。他們是資產階級在政治上的代言人。而以商人、企業主為主的嚴格意義上的資產階級極少成為議員。在立法機關處于臨時時期尚情有可原。臨時大總統孫中山批復上海總商會要求參政道：將來召集民選議會時，“以我國商業日益發達，選舉普及全國之日，商界當不止占三名選舉之數”①，表達出孫中山對給予資產階級選舉權的重視。
國會兩院（參議院、眾議院）議員主要依據北京臨時參議院制定的《參議院議員選舉法》、《眾議院議員選舉法》選舉產生。選舉法的特征就是大力排斥資產階級分子。選舉的財產資格限制在年納直接稅2元以上，有價值500元以上不動產（蒙藏青海除外）。那時“中國稅法尚未規定，營業稅固已征收，而所得稅迄未施行，納直接稅者甚少”，北京臨時參議院明確解釋“直接稅之種類以地丁漕糧為限”。這就使中等社會之人員“斷不能包括無遺”，而“商人在中等社會上占大多數之分子”。當時資產者大多租賃房屋經營，北京臨時參議院則限定“不動產限于土地、房屋、船舶”②。選舉法讓相當數量的資本家喪失選舉權，土地經營者占有優勢。教育資格也限制了一部分資產階級參與選舉。列寧指出：“國家的一切基本法律和關于選舉代議機關的選舉權以及代議機關的權限等等的法律，都表現了階級斗爭中各種力量的實際對比關系”③。正式國會排斥資產階級是近代中國自然經濟占主導地位，資產階級力量弱小的縮影。加上近代中國議會政治思潮是伴隨民族危機出現、發展的，辛亥革命前對議會政治的認識、宣傳有著很大缺點。一篇文章就說道：“中國今日救亡之手段，惟在開設國會，以改造責任政府”④，反映出許多人是從救亡角度去認識議會政治效能的。他們把西方資本主義國家的議會政治和國家強盛聯系起來，對議會的資產階級性卻大為忽視，很少有人注意到給資產階級選舉權的重要意義。因此，選舉法排斥資產階級成為必然結果。
選舉法公布后，全國工商界強烈不滿，斥責選舉法直擯商民所納之稅厘鋪捐及其他公益捐于直接稅課之外，顯然剝奪一般市民之公權。江蘇通崇海泰各商會、上海中華商會聯合會、杭州商務總會均電北京臨時參議院及國務院，請求選舉法“加入各省商會每省額定參議員一人”⑤。北京臨時參議院不顧資產階級吁請，斷然拒絕對選舉法作出有益于他們的修改。資產階級是民初中國的新興階級，民初議會作為資產階級性質的立法機關，不僅沒給予資產階級切身利益，反而在選舉法中對其排斥。資本家很難當選議員。資產階級本身的議員為數很少，以致造成議會與資產階級的嚴重隔閡。當袁世凱將魔爪伸向革命黨人、伸向國會時，竟然得到資產階級的歡呼。如1914年1月，全國商會聯合會、京師商務總會、中央商學會和中國保商會聯電袁世凱，抱怨選舉法道：“夫代議士與租稅為比例，商民担重大之租稅，而于國家大計曾未提及，有義務而無權利，五州萬國未之前聞。國會議員八百余人，其中有資本而納稅最多者幾人？華僑選舉其真正殷實商僑有幾？言之可痛”⑥，贊同解散國會。失去資產階級的支持，民初議會成為空中浮萍，與袁世凱等封建勢力的斗爭就顯得力量不足。
由于共和政體剛剛肇建，人們剛剛從封建君主專制統治枷鎖下解脫出來，議會政治究竟是怎樣一種政治制度，廣大勞動人民群眾相當陌生。許多人對國會選舉頗為冷漠。當時有記者常至田間，“與農夫田父談于樹林之下，語以代議制度之善，及國會選舉之不宜草率投票，則皆瞠目而不解，叩其故，則曰：吾人困土匪軍隊之不暇，何暇及其他”⑦。在南通一些人竟“不知選舉為何事，選舉為何用，唯覺選舉榜上有其大名，恰如舊日之金榜題名而已”。湖北“大眾居民對于選舉不甚注意”⑧。在湖南，人們對待選舉“處處都是很冷淡的”。山東“大部分居民很不感興趣，參加投票的人數是很少的。因為人們大都對新制度抱著十分冷淡的態度”⑨。
造成上述現象的原因，最根本的是封建傳統意識毒素頗深；其次是資產階級民主思想啟蒙主要限于資產階級革命黨人及資產階級、小資產階級知識分子圈子內。選舉法的財產、教育資格限制剝奪了貧苦群眾的選舉權。國會競選在各黨派間展開，各黨派忽視對廣大勞動人民進行宣傳、爭取。競選者“所注意的只是那些士紳之類的人……所聯系依靠的也是士紳階層，同廣大勞動人民是根本隔絕的”。即便參與競選議員者在茶館或其它公共場所作競選演說，“聽講的人大多是士紳和其他中上層人士。偶爾也有幾個農民聽講；但因講的內容他們聽來不感興趣，所以有的聽一會兒就走開了，有的坐在那里也不聽”⑩。選舉嚴重脫離了廣大勞動人民群眾。選舉過程中不良現象層出不窮，也影響了群眾對議會政治的看法。還值得一提的是民初議會所有議員，均為男性，女子沒有參政權。民初議會沒有盡可能爭取廣大勞動人民群眾站在自己一邊，是非常重大的失誤。
列寧在1913年5月就警告說：“吸引真正廣大的人民群眾來積極支持中華民國這件事還做得很差。如果沒有群眾的這種支持，沒有一個有組織的、堅定的先進階級，共和國就不可能是鞏固的”(11)。當脫離以工商業者為主的資產階級、脫離廣大勞動人民群眾，民初議會失去了強有力的階級基礎，陷入孤軍奮戰的困境。
　　二
各省都督府代表聯合會因戰火紛飛，保衛革命果實的緊迫任務使代表間政見沖突尚不顯著。南京臨時參議院內同盟會員占大多數，在重大問題上尚能顯示出全院一致的姿態。北京臨時參議院、第一屆國會第一期常會議員成份復雜，議場充斥著濃厚的黨爭氣味。
革命的震蕩，民初政黨似雨后春筍般地出現，且分合無定。大致說來，北京臨時參議院初期，議員分屬同盟會、共和黨、統一共和黨、共和建設討論會。同盟會、共和黨各有40多議席，互為對抗。統一共和黨有20余議席，往往依附共和黨，而同盟會在院內之主張，常為所扼。以后各大黨欲謀國會選舉勝利，設法合并小黨。1912年8月，同盟會與統一共和黨等政團合組國民黨，約占60議席。10月，共和建設討論會等改為民主黨。北京臨時參議院后期，國民黨與共和黨、民主黨等對峙。共和黨因派性紛爭又分化出統一黨。國會參眾兩院議席，國民黨共392席，共和、統一、民主三黨僅有223席。不及國民黨的三分之二。為對抗國民黨，1913年5月底，共和、統一、民主三黨合成進步黨。國民黨、進步黨又分離出許多小黨派。國會末期形成國民黨、民憲黨聯合與進步黨、公民黨一系對立。
民初各政黨組織松散。各黨派為擴充黨勢，政黨組合“往往以個人之感情，強為牽合，而未嘗以一定之黨綱相號召，……黨員之中，知所謂本黨政綱者，百無一人焉”(12)。各黨黨綱無明確區別。同盟會改組國民黨，官僚、政客、投機分子紛紛加入。黨綱由“實行民生主義”改為含糊的“采用民生政策”；“力謀國際平等”改為缺乏斗爭的“保持國際和平”；取消“男女平權”。革命精神衰微，妥協色彩增濃。共和、統一、民主三黨以國權主義相揭橥，支助政府以對抗同盟會、國民黨為志向。他們對于袁世凱及政府的舉措并不滿意，政治態度傾向于資產階級立憲派，擁護民主共和制度，盼望國家盡快安定下來。梁啟超在共和黨兩院議員會上闡述了該黨策略：“吾黨對于臨時政府之設施無一能滿意者。雖然以為當此存亡絕續之交，有政府終勝于無政府，而充亂暴派之手段非陷國家于無政府不止。吾黨為此懼，故雖對于不滿意之政府猶勉予維持”(13)。進步黨也主張資產階級民主共和制，“理想上實與國民黨別無何等之差異，不過自信統治革命甫寧以后之國家，茍欲期純粹共和之精神，須抑賴如袁氏其人之有勢力者，始克有濟”(14)，故進步黨在議會中以贊助袁世凱及政府為宗旨。稍明顯區別在國民黨堅持責任內閣制、地方分權，進步黨等擁護總統集權、權在中央。各黨只重黨派利益，徒求私利。雙方只注意在袁世凱身上，一方防范袁世凱、一方擁護袁世凱，“未能以一種主義，為政治求根本之改造。各黨所謂政綱僅為文飾之工具，政綱自政綱，政爭自政爭”(15)。議會內的黨派之爭自然不可避免。甲黨主張一議，乙黨不問其合于真理與否，必極端反對之，甲黨對于乙黨也是這樣。意氣用事，各執黨中旗幟為前驅。議員為爭黨員，黨以不出席會議相抵制，使議案不能開議通過。“兩派勢力之角逐，但求一朝之勝利，決不顧大局之影響于何如，盡權力之所能行使，金錢之所能揮霍者，而求制勝于此立法機關，盡一切暴亂與卑劣之手段，而求妨害此立法機關之進行”(16)。這深刻描繪出民初黨爭的畸特現象。黨爭激烈，議場幾成鬧市。

黨爭激烈造成嚴重惡果。一是使議會反擊專制獨裁及違法亂紀的行動受到阻礙。如北京臨時參議院議事日程有糾舉吉林都督陳昭常違法案。共和黨議員僅3人出席會議，“因陳昭常隸籍該黨，恐出席后實無法辯護，故用消極抵制，俾暗中取消”(17)。對善后大借款，國民黨堅持交國會表決，進步黨認為借款既成事實，惟監督用途。兩黨議員“常有激烈的爭論，甚至相毆，還通電互相攻擊”(18)。進步黨議員被政府利用，極力袒護政府，日日在議院搗亂。國會反對大借款案終被擱置。
二是助長了專制獨裁及違法亂紀的氣焰。袁世凱不經議會議決，以命令公布官制官規。所借口者“則以參議院屢因（黨爭）不足法定人數不能開會”(19)。議場內，共和黨及進步黨時常搗亂，牽制了同盟會與國民黨反對袁世凱及其政府的活動，使其專制獨裁及違法亂紀有恃天恐。
三是工作效率低。北京臨時參議院和國會議員品類不齊，賣身甲乙各黨，拜倒于金錢武力之下的不乏其人。議員間黨同伐異，議案不管輕重緩急大多咬文嚼字、吹毛求疵。議長逃于室、議員鬧于堂，缺席、逃席已成頑疾。黨爭激烈造成議案久拖不決，以至當時美國駐華公使芮恩施也認為，對國會“人們有正當的理由抱怨各方面的工作缺乏效率”(20)。
四是降低了議會威信。各黨派間的斗毆謾罵，議會常常流產，使各階層人民改變了對新制度的看法。民初著名記者黃遠生感嘆道：“今全國人心厭倦輿論、厭倦政黨、厭倦國會、乃至厭倦共和、厭倦國家，是則兩黨所應共負之責任也”(21)。失望之情溢于言表。
二次革命失敗后，袁世凱及其政府越來越粗暴的干涉國會，國民黨、進步黨才意識到兩黨提攜的必要，遇事胥能合衷共濟，用較快速度草就憲法。但為時已晚，國民黨、國會遭解散，進步黨內閣也被迫垮臺。
　　三
民初政潮起伏和袁世凱密切相連，議會政治失敗與袁世凱直接有關。他在辛亥革命前官居清朝直隸總督、內閣總理大臣。面臨民主共和洪流，他曾信誓旦旦要發揚共和之精神、滌蕩專制之瑕穢，但其靈魂深處隱藏的仍是封建專制獨裁思想。袁世凱是民初封建勢力的代表，又掌握著國家行政大權。分析袁世凱對待民初議會的態度，就可集中說明民初封建勢力如何看待、對付資產階級議會政治的。
民主共和國誕生，政治體制發生實質性轉變。然而，積淀的封建思想從廣大群眾頭腦中根除是一項浩大的工程。民國初立時，懂得新制度意義的并不多見。有親歷民元鼎革的人回憶道，“我們同僚中很多人只知‘共和’，但是這個共和怎樣共法？怎樣建立新局面，新局面究竟如何？誰也不知道”(22)。資產階級民主思想沒有普遍灌輸入人民群眾，而封建思想文化毒素頗深。浩翰的封建因素提供給袁世凱專制獨裁豐厚的社會基礎。
袁世凱常對人講：“前清之亡正亡在不能專制之故，今民國雖云共和，然人民程度太低，茍不施以專制手腕則大總統將無高居宴坐之一時矣”(23)。他并不理解共和國的含義，也不知共和國為什么一定比其它形式的政體優越。對于資產階級民主共和政體核心的議會政治，他也缺乏了解，“不象完全明了國會在政府中應起的并理應為政府行政部門尊重的合法作用。他們不把國會看成是憲法規定的機構，有權根據憲法行事”(24)。他只把議會當作必然有的惡事而接受下來。但議會憑借臨時約法等法制章程約束袁世凱，使他十分惱怒。袁世凱常常抱怨“民國就得有議會，而議員等又事事掣肘，實在不勝其苦”(25)。他沒有認識到作為人民權力基礎的立法機關的真正價值，認為反對政府就等于反對合法的權力，不滿議會要使一切事情都通過立法手段。為了封建專制獨裁統治的需要，袁世凱絕不會允許中國真正實行民主共和政體及議會政治。
經過資產階級革命的沖擊，袁世凱初當政時，民主共和思想影響還在，資產階級革命黨人在南方還擁有一些武裝，袁世凱羽毛也不完全豐滿。他極為贊賞梁啟超的建議：“古之成大業者，挾天子以令諸侯，今欲戡亂圖治，惟當挾國會以號如天下”(26)。因而他頒布過許多尊重立法機關、保護議會的命令，“出種種手段以交歡議員，欲國會之為助也”(27)，企圖使議會政治有助于他的統治，變成他專制獨裁統治的附屬物。袁世凱為對付、控制議會采取的手段主要有以下四種：
第一，培植羽黨。議會內分黨派進行活動。在北京臨時參議院及國會內，袁世凱積極培植羽黨，利用羽黨與同盟會、國民黨等反對派對抗。臨時參議院有共和黨、統一黨、民主黨擁袁。國會競選，國民黨取勝，袁世凱“給錢與梁啟超、湯化龍等，將三黨合并成為進步黨”(28)，以反對國民黨。以后他又指使梁士詒拚湊公民黨。民初政黨大都主張資產階級民主制度，但共和黨、進步黨等黨派為了能與同盟會、國民黨相抗衡，采取了支持袁世凱的策略，充當起袁世凱羽黨的角色，削弱了議會反擊袁世凱的能力。
第二，分化反對派力量。同盟會、國民黨議員極力維護民主共和制度。因其分子復雜，給袁世凱收買、分化提供了可能。眾議員陳九韶當議員的6個月，是一生手邊最闊綽的日子，“初到京時，袁世凱便送了來程川資一百元，生活費四百元，從此每月照數給領”(29)。各報刊上議員脫離同盟會、國民黨的啟事時常可見，議員跨黨也非罕事。更惡毒的是袁世凱實施釜底抽薪的方法，用巨款運動國民黨議員自行組黨，大出金錢，使人組織第三黨。相繼從國民黨分裂出國事維持會、潛社、相友會、超然議員社、癸丑同志會、政友會、集益社等黨派。
第三，武力威嚇。袁世凱的違法行動多由副總統兼湖北都督黎元洪領銜，各省都督、民政長盲從附和請求，袁世凱遂據請求斷然動用武力。“軍警流氓假托公民名義，包圍議院，脅迫、干涉，逼著議員辦不能同意的事件，層見迭出”(30)。甚至議員也被袁世凱誣以種種罪名任意逮捕、殺害。在武力威嚇下，議員常被迫妥協、退讓。
第四，損害議會聲譽。為了讓人們拋開對資產階級議會政治的希望，袁世凱極力損害議會聲譽。他收買議員從事搗亂，煽動黨爭，嗾使黨羽肆意詆毀議會、詆毀臨時約法。他公開散布人民政治知識尚在幼稚時代，議會政治不宜于近代中國，“使國會對于人民喪失其信用”(31)。為解散國會作好了輿論準備。
袁世凱對付、控制議會，采取了各種各樣的手段，也達到一定目的。但大多數議員仍然堅信民主共和及議會政治理念，認為國會有責任制約政府的施政和督促政府改革舊制，以便符合民主政府的基本原則。議會“有天上之權，不斷與政府意見沖突”(32)，嚴重制約著他專制獨裁的野心。辛亥革命后，國家政權落入袁世凱等封建勢力手中。當時包括宋教仁等資產階級革命黨人在內的相當數量的人以為只要好好地控制議會，有法律賦予立法機關的權力，就能駕御袁世凱，在中國推行起資產階級的議會政治。民初議會作為資產階級性質的立法機關，在監督政府行政、財政和立法創制上，基本上能堅守民主共和原則，使得袁世凱專制獨裁有所顧忌。“世凱當國，視國會如芒刺”(33)。絕不會允許資產階級議會政治妨礙其專制獨裁統治。當資產階級革命黨人在戰場上失利，各方面時機一成熟，袁世凱就強令解散了國會。
民初議會政治，沒有階級基礎，失去了堅強后盾，黨爭激烈，影響了議會權能發揮、降低了議會威信。于是，“一般人民未有不痛罵國會之不負責任者，國會幾成人民之死敵”(34)。當談到國會時，“則強者必怒于言，弱者必怒于色，謂國會之病國戾民，與腐敗之政府無異”。國會在廣大人民群眾心目中淪落到一種可悲的情景，“國民既已絕望于國會，于是對于議員但視之如禽獸，聽其自生自滅”(35)。而以袁世凱為首的封建勢力則有著深厚的經濟、思想基礎，并擁有強大的北洋軍隊。“中國正在努力創造真正的代議制……個人統治和帝制傳統阻礙了中國人的這種努力”(36)。民初推行脆弱的資產階級議會政治遇到了龐大的封建勢力阻礙，它的失敗也就成了必然。

注釋：
①《孫中山全集》第2卷，中華書局1982年版，第250頁。
②《參議院會議速記錄》第35次，《政府公報》1912年9月13日。
③(11)《列寧全集》第15卷，人民出版社1991年版，第309頁；第23卷，第129頁。
④《辛亥革命前十年間時論選集》第3卷，三聯書店1977年版，第132頁。
⑤《政府公報》1913年2月12日。
⑥《申報》1914年1月6日。
⑦《獨立周報》第7期。
⑧(17)(23)(31)《民立報》1912年12月25日，1913年2月1日，1912年12月17日，1913年7月5日，1913年8月20日。
⑨《英國藍皮書有關辛亥革命資料選譯》下冊，中華書局1984年版，第645、640頁。
⑩《辛亥革命回憶錄》第1集，中華書局1961年版，第405頁。
(12)(35)《民國經世文編》（政治），臺灣版，第734～736頁，第736、14頁。
(13)《庸言》第1卷第10號。
(14)《護國運動資料選編》上冊，中華書局1984年版，第78頁。
(15)楊幼炯著：《中國政黨史》，商務印書館1937年版，第84頁。
(16)(21)《黃遠生遺著》卷一，臺灣版，第84、100頁。
(18)(28)鄒魯：《回顧錄》第1冊，臺灣版，第57、26頁，第54頁。
(19)《民國匯報》1913年第1期，第87頁。
(20)(36)［美］芮恩施：《一個美國外交官使華記》，商務印書館1982年版，第52、40頁。
(22)(25)《八十三天皇帝夢》，文史資料出版社1983年版，第100、83頁。
(24)《顧維鈞回憶錄》第1分冊，中華書局1983年版，第370頁。
(26)丁文江、趙豐田編：《梁啟超年譜長編》，上海人民出版社1983年版，第675頁。
(27)《鄒魯文存·專著》，臺灣版，第3頁。
(29)《湖南文史資料》第8輯，第220頁。
(30)《文史資料選輯》第82輯，第144頁。
(32)《曹汝霖一生之回憶》，臺灣版，第79頁。
(33)《李烈鈞自傳》，臺灣版，第22頁。
(34)《眾議院速記錄》第4冊，第64號。
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