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就改革的頂層設計而言，中共十八屆三中全會所通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），是改革開放以來最具有頂層設計性質的改革方案，它的確考量到改革的系統性和綜合性，涵蓋了包括政治、經濟、社會、文化和軍事等在內的所有主要領域的改革。

不過，《決定》畢竟是一個宏觀的藍圖，需要很長的時間去實現。在實現這個藍圖的過程中，如果原來的頂層設計設想不當，或者執行不當，就都會出現各種風險。不過，與改革所能產生的風險比較，就今天中國的現實來說，最大的風險仍然來自于不改革。人們有必要從政治、經濟和社會各個方面，來探討改革或者不改革所面臨的風險。

從政治上說，改革的最大風險就是"改革力度不足"甚至是"不改革"。盡管改革會帶來風險，但從近幾十年的中國實踐經驗來看，最大的風險來自"改革不足"甚至"不改革"。今天中國社會所面臨的風險，大都是過去沒有改革，或者沒有足夠的改革所導致的，例如經濟方面的金融風險、地方債務風險、房地產泡沫風險等；政治領域的官員腐敗、政府官員不作為、政府信任危機等；社會領域的社會分化、激進化甚至暴力等。從政治上說，因為"不改革"而產生的風險往往變得不可控，而由于"改革"而產生的風險，往往是可控的。

中國面臨一種怎樣的改革局面呢？十八屆三中全會的《決定》，推出了總體改革方案。高層也一直在大力呼吁改革，社會對新的改革充滿高度期待，但改革并不能馬上見到效果并惠及社會層面。人們只聽到了各種改革話語，但很難找到充滿動力的改革執行者。中國所面臨的問題是：誰來執行改革？中央政府是改革的設計主體，也是中央所及的一些領域的改革主體，但中央政府絕非是所有改革的改革主體。在更多的領域，地方政府、企業尤其是國有企業和社會，才是改革的主體。現在的問題很明朗，中央高層在呼吁改革，但各個部委沒有什么大動作；地方政府、企業和社會對改革的執行，也沒有什么大的回應。

為什么會出現這種情況呢？從政治上說，至少有四個重要因素影響著人們的改革動力。

首先是權力集中和改革之間的矛盾。中國早期改革的特點是分權，即把權力從上級政府下放到地方、企業和社會，讓它們去執行改革。但現在的改革已經不一樣，很多領域的改革需要集權。過去很長時間里沒有改革或者改革不足，既"培養了"龐大的既得利益，也累積了巨大的改革風險。所以，新的改革設計和執行需要集權。原因很簡單。如果沒有一定的權力集中，既難以克服所面臨的龐大既得利益的阻力，也難以化解所累積起來的風險。同樣重要的是，改革必須要有人來担當和負責。改革是執政黨的一種使命，它必須是一種責任制。歷史上看，沒有人負責的改革就沒有出路。責任制則表明各級主要領導人，要親自把改革責任担當起來。因此，根據這兩個需要，在中央層面已經成立了全面深化改革領導小組，省一級政府也成立省級全面深化改革領導小組。這個領導小組也可以理解成為"改革的責任小組"。

不習慣集權式的改革

但改革從傳統的分權轉型到集權模式，也給改革的執行帶來了影響。一是心理上的。從前的改革是分權式的，大家習慣了分權式的改革，現在要進行集權式的改革，就覺得不習慣了；二是人們對實際權力的考量。一些政府官員不知道權力的目的是什么。集權觸動了他們手中的權力，就感覺到不自然。在這樣的情況下，一些領導人和政府官員對改革并不熱心，好像一集權，改革就不是自己的事情了，而是主要領導的事情。

第二，改革執行難和中國的人事制度有密切關聯。改革需要執行，而執行是人去執行的。現行人事制度和改革之間存在著諸多矛盾。首先，沒有像發達國家那樣的"組閣制度"。組閣制度很重要的一個功能，就是政策的制定和執行。無論是總統還是總理，或者各級政府首腦，都需要一個強有力的政策制定和執行的團隊，這個團隊就是內閣。在一定程度上，中國沒有內閣制度表明，各級首腦沒有自己的政策制定和執行團隊。

其次，只有人事退休制度，而沒有人事退出制度。一個官員，如果不犯錯誤，就可以一直留在崗位上，不管其是否有能力執行政策。而要把一個辦事不力但也沒有犯錯誤的官員調離崗位，成本經常非常高。

再次，人事任命經常"系統化"，也就是不同"系統"（或者"口"）的領導人，對本系統的人事任命具有很大的權力，"系統"之外的干部很難進入。人事任命部門化，經常導致人事部門的既得利益化和利益的部門化。改革需要方方面面的配合，一些系統想改革，但別的系統不想改革，這就導致了內部消耗、改革不力的結局。

第三，今天的改革與反腐敗同行。改革需要反腐敗。腐敗既影響到政府自身的社會治理能力問題，更影響到政府的合法性水平。最顯著的就是導致了社會對政府官員的深度不信任。現在政府的難處在于，即使要進行一些有利于社會大眾和社會整體的改革，也得不到社會的信任。就是說，在政府贏得社會的信任之前，推出再好的改革方案，也難以得到社會的理解和支持。反腐敗顯然就是政府重拾社會信任的一種有效方法。當然，反腐敗更是市場秩序所要求的。腐敗，尤其是官商勾結的腐敗，往往破壞市場秩序。在中國，因為政府和企業之間的緊密關聯，在一些領域已經出現了類似寡頭經濟的現象。這種現象必須通過反腐敗來得到糾正。

不過，事物都會有多個方面。反腐敗必然對改革產生一些"負面"影響。在各級干部官員當中，現在有一些人心里不定，担心自己會不會出事情。于是，他們就采取"靜觀其變"的態度，"不動"比"動"要好。這很容易理解。改革就表明要"動"，而"動"必然會觸及到身邊的各種利益關系，那些利益受到改革影響的人會有抵觸，經常會去揭改革者的老底，也就是通常人們所說的"整材料"。在這樣的情況下，人們選擇了"不動"。

同時，在反腐敗的同時，各級政府也在建立一些預防腐敗的機制。反腐敗本身不是目標，目標在于建立清廉政府。如何建立清廉政府？總體上，一個普遍的共識就是通過把"把權力關在籠子里"。為了建立清廉政府，一些省份率先進行制度改革試點。例如，個別省份就已經開始進行權力的"負面清單"，明確規定省委省政府主要領導干部官員不能做什么。例如規定，省主要領導人不管財政、人事、項目等等大權，因為從以往的經驗看，正是這些方面的大權沒有受到限制，導致了地方官員尤其是"一把手"的腐敗。

無所作為是最大的腐敗

這樣做具有足夠的政治理性。但是"負面清單"的做法和改革往往是相矛盾的。如果"負面清單"過長，領導人就不知道該做什么了。改革是要辦事的，沒有人辦事，任何改革就不可能。實際上，主要領導人通過"不辦事"的方法來實現清廉，這又會是變相的腐敗，甚至是更大的腐敗。很簡單，主要領導崗位是中國政治生活中最為稀缺的資源，站在領導崗位而無所作為，就是最大的腐敗。再者，靠不辦事來求得清廉，并不算有本事，真正的本事就是又辦事，也清廉。

第四，"不改革"的風險也來自于改革的主體沒有明確起來。現在總的趨勢是，中央政府已經變成了改革的主體，而其他則是改革的對象。其實不然。單就經濟改革來說，中央政府是改革的頂層設計者，同時有很多領域的改革，中央政府也是改革的主體，例如財政、收稅、貨幣、土地政策等等。但在大部分領域，尤其是地方、企業和社會層面的改革，中央政府并非是改革的主體，改革的主體是地方、企業和社會。

現在中央政府動起來了，但地方、企業和社會仍然無動于衷。于是，有關方面在大力呼吁要宣講改革。不過，改革不需要做很多宣講，要很多宣講的改革就很難做好，甚至失敗。要宣講表明改革者并沒有找到改革的主體，或者并沒有為改革的主體找到足夠的動力。1980年代農村土地承包制的改革、村民自治制度的建立、1990年代的國有企業民營化的改革，當時中央政府并沒有什么宣講，地方、企業和社會各方面自己就早已經動起來了，中央政府只順勢推舟。如果改革具有足夠的自下而上的動力，中央政府就會處于一個比較主動的地位。

中央政府并非一定要接受各種自下而上的改革，而是可以根據國家和社會的長遠利益，或者接受和支持某一種改革，或者拒絕和否決某一種改革。但如果自上而下的改革遭到自下而上的抵制，中央政府就會處于一個比較被動的局面。不過，中國也有自上而下的集權式改革的成功經驗。最典型的就是1990年代的"分稅制"改革和中央銀行制度改革。照理說，這樣的改革很困難，因為要把財權和金融權從地方集中到中央來。但當時的改革者采用有效的策略，主要是政治權力、行政權力和利益重新分配之間的有效協調，結果也成功了。

為什么計劃得好好的改革和改革的主體都動不起來呢？這是需要人們深刻思考的問題。可能有人會說，這是因為從前的這些改革主體，現在已經演變成為龐大的既得利益了。這話有一定的道理。但既得利益的存在，并不表明改革的不可能。1980年代和1990年代，方方面面的既得利益也是存在的。沒有一個社會是不存在既得利益的。改革沒有動作主要是改革者的策略問題。無論是1980年代還是1990年代，改革之所以能夠推進并且成功了，主要是因為改革者用有效的方式培養了新利益。

新利益成長起來后，是對改革者最大和最有效的支持，改革者可以使用新利益對老的既得利益構成的壓力，克服它們的阻力，從而推進改革。歷史上看，很難找到通過依靠老利益來改革老利益的改革成功例子。中國現在主要的問題是法律、制度和政策層面都沒有向新利益傾斜。沒有新利益的出現和成長，改革者的權力再集中，也不足以克服現存既得利益。很顯然，中國改革的前途，取決于高度集中起來的權力，能否公平培養出新利益來。

網載 2015-08-23 08:38:47